INDONESIA – Informe Sobre el Clima y el Desarrollo de la Región

VISIÓN GENERAL – Grupo Banco Mundial – Asia oriental y el Pacífico

LA ACCIÓN CLIMÁTICA COMO CATALIZADOR DEL DESARROLLO

Indonesia ha asumido importantes compromisos para cumplir sus objetivos climáticos y de desarrollo. El sólido historial de crecimiento y reducción de la pobreza de Indonesia se debió en parte a sus recursos naturales, incluidos el carbón, el petróleo, los bosques y las turberas. Los avances en materia de desarrollo de Indonesia también han contribuido al aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), que han estado en consonancia con su nivel de ingresos. Las emisiones de GEI pesan sobre el desarrollo de Indonesia a través de las crisis climáticas y a través de la degradación ambiental y la contaminación asociadas. Indonesia ha establecido un nuevo camino en su Estrategia a largo plazo para la resiliencia climática y baja en carbono (LTS-LCCR) 2050. Como se indica en la Iniciativa de Desarrollo Bajo en Carbono, Indonesia está buscando formas de «mantener el crecimiento económico y social a través de actividades de desarrollo con bajas emisiones de GEI y minimizando la explotación de los recursos naturales» (Bappenas 2021). Los esfuerzos en curso están ayudando a reducir las emisiones de GEI mientras se mantiene el crecimiento y se fortalece la resiliencia.

El Informe sobre el clima y el desarrollo del país (CCDR) explora opciones para que Indonesia continúe alineando sus ambiciones climáticas y de crecimiento. Está anclado en un marco que vincula el suministro de recursos intensivos en carbono (como la tierra y la energía primaria) a la demanda de esos recursos por parte de los principales impulsores del crecimiento económico (por ejemplo, electricidad, industria, transporte, expansión urbana, agricultura y silvicultura). Las políticas que reducen la oferta de recursos de carbono pueden complementarse con políticas que ayuden a reducir la demanda de esos recursos y promuevan sus alternativas. Además de las políticas específicas del sector (como las que restauran los bosques degradados y reducen gradualmente el uso del carbón), la transición baja en carbono requerirá políticas económicas (es decir, políticas fiscales, financieras, de inversión y comerciales) que permitan a las empresas y los trabajadores participar en una economía más verde. El CCDR explora acciones que podrían ayudar a Indonesia a reducir la compensación entre los recortes de emisiones y el crecimiento a corto plazo. Además, explora las acciones necesarias para una transición resiliente para reducir las pérdidas de Indonesia por el cambio climático que ya está en marcha.

TRANSICIONES DE DESARROLLO Y EMISIONES DE CARBONO

La oferta y la demanda de recursos intensivos en carbono en Indonesia han contribuido al aumento de las emisiones de GEI que están en línea con la etapa de desarrollo de Indonesia (Figura 1). Las emisiones de Indonesia, 1.495 millones de toneladas de dióxido de carbono (CO2) equivalente (MtCO2eq) promedio anual en 2018-20, son altas en comparación con sus pares estructurales en términos absolutos, pero muestran signos alentadores de desaceleración, incluso en términos per cápita (Figura 2). La abundante oferta de tierra (de bosques y turberas ricos en carbono) y recursos energéticos (de combustibles fósiles, particularmente carbón), han impulsado el perfil de emisiones de Indonesia. Por el lado de la demanda, grandes partes de la economía han hecho uso de estos recursos para impulsar el desarrollo (para la electricidad, la industria, el transporte, la expansión urbana, la agricultura y la silvicultura). Estas tendencias se ven reforzadas por la subvaloración del carbono en la tierra y los recursos energéticos.

El suministro de tierra y energía representa alrededor del 90 por ciento de las emisiones. Históricamente, la deforestación y los incendios representaron más del 42 por ciento de las emisiones de GEI de Indonesia.1 Las actividades agrícolas y forestales fueron los principales impulsores del cambio en la cubierta terrestre. Desde 2000 se han perdido alrededor de 8,49 millones de hectáreas (ha) de cubierta forestal,2 sin embargo, la tasa de pérdida se ha reducido considerablemente en los últimos años a medida que las autoridades reforzaron significativamente la protección de los bosques y las turberas. La deforestación en 2020 y 2021 (de aproximadamente 0,15 millones de hectáreas por año) alcanzó su nivel más bajo desde 1990. Mientras tanto, las fuentes de energía primaria representan alrededor del 40 por ciento de las emisiones de GEI de Indonesia y han ido creciendo con el tiempo. Alrededor del 93 por ciento de la energía proviene de combustibles fósiles, a saber, carbón (43 por ciento), petróleo (31 por ciento) y gas (19 por ciento). La participación del carbón en la combinación energética de Indonesia se ha más que duplicado en los últimos 20 años.

Por el lado de la demanda, los impulsores del desarrollo económico son los grandes consumidores de tierra y energía. La expansión de las plantaciones de palma aceitera y madera representó aproximadamente dos quintas partes de la conversión total de tierras en las últimas dos décadas. Mientras tanto, las emisiones de energía en el lado de la demanda son impulsadas por la electricidad (40 por ciento de las emisiones de GEI relacionadas con la energía) debido a la dependencia del carbón para más de la mitad de toda la generación. La manufactura contribuye con el 18 por ciento de las emisiones relacionadas con la energía, y el transporte el 26 por ciento.

El aumento de la eficiencia en la agricultura y el transporte está mejorando los resultados de la base de activos naturales y el capital humano de Indonesia. Los patrones históricos de desarrollo agrícola en las turberas, por ejemplo, impulsaron el crecimiento económico, pero también causaron costos. Entre 2007 y 2018, estas actividades generaron un valor estimado de US$48.000 millones (alrededor del 5,7% del PIB); Pero la contaminación del aire asociada y los daños relacionados con incendios compensaron más de la mitad de esta ganancia. Las medidas más estrictas de prevención de incendios y la restauración de turberas están reduciendo esos costos. En las zonas urbanas, ha habido un rápido crecimiento en el uso de vehículos personales, y se estima que la congestión resultante cuesta alrededor del 0,5 por ciento del PIB.4 Se estima que la contaminación del aire le cuesta al ciudadano indonesio promedio entre uno y cuatro años de esperanza de vida (Greenstone y Fan 2019), mientras que le cuesta a la economía una pérdida de ingresos laborales equivalente al 0,6 por ciento del PIB (Banco Mundial 2021). Las inversiones y políticas recientes están apoyando la reducción de las emisiones del transporte, incluido el sistema de tránsito rápido masivo de Yakarta y la inversión en vías de autobuses y sistemas alimentadores.

Las emisiones son sólo la mitad de la historia: continuar adaptándose a las crisis climáticas será fundamental para evitar grandes caídas en la producción económica y el bienestar de los hogares. Entre 1990 y 2021, Indonesia experimentó más de 300 desastres naturales, incluidas 200 inundaciones que afectaron a más de 11 millones de personas. La frecuencia de estos desastres está aumentando, y los desastres relacionados con el clima representan alrededor del 70 por ciento del total. Los asentamientos con una mayor exposición a los impactos climáticos tienden a ser más pobres y, si bien el cambio climático afecta a toda la población, es probable que los pobres y vulnerables (un tercio de la población) soporten una carga desproporcionada. Sus medios de vida dependen más a menudo de la agricultura y a menudo viven en áreas propensas a peligros naturales, pero sin la resiliencia necesaria para hacer frente a las crisis y proteger sus activos.

La agricultura es vulnerable a los impactos del cambio climático, con implicaciones para la seguridad alimentaria y nutricional. En ausencia de contramedidas para aumentar los rendimientos, se proyecta que el aumento de las temperaturas y los cambios en las precipitaciones reducirán los rendimientos del arroz irrigado (-0,72 por ciento para 2030), el maíz (-7,1 por ciento) y el aceite de palma (-1,19 por ciento). Se espera que los brotes de plagas y enfermedades, inducidos por temperaturas más altas, se intensifiquen, junto con el impacto de las inundaciones, las sequías y la intrusión de agua salada. Estos factores contribuyen a un mayor riesgo de pérdida de cosechas que, a su vez, conduce a la pérdida de ingresos para los agricultores y a precios de los alimentos más volátiles para los consumidores. Los consumidores indonesios ya pagan uno de los precios más altos de la región por alimentos básicos y nutritivos, lo que contribuye a los malos resultados nutricionales. Si bien los niveles de retraso en el crecimiento han disminuido considerablemente en los últimos años, el 24,4 % de los niños menores de cinco años de Indonesia todavía sufrían retraso en el crecimiento en 2021.5

Dejando a un lado los esfuerzos de adaptación, los esfuerzos de Indonesia para descarbonizar también podrían ayudar a crear resiliencia, como se reconoce en las estrategias climáticas de las autoridades. Si bien los cambios climáticos subyacentes, en función de las emisiones globales, están en gran medida fuera del control de Indonesia, la resiliencia es una función de la infraestructura, el capital humano y los activos naturales de Indonesia. Muchos de estos están relacionados directa o indirectamente con las medidas de descarbonización. Los planes de Indonesia para reducir gradualmente el uso del carbón y las mejoras del país en las medidas de prevención de incendios reducirán la contaminación del aire y conferirán beneficios para la salud. La vulnerabilidad de las ciudades de Indonesia puede reducirse a partir de cambios en los patrones de limpieza de tierras y extracción de agua subterránea. El reciente compromiso del país con la protección y restauración de los manglares protegerá a las comunidades y la infraestructura del aumento de los riesgos de inundación, al tiempo que secuestrará carbono.

Al mismo tiempo, la transición a una economía baja en carbono también plantea desafíos. Indonesia tiene como objetivo equilibrar una reducción gradual del uso del carbón con el aumento de la demanda de electricidad. La demanda y los precios internacionales del carbón han aumentado desde el comienzo de la guerra en Ucrania, mientras que el endurecimiento de la política monetaria mundial afecta el costo de financiar la transición energética baja en carbono. El aumento de la protección de los bosques y las turberas limitará algunas formas de agricultura, lo que requerirá un aumento de los rendimientos y un cambio de la producción hacia tierras ya degradadas para permitir un crecimiento continuo. Los impactos reales en el sector afectarán al sistema bancario, dado que casi tres cuartas partes de la cartera de préstamos bancarios de Indonesia comprende sectores que se verán afectados por las políticas de descarbonización.

«El CCDR propone un marco para ilustrar cómo las reformas en curso y futuras de Indonesia podrían apoyar una transición justa y asequible a través

de dinámicas positivas de clima y desarrollo»

El CCDR propone un marco para ilustrar cómo las reformas actuales y futuras de Indonesia podrían apoyar una transición justa y asequible a través de dinámicas positivas de clima y desarrollo (Figura 3). Una reducción en el suministro de recursos intensivos en carbono (tierra y energía no renovable) (1) puede apoyarse a través de reformas políticas e institucionales, algunas de las cuales ya están en marcha o en marcha (2). Sin embargo, esto también requerirá una reducción de la demanda de esos recursos (para electricidad, agricultura, expansión urbana, transporte, industria y comercio) (3) que requiere reformas para incentivar un uso más eficiente de los recursos (por ejemplo, a través de un precio del carbono, planificación espacial) o recursos alternativos (por ejemplo, energía renovable) (4). Complementar estas medidas con políticas económicas favorables puede ayudar a asignar recursos a las partes más verdes y productivas de la economía (5). Una combinación de estas medidas podría ayudar a disociar el crecimiento de las emisiones de carbono (6), lo que podría fortalecer la resiliencia de la economía a una incidencia creciente de impactos climáticos (es decir, temperaturas más altas, aumento del nivel del mar, inundaciones) (7). Esto podría ayudar a reducir los costos de desarrollo de las perturbaciones relacionadas con el clima (por ejemplo, daños físicos, pérdida de capital humano) (8).

PONER EN PRÁCTICA LOS COMPROMISOS CLIMÁTICOS

Indonesia se ha comprometido a abordar los desafíos climáticos y de desarrollo. Los compromisos de mitigación y adaptación se reflejan en las contribuciones mejoradas determinadas a nivel nacional (NDC) de Indonesia en virtud del Acuerdo de París de 2015 (República de Indonesia 2022). Hay dos objetivos de emisiones para 2030: una reducción incondicional del 31,9 por ciento en las emisiones en comparación con las proyecciones habituales (BAU), y hasta un 43,2 por ciento de reducción condicionada al apoyo internacional.6 Se proyecta que las emisiones per cápita estimadas bajo el objetivo incondicional de la NDC mejorada serán de 6.5 tCO2eq por año en 2030, más bajas que la mayoría de las otras grandes economías, incluido Brasil. China, Japón y Estados Unidos. Las emisiones totales en 2030, de 1.953 MtCO2eq esperadas, estarán a la par con las de la UE y la Federación de Rusia, y por debajo de las de los Estados Unidos, China e India. Indonesia también ha trazado trayectorias de emisiones a largo plazo hacia un objetivo de cero emisiones netas para 2060 o antes7 (Figuras 4 y 5). Este CCDR no toma una posición sobre cuáles deberían ser los objetivos de NDC de Indonesia. Reconoce el principio de responsabilidad común, pero diferenciada y evalúa las opciones para que Indonesia cumpla sus compromisos y al mismo tiempo logre sus objetivos de desarrollo.

Más del 60 por ciento del objetivo de reducción de emisiones en el NDC mejorado de Indonesia está destinado a cumplirse a través de acciones en silvicultura y otros usos de la tierra (FOLU). Se proyecta que las emisiones de FOLU caerán de una proyección BAU de 714 MtCO2eq a 214 MtCO2eq en 2030 bajo el objetivo incondicional de la NDC mejorada. Si bien ya es ambicioso, el Gobierno de Indonesia también apunta a hacer de FOLU un sumidero neto de carbono para 2030 (es decir, emisiones netas cero o negativas) bajo su plan FOLU Net Sink 2030.9 Las acciones estipuladas para lograr estos objetivos incluyen la restauración de 2,7 millones de hectáreas de turberas, la rehabilitación de 5,7 millones de hectáreas de tierras forestales degradadas y el progreso reciente continuo en la reducción de las tasas de deforestación y degradación forestal.

Estos compromisos se basan en políticas e instituciones fortalecidas. En 2011, el gobierno impuso una moratoria a las nuevas licencias para la conversión de bosques en bosques primarios y turberas (una medida que se hizo permanente en 2019) y en 2016 fortaleció la moratoria para áreas de turba profunda. En 2016, se estableció la Agencia de Restauración de Turba y luego se amplió para incluir manglares en 2021 (actualmente se conoce como Badan Restorasi Gambut dan Mangrove: BRGM). La Agencia de Gestión del Fondo Ambiental de Indonesia (Badan Pengelola Dana Lingkungan Hidup: BPDLH) se estableció en 2019 para canalizar el financiamiento para las inversiones de FOLU Net Sink 2030, inversiones en energía y otras actividades relacionadas con el clima.

Después de FOLU, el sector energético tendría que entregar el mayor tramo de recortes de emisiones. Alrededor del 39 por ciento del objetivo de reducción de emisiones en el NDC mejorado de Indonesia se cumpliría a través de acciones en el sector energético. Se proyecta que las emisiones absolutas del sector energético aumenten de aproximadamente 600 MtCO2eq en 2020 a 1,311 MtCO2eq bajo el objetivo incondicional en el NDC mejorado, un aumento en términos absolutos pero una reducción del 21 por ciento en relación con los 1,669 MtCO2eq estimados de emisiones del sector energético para 2030 en un escenario BAU. Para 2030, el sector energético habría superado a FOLU como la mayor fuente de emisiones de carbono en Indonesia.

Para implementar recortes en las emisiones de energía, Indonesia tiene como objetivo cambiar su combinación de energía primaria que puede ser apoyada a través de reformas recientes. Dado el uso intensivo de combustibles fósiles por parte de Indonesia, la escala del esfuerzo requerido es sustancial. Indonesia planea reducir la proporción de carbón (43 a 30 por ciento entre 2020 y 2030) y petróleo (31 a 25 por ciento) y aumentar la participación de las energías renovables (6.1 a 25 por ciento). Para apoyar esto, un reciente Reglamento Presidencial (septiembre de 2022) eliminó los límites de precios de la energía renovable vinculados al costo promedio de generación (que está dominado por la generación de carbón) y estableció principios competitivos para la adquisición de tecnologías de energía renovable. Esto podría mejorar significativamente el entorno propicio para las inversiones en energía renovable.

Se necesitarán otras dos reformas fundamentales para incentivar el alejamiento del carbón. Como se señaló anteriormente, los recientes acontecimientos mundiales crean vientos en contra para la salida del carbón, incluido el aumento de los precios del carbón y los mayores costos de financiamiento para la transición energética. Las reformas que pueden ayudar a reducir el costo relativo de las energías renovables serán aún más importantes en el entorno actual. Entre los cambios prioritarios figuran los siguientes: i) reforma de la obligación del mercado interno (OGD) para el carbón, en virtud de la cual los productores de carbón están obligados a vender una cantidad mínima de su producción a la empresa eléctrica de propiedad estatal (PT. Perusahaan Listrik Negara (Persero): PLN)) a precios limitados; y ii) la reforma de las prescripciones en materia de contenido local, que establecen un umbral mínimo para el contenido nacional tanto para los materiales como para los servicios utilizados en la generación de energía renovable, incluida la energía solar, aumentando así el costo de las inversiones en energías renovables en Indonesia.

Por el lado de la demanda, Indonesia recurrió en gran medida a sus reservas nacionales de carbón para aumentar la generación de electricidad en la década hasta 2020. La capacidad instalada de las centrales eléctricas de carbón aumentó de 13 GW en 2010 a 37 GW en 2020.10 Se están desarrollando 13,8 GW adicionales de capacidad de carbón conectada a la red y se espera que entren en funcionamiento antes de 2030,11 y hay más plantas de carbón cautivas planificadas para uso industrial. Indonesia está considerando opciones para frenar estos aumentos. Un déficit en el crecimiento de la demanda (exacerbado por la pandemia de COVID-19) ha contribuido a un exceso de oferta de capacidad. De los 13,8 GW previstos de plantas de carbón, entre 9 y 10 GW se encuentran en etapas avanzadas de construcción. Se espera que estos se encarguen en los próximos dos años. En un importante paso adelante reciente, Indonesia estableció por primera vez una restricción legalmente vinculante sobre la construcción de centrales eléctricas de carbón conectadas a la red eléctrica del país en el Reglamento Presidencial No. 112/2022, sin embargo, el reglamento también prevé exenciones significativas para las plantas integradas con industrias destinadas a la transformación de recursos naturales crudos o que apoyan proyectos considerados de importancia estratégica nacional. Esta exención plantea un riesgo significativo para la eliminación gradual del carbón de Indonesia si se materializan nuevas plantas de carbón y podría bloquear aún más los procesos industriales en un camino de desarrollo con alto contenido de carbono.

La contribución de la energía solar y eólica a la combinación energética tendrá que acelerarse rápidamente, pero se ve desafiada por el exceso de capacidad en el carbón. Se espera que la demanda de electricidad crezca a un promedio de 4.9 por ciento por año durante los próximos diez años (una rebaja de las proyecciones anteriores).12 PLN planea agregar 40.6 GW de nueva capacidad de generación de energía para 2030, con generación de plantas de energía renovable que representa 20.9 GW (51.6 por ciento) de la nueva capacidad. Esto requerirá una absorción acelerada. De 2010 a 2019, la proporción de producción de electricidad renovable aumentó del 15,8 al 16,2 por ciento en general, dejando una brecha considerable con el objetivo de la Política Energética Nacional del 23 por ciento para 2025.13 El exceso de oferta de capacidad en el sistema, principalmente de carbón, ha reducido el «espacio» para agregar energía renovable sin crear activos de energía de carbón varados. más notablemente en la cuadrícula Java-Bali.

Para permitir la eliminación gradual del carbón, Indonesia ha establecido una plataforma nacional del Mecanismo de Transición Energética. La Plataforma País de Transición Energética crea la configuración institucional para organizar, lograr escala y coordinar la financiación y el financiamiento para la transición energética. La Plataforma de País, que será administrada por PT. Sarana Multi Infrastruktur (PT. SMI), canalizará el presupuesto estatal, los fondos de los donantes y los ingresos del comercio de carbono para proyectos de transición energética. Las soluciones financieras tienen el potencial de reducir los costos de la transición energética al aprovechar el financiamiento multilateral, de donantes y filantrópico y el financiamiento para combinarlo con el presupuesto estatal y el capital del sector privado para maximizar los recursos. Las inversiones y actividades que se espera que se beneficien de estos mecanismos incluyen, entre otros, proyectos de energía renovable y retiro anticipado de centrales eléctricas de carbón.

Más allá de estos importantes esfuerzos, hay otras partes del marco de políticas del sector eléctrico que requieren atención para permitir la transición energética. El primero es revisar el modelo de ingresos de PLN. Desde 2017, se han restringido los ajustes tarifarios que permitirían que los costos se transfieran a los consumidores. Esto ha resultado en pérdidas que están cubiertas por el presupuesto estatal, generalmente con un retraso que resulta en desafíos de flujo de efectivo. La segunda es que PLN establece tarifas por debajo de la recuperación de costos para proporcionar electricidad de bajo costo a los hogares pobres y vulnerables. Esto se conoce como la Obligación de Servicio Público (PSO), sin embargo, la eficiencia de la PSO se ve desafiada por una focalización imprecisa. La tercera es que PLN tiene una carga de deuda significativa. El servicio de la deuda se ha vuelto un desafío dado el modelo de ingresos, y las inversiones están limitadas debido al sobreendeudamiento.

Los compromisos para reducir la intensidad de carbono del sector eléctrico se complementan con los objetivos de movilidad eléctrica del gobierno. El Programa Nacional de Vehículos Eléctricos (EV) para el Transporte por Carretera,14 iniciado en 2019, estableció un objetivo para que la producción nacional de vehículos eléctricos represente el 20 por ciento de las ventas nacionales totales para 2025 (Maghfiroh y Pandyaswargo 2021). Para 2030, el Ministerio de Energía y Recursos Minerales apunta a 0,6 millones de automóviles eléctricos y 2,45 millones de vehículos eléctricos de dos ruedas en las carreteras de Indonesia. Estos objetivos tienen como objetivo reducir el uso de combustibles fósiles, mejorar la calidad del aire y desarrollar las reservas de níquel del país (las más grandes del mundo) para baterías de iones de litio. La aceptación del mercado ha sido limitada hasta la fecha, debido a los mayores costos iniciales de los vehículos eléctricos (que se ven exacerbados por los LCR). Una mayor aceptación, siempre que ocurra en concierto con la descarbonización de la red, ayudará a reducir las emisiones.

Hay más oportunidades para aprovechar los procesos de planificación y construcción de la ciudad para reducir las emisiones urbanas. Las huellas urbanas y las emisiones asociadas del uso de la tierra y la prestación de servicios se expandirán dramáticamente durante la próxima década en Indonesia, especialmente las de las ciudades con poblaciones inferiores a 1 millón. Indonesia ha exigido estándares de eficiencia (certificación verde) para rascacielos. La inclusión de las casas con tierras bajo estándares de certificación (Sertifikasi Bangunan Gedung Hijau) obtendría más ganancias de eficiencia energética. Se están preparando planes regionales de desarrollo con bajas emisiones de carbono (Rencana Pembangunan Rendah Karbon Daerah). El primer plan de este tipo, aprobado para Yakarta en 2021, apunta a reducciones de emisiones de GEI del 50 por ciento para 2030. La expansión de este proceso a otros lugares fortalecerá la alineación de los objetivos climáticos nacionales con las acciones a nivel subnacional y municipal.

El marco político e institucional para la resiliencia ha mejorado en los últimos años. El fortalecimiento de la gestión del riesgo de desastres y la capacidad de protección social están mejorando la resiliencia a las crisis, con una Autoridad Nacional de Gestión de Desastres (Badan Nasional Penanggulangan Bencana) que mejora la coordinación de la respuesta y un nuevo marco regulatorio que incorpora mejor los riesgos de desastres en los planes espaciales. La prestación de asistencia social se está mejorando mediante una hoja de ruta adaptativa de protección social y un nuevo registro social (Data Terpadu Kesejahteraan Sosial). Los esfuerzos continuos para cerrar las brechas y ampliar el acceso al registro mejorarán el impacto. También hay oportunidades para una consideración más detallada de los riesgos de desastres en la planificación espacial, así como en las normas de infraestructura.

FUNDAMENTOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA PARA UN FUTURO CON BAJAS EMISIONES DE CARBONO Y RESISTENTE AL CLIMA

Las políticas e instituciones sectoriales son fundamentales, pero no son los únicos elementos necesarios para cumplir los compromisos declarados de Indonesia. El CCDR identifica cuatro áreas de reforma (fiscal, financiera, de inversión y comercial) que pueden complementar las políticas sectoriales planificadas del país. Las políticas fiscales ayudan a establecer señales de precios y proporcionan incentivos para las inversiones verdes. Las políticas del sector financiero afectan el costo y la disponibilidad de capital para inversiones verdes, que se complementan con políticas de clima de inversión que influyen en la actividad del sector privado. Mientras tanto, las políticas comerciales apoyan el acceso de las empresas a insumos y mercados verdes. Las reformas en estas áreas ayudarán a las empresas y a los trabajadores a participar en la nueva economía más verde.

El marco fiscal de Indonesia ha incentivado históricamente el consumo de carbono, aunque las reformas en curso están tratando de corregir esto. Los incentivos están impulsados por los bajos impuestos y los subsidios a los combustibles fósiles. El apoyo fiscal a los combustibles fósiles como porcentaje de los ingresos fiscales en Indonesia ha disminuido, con una fuerte caída en 2015 (Figuras 6 y 7). Sin embargo, los subsidios generalizados benefician desproporcionadamente a los hogares más acomodados.15 Mantener los esfuerzos para reducir los subsidios a la energía final y canalizar los ahorros a los hogares elegibles enviaría mejores señales de precios, protegería a los hogares pobres y crearía espacio fiscal. Mientras tanto, la mayoría de las políticas fiscales aún no desincentivan el consumo de carbono. Los impuestos al carbono pueden reducir las emisiones y ser una fuente de ingresos gubernamentales. Un primer paso importante sería un primer paso importante propuesto recientemente por un impuesto sobre el carbono, que se aplicara inicialmente a las centrales eléctricas de carbón; Una hoja de ruta para su expansión (en todos los sectores y niveles de precios a lo largo del tiempo) ayudaría aún más a fomentar la planificación a largo plazo por parte de las empresas. Con el tiempo, la ampliación de los impuestos sobre el carbono puede ayudar a remediar el déficit general de ingresos fiscales públicos de Indonesia.

El gobierno ha aumentado los precios de la energía administrada en respuesta al reciente shock de los precios de la energía.16 Esto aliviará algunas presiones de subsidios, sin embargo, las reformas significativas de los subsidios energéticos o los precios del carbono pueden ser difíciles en las condiciones económicas actuales. En una época de altos precios de la energía, mantener los subsidios generales en lugar de reemplazarlos con transferencias específicas puede ser más fácil porque algunos hogares pobres que consumen combustible no reciben transferencias sociales para compensar los precios más altos del combustible. Además, los controles de precios pueden proteger a los productores de mayores costos de insumos. Sin embargo, como ya saben las autoridades, estas subvenciones son costosas en el contexto de un espacio fiscal limitado. Además, los subsidios generales benefician desproporcionadamente a los hogares más acomodados. Por lo tanto, es importante mantener los esfuerzos para fortalecer la infraestructura de prestación de servicios de protección social y diseñar transferencias con plazos precisos a los hogares afectados.

El sistema financiero es un facilitador crítico de la acción climática; La profundización de la capacidad de gestión de riesgos y los instrumentos de financiación verde puede ayudar. El sector financiero es pequeño en Indonesia17 y tiene una alta exposición a los riesgos climáticos, sin embargo, su capacidad para identificar, evaluar y monitorear esos riesgos es incipiente. La capacidad para identificar y supervisar las inversiones ecológicas es igualmente limitada. El gobierno está trabajando para abordar estas limitaciones, por ejemplo, a través de una regulación de 2017 sobre finanzas sostenibles que requiere que las instituciones financieras indonesias incorporen prácticas sostenibles en sus operaciones comerciales. La publicación de una taxonomía verde para el sector financiero en 2022 fue otro paso importante. Al igual que en la mayoría de las economías emergentes, los mercados de finanzas verdes siguen siendo pequeños (0,4% del PIB), dominados por los mercados de bonos soberanos, con instrumentos limitados, y la mayoría de las opciones de crédito disponibles en el mercado tienen plazos de vencimiento más cortos.

La inversión del sector privado podría fomentarse permitiendo una mayor participación privada en, por ejemplo, proyectos de infraestructura actualmente dominados por empresas estatales. La participación podría incrementarse mediante cambios en el entorno normativo y de inversión: i) la reforma del acceso preferencial de las empresas estatales a los recursos financieros (crédito, inyecciones de capital) podría crear un mayor espacio para las empresas privadas; ii) el fortalecimiento de la estructuración y documentación de las asociaciones público-privadas (APP) podría ayudar a alentar a los inversores extranjeros; iii) la racionalización del marco jurídico que rige los proyectos de cooperación también podría ayudar; y iv) orientación adicional sobre las metodologías y normas que rigen las evaluaciones de impacto ambiental para los proyectos de cooperación.

Las políticas comerciales también pueden contribuir a los objetivos de descarbonización de Indonesia.17 A pesar de los bajos aranceles promedio sobre las importaciones de bienes y tecnologías verdes, el análisis del Banco Mundial encuentra que las medidas no arancelarias (MNA) en Indonesia imponen un costo adicional a los bienes verdes de alrededor del 20 por ciento. Los ajustes a los LCR también podrían mejorar el clima de inversión. Si bien los LCR tienen como objetivo proporcionar incentivos para la fabricación local, afectan la aceptación a corto plazo. Por ejemplo, las regulaciones LCR establecen el nivel de componentes domésticos para módulos solares en un mínimo del 40 por ciento. Los paneles solares producidos en el país siguen siendo más caros y su eficiencia es menor que la disponible en los mercados extranjeros. Los LCR también pueden actuar como barreras a la contratación pública internacional, reduciendo el atractivo de los principales proyectos de contratación pública del sector de las energías renovables. Los LCR estrictos para vehículos eléctricos pueden enfrentar problemas similares.

Las empresas de las industrias manufactureras intensivas en carbono están adoptando prácticas de gestión verde, pero la falta de conocimiento y financiamiento está limitando su descarbonización. El CCDR encuestó a más de 700 empresas y descubrió que las prácticas de gestión ecológica (por ejemplo, estrategias ecológicas, personal dedicado a la energía y monitoreo de las emisiones derivadas del uso de energía) son frecuentes, impulsadas en parte por las regulaciones gubernamentales sobre medio ambiente y eficiencia energética. Sin embargo, el 58 por ciento de las empresas encuestadas no consideraron que las inversiones en eficiencia energética fueran una prioridad o se vieron limitadas por la falta de información (43 por ciento) o financiamiento (32 por ciento). El período estimado de amortización de las inversiones en energía es de tres años para las empresas medianas y de cinco años para las grandes, pero la mayoría de las opciones de crédito disponibles en el mercado tienen plazos de vencimiento más cortos.

Indonesia está desarrollando Parques Eco industriales (EIP) para mejorar la huella climática de las empresas manufactureras. Las EIP promueven enfoques de producción más respetuosos con el medio ambiente a través de infraestructura y conocimiento compartidos, pero existen limitaciones. El desarrollo de la EIP podría apoyarse aún más mediante el desarrollo de una estrategia EIP con indicadores y objetivos de desempeño ambiental, y un alejamiento de los servicios públicos de SoE fuertemente apalancados y los operadores con capital insuficiente para las inversiones requeridas para el suministro de energía baja en carbono y otras infraestructuras verdes.

La oferta y la demanda de habilidades verdes es pequeña, pero es probable que crezca. La economía de Indonesia tiene una pequeña proporción de empresas que producen productos verdes (6 por ciento), y solo el 5 por ciento de los anuncios de empleo en línea analizados por una encuesta del Banco Mundial requieren al menos una habilidad verde.19 Aunque no todos los empleos relacionados con el verde tienen altos requisitos de calificación, las tendencias en los países de altos ingresos sugieren que la demanda de mano de obra verde en Indonesia requerirá cada vez más habilidades de mayor valor y crecerá con el tiempo. que requieren un cambio proporcional en la capacitación y la educación.

LAS ACCIONES CLIMÁTICAS PODRÍAN APOYAR UN CRECIMIENTO MÁS RÁPIDO

¿Qué significaría la acción climática para el crecimiento y el desarrollo de Indonesia? El CCDR explora cómo las reformas a las políticas energéticas, de tierras y fiscales podrían afectar las emisiones, el crecimiento, los precios y la pobreza. Como todos los ejercicios de modelización, los resultados son ilustrativos y están sujetos a una amplia gama de incertidumbres. Se basan en supuestos específicos que pueden no mantenerse precisamente en la realidad, y están sujetos a incertidumbres sobre cómo podrían evolucionar los avances tecnológicos y las condiciones globales. El modelo se centra en las implicaciones de la mitigación.

Los impactos económicos de las acciones climáticas se modelan en tres etapas. La etapa 1 utiliza dos modelos separados de tierra y energía para evaluar los posibles impactos de las reformas específicas del sector. La etapa 2 integra las reformas agraria y energética junto con las reformas fiscales (recortes de subsidios e impuestos al carbono) en un modelo de GCE para toda la economía para evaluar posibles emisiones a largo plazo y resultados de crecimiento. La etapa 3 integra los resultados de crecimiento del modelo GCE en dos modelos separados de simulación microeconómica y comercial para evaluar los impactos en los hogares y el comercio.

Los efectos combinados de las políticas de tierra, energía y fiscales se analizan en tres escenarios con niveles incrementales de ambición para evaluar los costos y beneficios de la descarbonización a lo largo del tiempo. La proyección de referencia es un caso BAU en el que las políticas climáticas actuales se mantienen sin nuevas políticas adicionales, mientras que los tres escenarios alternativos son:

Reorientación de los subsidios a la electricidad y al combustible: Se espera que la focalización refinada de los subsidios sea una ganancia neta para Indonesia. Los ahorros de la eliminación de subsidios se utilizan para apoyar transferencias para compensar al 40 por ciento inferior de la población.
Contribución determinada a nivel nacional (NDC): Esto incluye la reorientación de los subsidios (es decir, el escenario (i) anterior) y se ve aumentado por otras tres acciones climáticas: (i) políticas relacionadas con la tierra (restauración y moratorias extendidas sobre la deforestación); ii) políticas relacionadas con la energía (transición del carbón hacia las energías renovables); y un impuesto al carbono que alcance los US $ 40 / tCO2eq para 2040. El impuesto al carbono se aplica a todos los sectores, excepto a la agricultura. La reducción de emisiones en este escenario permite a Indonesia reducir las externalidades negativas, como la contaminación del aire y las pérdidas por incendios relacionados con el desmonte de tierras. Los ingresos del impuesto al carbono se utilizan para la inversión, con el reemplazo de los activos de combustibles fósiles varados que representan el 25 por ciento de la nueva inversión.
Contribución determinada a nivel nacional Plus (NDC +): Esto incluye todas las acciones del escenario NDC anterior (es decir, reorientación de subsidios, políticas relacionadas con la tierra y políticas relacionadas con la energía), junto con una tasa de impuesto al carbono más alta, alcanzando US $ 200 / tCO2 para 2040. La reducción de emisiones en este escenario es dos veces más rápida que en el escenario NDC. Una reducción tan rápida implica costos netos más altos para Indonesia que la reducción de emisiones proyectada en el escenario NDC debido a los recortes de emisiones más ambiciosos, sin embargo, también produce mayores beneficios globales. Para ayudar a compensar a Indonesia por los costos más altos, se realiza un análisis de sensibilidad en el que Indonesia acumula una mayor inversión extranjera (1% del PIB) durante todo el período de proyección.

En resumen, las acciones climáticas propuestas podrían ayudar a reducir las emisiones al tiempo que contribuyen al crecimiento económico y la reducción de la pobreza. Las acciones que reorientan los subsidios a la energía tienen impactos menores en las emisiones de GEI. Su impacto en el crecimiento, como en otros escenarios, depende de si las ganancias fiscales se reciclan a través de transferencias (menor crecimiento que BAU, pero mejor resultado de bienestar de los hogares) o a través de la inversión (mayor crecimiento que BAU, pero desafíos de bienestar a corto plazo). Las transferencias públicas para compensar a los hogares pobres contra los altos precios de la energía son obligatorias por ley. La combinación de la reorientación de los subsidios con medidas de política de tierras y energía, junto con un impuesto al carbono (US $ 40.00 por tonelada de CO2eq para 2040), permite a Indonesia cumplir con sus objetivos de NDC al tiempo que agrega un promedio de 0.7 puntos porcentuales del PIB a largo plazo. El PIB (ligeramente) más alto en este escenario proviene de la eliminación de distorsiones, pero también de una mayor inversión en restauración de tierras e infraestructura energética. Un impuesto al carbono más ambicioso (US $ 200.00 por tonelada de CO2eq para 2040) causaría a largo plazo una (ligera) reducción en el PIB en relación con BAU. El financiamiento externo podría revertir esto para agregar 0,8 puntos porcentuales al PIB. Los escenarios asumen el reciclaje de los ingresos por impuestos al carbono a través de la inversión. Las necesidades de inversión incrementales oscilan entre el 0,4% y el 1,6% del PIB anual. Se espera que la pobreza disminuya en todos los escenarios modelados.

Entrando en más detalles, las medidas terrestres impulsan reducciones sustanciales de emisiones y tienen pequeños impactos positivos en el PIB. Se estima que la restauración de turberas, las moratorias reforzadas y un impuesto a las emisiones terrestres20 combinados reducirán las emisiones anuales en 987 MtCO2eq para 2030, suficiente para cumplir con los compromisos NDC del gobierno para 2030 y el objetivo de sumidero neto de FOLU 2030 (Figura 9). Estas medidas combinadas son positivas en términos de PIB (US $ 16.19 mil millones adicionales entre 2018 y 2030) y tienen beneficios adicionales en términos de reducción de impactos y pérdidas en la salud debido a incendios: las pérdidas evitadas se estiman en US $ 65.04 mil millones entre 2018-30.

Descarbonizar el sector eléctrico requiere ir más allá de los planes actuales del gobierno (RUPTL 2021-30). El análisis se centra en la generación conectada a la red eléctrica gestionada por PLN. En 2020, esto representó 64 GW de una capacidad instalada total de 72 GW. Como resultado, la modelización no cubre, por ejemplo, la generación de carbón en centrales eléctricas cautivas o en sistemas fuera de la red debido a limitaciones de datos. Los escenarios incluyen un plan de expansión de capacidad según el RUPTL 2021-30 (BAU), descarbonización intermedia (IDS) y descarbonización acelerada (ADS) que logra una reducción de emisiones del 80 por ciento en relación con BAU para 2040 (Figura 10). Se espera que los requisitos de inversión del sector eléctrico sean al menos un 50 por ciento más altos bajo ADS (US $ 157 mil millones en términos de descuento) que BAU (US $ 104 mil millones en términos no descontados). El costo nivelado de la electricidad en ADS será un 11 por ciento más alto que bajo BAU.

Los modelos sugieren que será económicamente ventajoso salir de 4 GW de los 13,8 GW de plantas de carbón de oleoductos que no han comenzado la construcción o se encuentran en las primeras etapas de desarrollo. Dado el exceso de capacidad en el sistema, estas plantas no serán necesarias para satisfacer la demanda de electricidad. Sus acuerdos de compra de energía serán financieramente onerosos para PLN y disuadirán el desarrollo de energía renovable. También será importante que Indonesia continúe con sus planes de retiro anticipado de las plantas de carbón para beneficiarse de la generación de energía renovable de bajo costo.

El impacto neto de las reformas combinadas de tierras, energía y fiscal en el PIB a largo plazo es muy ligeramente positivo (Figura 11). En todos los escenarios, el PIB es de 0,03 a 0,8 puntos porcentuales más alto en promedio que bajo BAU durante el período de modelado 2022-40. Las necesidades de inversión interna oscilan entre el 0,4% y el 0,7% del PIB anual; Los escenarios de descarbonización más ambiciosos requieren mayores tasas de inversión (Figura 12). En el escenario de descarbonización (NDC+) más ambicioso, el PIB se ve muy ligeramente disminuido por el alto impuesto al carbono, sin embargo, este pequeño impacto negativo puede compensarse con un uno por ciento adicional del PIB en financiamiento externo.

Si bien las políticas tienen efectos mixtos sobre los ingresos laborales, podrían aumentar significativamente los ingresos del gobierno, lo que permitiría una mayor asistencia social. El principal impulsor del crecimiento del consumo en los tres escenarios es el crecimiento de la asistencia social (es decir, las transferencias gubernamentales). Suponiendo que los mayores ingresos se reciclen en asistencia social, el efecto neto es un aumento en los gastos de los hogares y una disminución de la pobreza en relación con BAU en los tres escenarios (Figura 13 y Figura 14).

LA LISTA DE TAREAS PENDIENTES SOBRE CLIMA Y DESARROLLO

¿Cuáles son las implicaciones de lo anterior para las prioridades políticas? Para recapitular, Indonesia ha aprovechado su abundante suministro de recursos naturales al tiempo que logra impresionantes transiciones de desarrollo en ingresos, servicios sociales, infraestructura, crecimiento económico y reducción de la pobreza, particularmente durante el cuarto de siglo hasta 2022. Sin embargo, el cambio climático plantea riesgos físicos y económicos para Indonesia, y algunos aspectos del modelo de crecimiento anterior han impuesto costos al desarrollo. En respuesta, Indonesia se ha embarcado en una transición hacia un crecimiento bajo en carbono y resistente al clima, que «equilibra entre la reducción de emisiones y el desarrollo económico» (República de Indonesia 2021).

El CCDR propone un marco de políticas que se esfuerza por equilibrar los objetivos climáticos con el desarrollo (Figura 15). Las políticas tienen por objeto equilibrar los cambios en la oferta de insumos intensivos en carbono (1) con ajustes a la demanda de esos insumos (2). Crean las condiciones propicias para facilitar la reasignación de recursos de las partes de la economía intensivas en carbono a las más verdes (3), y de las zonas de baja productividad a las de alta productividad de la economía, al tiempo que recaudan nueva financiación. Las políticas de adaptación (4) tienen como objetivo proporcionar certidumbre y seguridad para la economía (y las personas) a través de medidas que protejan contra las crisis, reduzcan los riesgos y garanticen la inclusión. Los cuatro ámbitos políticos trabajan juntos, y se espera que la transición sea más eficiente cuando se logren avances simultáneos en cada ámbito.

Hay seis áreas prioritarias de políticas que pueden abordarse en los próximos dos años que ayudarán a colocar a Indonesia en una trayectoria de transición climática favorable al desarrollo. Estas medidas son puntos de partida, con reformas a más largo plazo e inversiones necesarias a medio y largo plazo para capitalizar el camino que establecen.

Estas medidas son puntos de partida; el marco político completo (capítulo 5 del informe completo) refleja las necesidades a medio y largo plazo de la transición climática. Las consideraciones de urgencia y sinergia se utilizan para identificar las mejores oportunidades de reforma de Indonesia. Si bien muchas medidas son importantes, algunas son urgentes. La inacción bloqueará patrones de desarrollo intensivos en carbono o vulnerabilidades que aumentan los costos. Otras medidas pueden retrasarse en reconocimiento de los límites de financiación a corto plazo o de los beneficios potenciales de la disminución prevista del coste de las tecnologías. Mientras tanto, se espera que algunas medidas contribuyan a los objetivos climáticos y de desarrollo mejorando el entorno empresarial, ayudando a equilibrar el presupuesto o reduciendo las externalidades negativas. Las medidas con el mayor impacto potencial en ambos son las mejores oportunidades de Indonesia (resumidas en la Figura 16 y detalladas en el Capítulo 5 del informe completo).