CREANDO VALOR PARA LOS CONTRIBUYENTES – The Regulatory Prophet

La infraestructura pública digital puede impulsar un aumento sostenible en la recaudación de ingresos y generar confianza en el gobierno

Los países de todo el mundo enfrentan una ardua batalla para ayudar a los ciudadanos a protegerse de los shocks económicos causados por el cambio climático, las fracturas geopolíticas globales y las pandemias, y al mismo tiempo apoyar un crecimiento inclusivo y resiliente al clima. Para los gobiernos de las economías en desarrollo, estas batallas son más difíciles y las opciones son menores.

El FMI estima que los países en desarrollo de bajos ingresos necesitan 3 billones de dólares anuales hasta 2030 para financiar sus objetivos de desarrollo y la transición climática. Y como se prevé que la deuda mundial alcance el 100% del PIB antes de fines de esta década, endeudarse para financiar estas inversiones tal vez no sea la opción más acertada. Dado que estos países tienen un potencial impositivo sin explotar de entre el 8% y el 9% del PIB, recaudar más ingresos a través de los impuestos es una mejor solución.

Sin embargo, aumentar los ingresos fiscales es un gran desafío en los países más pobres. Una gran parte de la población trabaja en actividades difíciles de gravar, como la agricultura en pequeña escala y como proveedores de servicios informales, como los vendedores ambulantes. Al gobierno le resulta difícil hacer un seguimiento de estos ingresos porque en su mayoría se basan en efectivo. Estos trabajadores a menudo creen que ingresar al sector formal solo les traerá una mayor responsabilidad fiscal y beneficios limitados. Prefieren mantener negocios pequeños e informales.

Para hacer crecer sus industrias, los gobiernos suelen recurrir a la concesión de exenciones fiscales a las grandes empresas, lo que erosiona la base impositiva corporativa y fortalece los intereses creados. En consecuencia, esos países dependen principalmente de los impuestos sobre bienes y servicios, que imponen una carga más pesada a los pobres. Además, la recaudación de ingresos se caracteriza con demasiada frecuencia por una aplicación débil para los ricos y punitiva para la clase trabajadora y los pobres.

Aportando valor

Proponemos un enfoque diferente y más sostenible para aumentar los ingresos internos en las economías en desarrollo. Este enfoque se basa en la creencia de que la forma en que los gobiernos impulsan el aumento de la recaudación de impuestos es fundamental para determinar la cantidad de impuestos que pueden recaudar. El enfoque se basa en el fortalecimiento del contrato social y en alentar a las personas y las empresas a formalizar sus actividades económicas, con las primeras lecciones de la India.

Un informe reciente del Banco Mundial —apoyado con fondos de la Fundación Bill y Melinda Gates— presenta un marco de administración tributaria en el que los gobiernos complementan sus esfuerzos por mejorar la aplicación de las normas con esfuerzos por generar confianza generando valor social para sus ciudadanos. La generación de valor como estrategia de reforma tributaria es especialmente importante en los países más pobres, donde la confianza en las autoridades tributarias es limitada, el cumplimiento es deficiente y el apoyo político a la tributación es bajo.

El informe, titulado “Innovaciones en el cumplimiento tributario: generar confianza, navegar por la política y adaptar la reforma”, analiza cómo la reforma tributaria ha buscado tradicionalmente fortalecer la aplicación de las leyes detectando mejor la evasión fiscal e imponiendo sanciones más severas. Propone un enfoque alternativo que pone mayor énfasis en fomentar la confianza entre los contribuyentes y los gobiernos mediante la entrega de valor a las personas; en otras palabras, los contribuyentes obtienen algún beneficio a cambio de pagar impuestos. Si ser parte de la economía formal ofrece valor a las personas, estas estarán más inclinadas a formalizar sus negocios y pagar los impuestos correspondientes.

El caso de la India

La experiencia de la India demuestra que una infraestructura pública digital bien diseñada puede ayudar a generar valor y, por lo tanto, impulsar el crecimiento de la recaudación de impuestos. La infraestructura pública digital es un enfoque para brindar servicios y oportunidades económicas a los ciudadanos mediante la combinación de elementos básicos interoperables, de acceso abierto y reutilizables en una red de sistemas digitales. Se puede comparar con las carreteras y otras infraestructuras físicas que conectan a las personas y les dan acceso a bienes y servicios. La infraestructura pública digital combina tecnología innovadora con marcos de políticas sólidos e incentivos para la participación privada en el mercado. La seguridad de los datos, la privacidad y el consentimiento son su núcleo.

Las personas y las empresas pueden resistirse a presentar declaraciones de impuestos porque lo consideran una carga costosa de cumplimiento. Mantenerse fuera del sistema (utilizando efectivo para transacciones informales o no declarando activos) suele ser más conveniente que sumarse a la economía formal. La infraestructura pública digital puede cambiar esta forma de pensar y, de ese modo, generar aumentos duraderos en la recaudación de impuestos. Identificamos tres medidas que pueden ayudar a los gobiernos a recaudar más ingresos y ampliar la base impositiva.

En primer lugar, hay que introducir activos y credenciales verificables digitalmente que hagan menos deseable operar fuera de la economía formal y del sistema tributario. Por ejemplo, Aadhaar, en la India, ofrece números de identificación digital únicos y verificables. Entre otras cosas, esto ha permitido a las personas y a las empresas abrir cuentas bancarias y ha reducido el gasto público al facilitar el pago de prestaciones sociales. Pix, en Brasil, PromptPay, en Tailandia, y Unified Payments Interface, en la India, hacen que los pagos digitales sean baratos y sencillos. Y los documentos y certificados firmados digitalmente, que pueden ser verificados independientemente por terceros, pueden hacer que la emisión de licencias y permisos sea más sencilla.

En segundo lugar, es necesario alinear los incentivos para que las personas y las empresas se incorporen al sector formal. Las personas deberían ver el proceso de incorporación al sector formal como una fuente de valor para ellas, en primer lugar y, sobre todo. Por ejemplo, al reducir el costo de la verificación de las empresas, las huellas digitales de pago y las credenciales empresariales verificables pueden ayudar a las personas y a las pequeñas y medianas empresas a obtener acceso al crédito formal a tasas competitivas. Con el tiempo, el mayor volumen de registros de pagos también conducirá a una recaudación de impuestos más transparente, pero este debe ser un objetivo secundario, no principal. (Por ejemplo, si se lanza una red de pagos con el objetivo explícito de vincular todas las transacciones en la red a la declaración de impuestos, podría desalentar a las empresas y a las personas a utilizar esa infraestructura).

En tercer lugar, generar valor para las personas y las empresas a través del sistema tributario. Los dos primeros pasos hacen que sea menos beneficioso para los contribuyentes mantenerse al margen del sistema tributario formal. Sin embargo, los países aún necesitan generar valor para que las empresas participen en el sistema de declaración de impuestos, en particular, lo que puede recompensar a quienes cumplen con las obligaciones tributarias de diversas maneras:

Devolver los datos a los contribuyentes. Los datos son un activo que debe utilizarse de forma confidencial y ética. También deben devolverse a los contribuyentes en un formato en el que confíen, de modo que puedan reutilizarlos para acceder a servicios clave. Por ejemplo, en la India, el departamento de recaudación de impuestos proporciona a los contribuyentes que cumplen con las normas identificaciones comerciales firmadas digitalmente (a prueba de manipulaciones) que pueden usar como credenciales digitales de conocimiento del cliente. Las autoridades fiscales también diseñaron un mecanismo de verificación pública para verificar los datos básicos de registro comercial asociados con un número de identificación de impuesto sobre bienes y servicios (GST), lo que ayuda a las empresas a generar confianza con los posibles socios.

Crear incentivos para la presentación de declaraciones de impuestos a lo largo de toda la cadena de suministro. En lo que respecta al GST de la India, el departamento de impuestos ofrece a las empresas un descuento en el crédito fiscal a la renta de hasta el 20 por ciento si compran bienes y servicios a proveedores que también están registrados y pagan impuestos. Este descuento se aplica a lo largo de toda la cadena de suministro como incentivo para que las empresas se unan al sistema tributario formal. Para fomentar la presentación de declaraciones de impuestos repetidas y a tiempo, el descuento no se comparte como reembolso en efectivo, sino como crédito para el próximo pago de impuestos.

Permitir que el ecosistema privado cree servicios de valor agregado y de presentación de declaraciones sin inconvenientes. La apertura del uso de interfaces de programación de aplicaciones (API) en el sistema tributario permitiría a los innovadores privados crear experiencias de usuario físicas y digitales únicas para la presentación de declaraciones de impuestos que combinen servicios y ahorren tiempo a los declarantes. Este es un incentivo de mercado para la competencia privada basada en la facilidad de presentación de declaraciones que satisface las diversas necesidades de los usuarios e impulsa la digitalización. Desde que el gobierno indio abrió el acceso a las API, se han utilizado más de 55 plataformas de terceros autorizadas para presentar declaraciones de impuestos.

Una perspectiva que prioriza el valor

La India ha aprovechado con éxito la infraestructura pública digital: la recaudación de ingresos a través del impuesto sobre bienes y servicios ha crecido en más de 50 puntos básicos del PIB desde 2018, lo que muestra un marcado aumento respecto de las recaudaciones proyectadas bajo el régimen fiscal anterior (véase el Gráfico 1).

El tiempo que lleva procesar las declaraciones y reembolsos electrónicos para los contribuyentes ha disminuido significativamente (ver Gráfico 2).

Y la base impositiva se ha ampliado, con un aumento marcado y sostenido de los contribuyentes no corporativos, incluidas las pequeñas empresas y los individuos (véase el Gráfico 3).

Un elemento crucial del éxito digital de la India son los sólidos controles de seguridad y privacidad del sistema, que garantizan que el gobierno utilice los datos de los contribuyentes de forma confidencial y ética.

Sin embargo, las mejoras en la recaudación de ingresos no pueden atribuirse únicamente a la tecnología. Las reformas de la gobernanza y de las políticas también son fundamentales. Por ejemplo, la India creó la Red de Impuestos sobre Bienes y Servicios como un mecanismo unificado de recaudación destinado a simplificar el cumplimiento y la administración de impuestos para las empresas de todos los tamaños.

En resumen, los aumentos sostenibles en la movilización de ingresos se producen cuando los sistemas y procesos gubernamentales aportan valor a las personas y las empresas, y la recaudación de impuestos aumenta gradualmente con el tiempo como beneficio derivado. A medida que las transacciones digitales se convierten en una parte integral de los negocios y la vida, es más difícil para las personas evadir el sistema. Pasar de una perspectiva de imposición de la recaudación a una perspectiva que priorice el valor es una nueva y prometedora forma de impulsar aumentos duraderos en la recaudación de ingresos y fomentar un contrato social más confiable entre las personas y el gobierno.

Fideicomiso e impuestos

La confianza en el gobierno y su eficacia tienen una relación recíproca. La confianza aumenta cuando las instituciones políticas son fuertes y los gobiernos aplican políticas e iniciativas que están alineadas con el interés público y mejoran la vida cotidiana de las personas. Y los gobiernos sólo pueden ser eficaces cuando sus ciudadanos confían en ellos lo suficiente como para cumplir las leyes, creando así el espacio para las reformas.

Por supuesto, la confianza en el gobierno necesita algo más que plataformas digitales sólidas, pero la construcción de la infraestructura de plataformas digitales de la India ha sentado algunas de las bases para aumentar la confianza al crear una plataforma inclusiva para que los ciudadanos realicen transacciones digitales y empoderar a los usuarios para que tengan un mayor control sobre sus datos. Una buena infraestructura digital puede generar confianza entre dos actores homólogos al introducir componentes a prueba de manipulaciones para la identidad, los pagos y la seguridad, lo que permite a los ciudadanos y las empresas estar seguros de la identidad de su contraparte y de la legitimidad de la transacción. Esto permite reducir los costos explícitos e implícitos para los ciudadanos cuando interactúan con su gobierno, y para las empresas en sus transacciones con individuos, otras empresas y el gobierno.

La confianza en el sistema en su conjunto también se puede generar a través de otros canales, como la fiabilidad de su funcionamiento o la resolución rápida y transparente de disputas. Los países deben hacer avances sostenidos en el fortalecimiento de los sistemas digitales, así como de marcos institucionales y de políticas más amplios para fortalecer la confianza entre los ciudadanos y el Estado. A su vez, esto aumentará la confianza en la economía e impulsará la inversión, la innovación, la productividad y, en última instancia, el crecimiento.