Explorando los diferentes modelos de financiación de la infraestructura pública digital y por qué son importantes
David Eaves, Profesor Asociado de Gobierno Digital, Instituto de Innovación y Propósito Público de la UCL
Mansi Kedia, Investigadora Principal del Consejo Indio de Investigación sobre Relaciones Económicas Internacionales
Puntos clave
• A pesar de los crecientes casos de despliegue de infraestructura pública digital (DIP), hay poca información pública sobre cómo se financian los diferentes DIP, y prácticamente no hay estimaciones disponibles públicamente sobre cuánto cuesta implementar un DIP.
• El financiamiento de los DIP es una cuestión compleja que implica la toma de decisiones sobre los objetivos de política pública, las operaciones, la gestión de las partes interesadas y la gobernanza.
• El financiamiento de los DIP puede entenderse utilizando el marco del triángulo estratégico que entrelaza tres elementos clave de cualquier prioridad política: (i) valor público, (ii) factibilidad operativa y (iii) apoyo o factibilidad política.
• Los debates sobre políticas sobre la financiación de los DIP deben incluir tanto los costos de capital como los costos operacionales de un DIP.
• El G-20 debería aumentar los conocimientos técnicos sobre los modelos de financiación de los DIP, incluida la financiación de los DIP para los países de bajos ingresos, y alentar la aceptación de las diferentes opciones de financiación adoptadas por los países.
1. Introducción
La infraestructura pública digital (DIP) es un nuevo modelo conceptual para los servicios, como la identidad, las transacciones monetarias, la gestión de credenciales y el intercambio de datos, que son esenciales para participar en la sociedad y los mercados en la era digital.1 Con la gobernanza y el financiamiento adecuados, los DIP pueden mejorar las disposiciones de «conozca a su cliente», facilitando el acceso a los servicios privados y públicos, y mejorar el acceso a los servicios bancarios y financieros. Durante la pandemia de COVID-19, los países con DIP pudieron depositar dinero directamente en las cuentas bancarias de las poblaciones objetivo de forma rápida, eficiente y con un menor riesgo de fugas.2 Existe un interés significativo y creciente por parte de los países de todo el mundo en el DIP. La forma en que se adoptan y financian sus componentes conlleva riesgos y oportunidades.
Los DPI tienen dos elementos conceptuales clave. Como infraestructura, atraviesan el enfoque aislado de diseñar e implementar soluciones digitales con programas interoperables a escala social que trasladan la innovación y la competencia a las actividades que tienen lugar sobre ella. Por ejemplo, una sola red eléctrica, al estandarizar el voltaje y el amperaje, elimina la competencia en torno al suministro de energía, pero crea vastos mercados competitivos en torno a artículos (como electrodomésticos) que usan energía. Como infraestructura pública, los DPI priorizan el acceso y la inclusión sobre las ganancias, de manera similar a cómo se suministran la electricidad y el agua en gran parte del mundo.
Debido a que los DPI son una combinación de software, estándares y políticas, los países pueden replicarlos y adoptarlos más rápidamente que sus contrapartes de infraestructura física. Por ejemplo, la Plataforma Modular de Identidad de Código Abierto, un bien público digital3 nacido de Aadhaar, el programa de identidad digital de la India (uno de los principales DIP) del mundo, se está implementando en varios otros países, incluidos Sri Lanka, Etiopía, Marruecos, Filipinas, Guinea y Togo.
Dada la rápida difusión de este nuevo tipo de infraestructura, la forma en que se financian los DIPP se está convirtiendo rápidamente en una cuestión compleja que abarca cuestiones de objetivos, operaciones, gestión de las partes interesadas y gobernanza. Es importante destacar que el financiamiento no se relaciona solo con el capital inicial, sino también con los costos recurrentes relacionados con el mantenimiento y la actualización del sistema. La inversión de por vida es mucho más crítica que la financiación necesaria para establecer un DIP, que los gobiernos, las organizaciones multilaterales y las instituciones filantrópicas ponen a disposición. De hecho, si bien hay lecciones importantes que pueden extraerse de los proyectos de infraestructura física, también puede haber límites. El software no siempre se adhiere al principio de un alto costo de capital inicial y gastos operativos continuos (relativamente) bajos. Por el contrario, garantizar la interoperabilidad continua, hacer frente a las amenazas cibernéticas y gestionar una mayor adopción y escala puede hacer que los costos operativos superen los costos de capital.
2. Un marco para la financiación de los DIP
El financiamiento de los DIPs puede ser explorado a través de un marco conceptual basado en el triángulo estratégico propuesto por el académico Mark Moore para el diseño y análisis de políticas.5 El marco sugiere tres componentes clave para cualquier política exitosa: (i) valor público; (ii) factibilidad operativa, incluyendo financiera, legal, técnica y gerencial; y (iii) apoyo o factibilidad política. Por lo tanto, el financiamiento como componente central de la viabilidad operativa no puede separarse del valor público o del objetivo principal de un DIP. Es importante destacar que incluso los DIP similares no tienen por qué concebirse necesariamente para los mismos objetivos o el mismo valor público. Por ejemplo, dos DPI de pago digital comparables, la Interfaz de Pago Unificada (UPI) de la India y la Pix de Brasil, se conceptualizaron para diferentes objetivos principales. Para UPI, se trataba de acelerar la adopción de los pagos digitales y abordar el problema de la exclusión financiera; mientras que para Pix, se trataba de catalizar la competencia en el mercado y la innovación en los pagos digitales. Desde el punto de vista operativo, UPI está financiada y respaldada por un consorcio de bancos, mientras que Pix está financiada y respaldada por el Banco Central do Brasil (el banco central de Brasil). Si bien UPI es actualmente gratuito para todas las categorías de usuarios, Pix cobra una tarifa de transacción por las transacciones comerciales. Se trata de dos modelos de financiamiento distintos que se alinean con objetivos específicos declarados: uno liderado por un consorcio industrial que permite la participación del sector privado para mejorar la inclusión financiera y el otro con el mandato del gobierno de mejorar la participación en el mercado y la competencia utilizando un modelo de tarifas de transacción (Figura 1).
Existe un tercer modelo de financiamiento que es liderado por el gobierno para el capital inicial, así como a lo largo del ciclo de vida del DPI. Por ejemplo, Aadhaar ha sido financiado en su totalidad por el gobierno desde su lanzamiento en 2009.
La «financiación gubernamental» puede incluir préstamos multilaterales o ayuda bilateral. Muchos DIP de identidad digital que están impulsados por el valor fundamental del crecimiento inclusivo y la mejora de la prestación de servicios públicos, tanto en términos de acceso como de eficiencia, entran dentro de esta categoría de financiación. Los DPI de identidad digital para Togo y Marruecos han sido financiados por el Banco Mundial, mientras que la India ha ampliado el apoyo financiero al programa de identidad digital de Sri Lanka. Las organizaciones filantrópicas también son una fuente de financiación. Las aguas enturbian las fuentes divergentes de financiación, muchas de las cuales son insostenibles.
Fiel al marco de alineación estratégica, los objetivos definen las opciones de financiación (o, lo que es más preocupante, las opciones de financiación pueden redefinir los objetivos), que a su vez informan los marcos de gobernanza que ayudan a generar apoyo y voluntad política. El financiamiento del gobierno se centrará mucho más en el objetivo de la inclusión, incluso si se trata de una disyuntiva fiscal preliminar o de eficiencia del mercado. El modelo transaction-feel, por otro lado, se centrará mucho más en construir la fortaleza de los mercados. Estos modelos alternativos de financiación deben entenderse en el contexto de los objetivos y las compensaciones previstas. Los modelos de financiación de todo tipo requieren marcos de gobierno que protejan contra la extracción de rentas, las conductas anticompetitivas, la monopolización y la protección del consumidor, al igual que otras redes interoperables. Es necesaria una supervisión regulatoria adecuada para los modelos que involucran la participación del sector privado y las coaliciones de la industria. En el caso de los programas gubernamentales, las evaluaciones periódicas de impacto pueden crear un ciclo de retroalimentación para fortalecer el sistema.
3. El papel del G20
En la actualidad, el modelo dominante para habilitar la infraestructura digital entre las economías maduras se centra totalmente en el aprovisionamiento privado. El concepto de DIP, que ha sido pionero en los mercados emergentes, representa un nuevo modelo de prestación de servicios en la era digital que se guía por el tema general del crecimiento inclusivo. Como se indica en el marco de alineación estratégica, la viabilidad operacional de los DIP, incluida la financiación, se rige por una serie de objetivos. Esto también ha dado lugar a una variedad de fuentes y modelos de financiación que son los más adecuados para cumplir el objetivo establecido y alinearse con la disponibilidad de recursos y la capacidad institucional a nivel local. Es importante que el G-20 comprenda los diferentes modelos de financiamiento y su contexto para ayudar a explorar las implicaciones en los programas de ayuda, la política comercial y los marcos de gobernanza mundial.
Gobernanza mundial: Ya existen ejemplos de vinculación transfronteriza de DIP. Por ejemplo, el Prompt Pay de Tailandia está ahora vinculado a los pagos transfronterizos en seis países,6 y la vinculación del UPI de la India y el PayNow de Singapur.7 También se está considerando la interoperabilidad de las identidades digitales, como las carteras de identidad digital de la Unión Europea y el Marco de Identificación Digital de la Unión Africana, y los acuerdos bilaterales entre Australia y Singapur, y Australia y el Reino Unido.8 Esto requerirá una coordinación más allá de las capas técnicas del sistema para incluir marcos legales para la privacidad y el intercambio de datos, la regulación del sector financiero y, lo que es más importante, los modelos de participación en los costos entre los gobiernos y las entidades del sector privado en diferentes países.
Política comercial: Con respecto a la política comercial, es importante reconocer qué modelos de financiamiento para los DIPP se entenderán como actividad estatal legítima y cuáles se percibirán como intervenciones en áreas que impactan el comercio entre los países del G20 o violan las normas comerciales internacionales existentes.
Ayuda: A medida que más países implementen DIP, las mejores prácticas en torno al financiamiento servirán como insumos que las agencias de ayuda del G20 pueden utilizar para diseñar programas de financiamiento que apoyen la sostenibilidad operativa de un DIP y los objetivos de política de los países receptores.
4. Consideraciones clave para la financiación de los DPI
A pesar de los crecientes casos de implementación de DPI, las estimaciones disponibles públicamente sobre los costos de implementar un DPI para identidades, pagos o intercambio de datos son difíciles de localizar. Según las estimaciones de las partes interesadas, se entiende que el costo promedio de un programa de identidad digital es de aproximadamente $ 1 por persona. Los costos, sin embargo, varían según el tamaño de la población, y los países con poblaciones más grandes se benefician de economías de escala que permiten distribuir los costos fijos, reduciendo los costos promedio. Lo más importante es que, cuando se pueden ubicar las estimaciones de financiación, a menudo se excluyen aspectos operacionales como el costo de los recursos humanos, que pueden ser significativos. También pueden surgir diferencias de costo entre los nuevos programas diseñados desde cero y los construidos sobre el sistema existente. Por ejemplo, en algunos países de América Latina, algunos proyectos están desarrollando únicamente los aspectos de autenticación de identidades aprovechando los sistemas de registro civil existentes, mientras que en la India, el proyecto Aadhaar fue un proyecto totalmente nuevo (nota de pie de página 9). Esto refleja lo que está sucediendo en muchos países africanos, que también probablemente serán nuevos. Estos matices impactan en los modelos de financiamiento.
Según se informa, el costo de los DPI que permiten el pago digital es mucho menor. Muchos países, incluidos India, Brasil y Tailandia, construyeron su sistema de pagos digitales interoperables sobre la infraestructura de pago instantáneo existente. Según las partes interesadas entrevistadas, el costo de capital de la creación de Pix fue de solo unos 2 millones de dólares, excluyendo el costo de varias operaciones de apoyo. Por el contrario, se estima que PromptPay costó 100 millones de dólares para crear una capacidad inicial de 200 transacciones por segundo. Los costos de mejora y mantenimiento no estaban disponibles.
Cualquier esfuerzo por documentar el costo de la financiación del DPI debe hacer hincapié en los costos de por vida en lugar de los costos de capital únicos. Esto facilitará la comprensión de los costos totales y facilitará la evaluación comparativa entre países. Además, los países tienen diferentes objetivos de política para sus DIP, lo que dará lugar a diferentes modelos de financiación y tolerancias de costos. Además, los objetivos de los países en materia de DIP pueden evolucionar y cambiar. Los modelos de financiación jugarán un papel muy importante en la adaptación de los DIP a los nuevos y cambiantes objetivos.
Por último, si bien están impulsados por valores públicos, los modelos de financiamiento también tienen implicaciones en los modelos de gobernanza y supervisión regulatoria que ayudan a generar confianza y apoyo. A menudo, la financiación de los DIP por parte de los gobiernos no es independiente desde el punto de vista administrativo, lo que repercute en las asignaciones presupuestarias y en el rendimiento. Del mismo modo, en el caso de los modelos del sector privado o impulsados por la industria, la supervisión reglamentaria es necesaria para evitar la dependencia de proveedores, la reducción de la competencia y el daño a los consumidores. En el repositorio de conocimientos sobre modelos de financiación, es importante el debate relacionado con los marcos de gobernanza.
En consecuencia, las directrices sobre la financiación del DIP pueden considerar:
i). Aplicar el marco estratégico para identificar la/s fuente/s de financiación más adecuada/s. No es necesario que todos los DPI estén financiados o financiados de manera similar.
ii). Vincular las fuentes de financiación y los modelos de financiación de los DIP con los marcos de gobernanza y el papel del gobierno.
(iii). Haciendo énfasis en el financiamiento tanto del capital inicial como de los costos de operación y mantenimiento.
iv). Explorar las posibilidades de monetización y viabilidad financiera de los DIP, cuando sea posible.
5. Recomendaciones para el G20
Los modelos de financiación no solo son importantes para poner en marcha un DIP, sino que también son fundamentales para su uso sostenible y la realización exitosa de los objetivos. Nuestras recomendaciones al G20 se centran en la necesidad de más información y transparencia en la financiación de los DIP, y en el establecimiento de su vínculo con la gobernanza y las buenas prácticas, tanto a nivel nacional como mundial.
Creación de un repositorio, tanto sobre la cantidad de financiación como sobre los modelos de financiación para los DIP.
La elaboración de una base de datos sobre la cuantía de la financiación necesaria para los diferentes DIP ayudará a los países, especialmente a los de bajos ingresos, a planificar mejor el despliegue de un DIP. La cuantía de la financiación también determinará si este riesgo de capital puede ser asumido por el sector privado o debe ser proporcionado por el gobierno. Junto con la cuantía de la financiación, también se debe recopilar información sobre los tipos de modelos de financiación y los costes de los diferentes tipos de financiación y ponerla a disposición en un repositorio de conocimientos. Esto también debería incluir ejemplos de modelos basados en tarifas, si los hubiera, y la posibilidad de que los DPI se vuelvan autosostenibles a gran escala. Los países pueden aprender de los despliegues existentes y adaptarlos a sus contextos locales.
Centrarse en la financiación de los DIP para los países de bajos ingresos
Es posible que los países más pequeños y de bajos ingresos no puedan permitirse invertir en un DIP. La asistencia se puede proporcionar a través de un repositorio de modelos de financiación que proporciona un marco de capacidades y acceso a los componentes tecnológicos. Algunos países también necesitarán apoyo financiero explícito, como el que están proporcionando actualmente las instituciones multilaterales y las organizaciones filantrópicas. Muchos países de bajos ingresos también tienen poblaciones más pequeñas, lo que hace que los DIP sean menos viables. En el Caribe Oriental, los modelos de infraestructura compartida del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y la Comunidad Sudafricana para el Desarrollo (SADC) podrían ser una mejor manera de avanzar para permitir la ampliación y distribución de los costos. La financiación del despliegue compartido de DPI también debe formar parte del repositorio.
Respetar las diferencias de los países en los modelos de financiación vinculados a sus objetivos públicos
Es importante que los países reconozcan las diferencias en los objetivos de política y las opciones de financiación adoptadas por cada país. Los DIP pueden ser liderados por el sector privado en un país, subsidiados por el gobierno en otro y completamente impulsados por el gobierno en un tercero. Es probable que estas decisiones estén impulsadas por razones de resiliencia interna y deben aceptarse y abordarse en los debates y negociaciones mundiales con un sentido de equidad. Reunir ejemplos de modelos de financiamiento junto con el contexto en el que se han implementado creará una mejor comprensión y aceptación de una variedad de modelos de financiamiento, y evitará la polarización de las preferencias hacia un extremo.
Referencias
Eaves, D. y J. Sandman. 2023. ¿Qué es la infraestructura pública digital? Blog del IIPP de la UCL. Abril. https://medium.com/iipp-blog/what es-infraestructura-publica-digital-6fbfa74f2f8.
Registro de la Alianza de Bienes Públicos Digitales (DPGA). https://digitalpublicgoods.net/registry/modular-open-source-identity-platform.html (consultado el 23 de mayo de 2023).
Ping, F. B. 2023. El ITMX-PromptPay nacional de Tailandia podría tener la mayor cantidad de enlaces de pago transfronterizos en tiempo real en el mundo. El banquero asiático. Marzo. https://www.theasianbanker.com/updates-and-articles/thailands-national-itmxpromptpay-could-have-the-most-real-time-cross-border-linkages-in-the-world (consultado el 6 de junio de 2023).
Vyas, H. 2023. UPI de India y PayNow de Singapur ahora están integrados: qué significa, quién se beneficia. Expreso de la India. Febrero. https://indianexpress.com/article/explained/explained-economics/upi-singapore-paynow-integration significance-8457391/ (consultado el 7 de junio de 2023).
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Sanzgiri, V. 2022. Seis países adoptan el programa de identidad digital del IIIT-B, similar a Aadhaar. Medianama. Julio. https://www.medianama.com/2022/07/223-six-countries-take-up-iiit-bs-aadhaar-like-digital-identity-programme/ (consultado el 10 de abril de 2023).
Publicado originalmente: https://www.adb.org/sites/default/files/publication/963986/adbi-exploring-different-financing-models-digital-public-infrastructure-and-why-they-matter.pdf