Grandes tecnologías en finanzas: enfoques regulatorios y opciones de políticas
Reflejos
- En la actualidad, los servicios financieros representan una parte relativamente pequeña de las actividades generales de las grandes tecnológicas, aunque esto puede cambiar rápidamente debido a las características únicas de sus modelos comerciales y podrían volverse rápidamente importantes sistémicamente, o «demasiado grandes para fallar».
- Las operaciones financieras de las grandes tecnologías están sujetas a los mismos requisitos que las de otros participantes del mercado. Como tal, las grandes tecnologías deben tener las licencias adecuadas para realizar actividades financieras reguladas o prestar sus servicios en asociación con instituciones financieras que cumplan con los requisitos reglamentarios.
- Los riesgos relacionados con las actividades de las grandes tecnologías en las finanzas pueden no estar completamente capturados por el enfoque regulatorio hasta ahora, que está orientado hacia entidades individuales o actividades específicas y no los riesgos que son creados por las interconexiones sustantivas dentro de los grandes grupos tecnológicos y su rol como proveedores de servicios críticos para las instituciones financieras.
- Una supervisión eficaz de las actividades de las grandes tecnologías en las finanzas requiere ir más allá de un marco político fragmentado y considerar la recalibración de la combinación de reglas basadas en entidades y basadas en actividades, a favor de las primeras en ciertas áreas de políticas. Un paso más allá sería evaluar la posibilidad de introducir un enfoque a medida para las grandes tecnologías que abarque un marco integral de políticas públicas. En cualquier caso, es necesario mejorar los acuerdos de cooperación intersectoriales y transfronterizos.
Introducción
Las grandes empresas de tecnología, las grandes tecnológicas, están atrayendo cada vez más la atención de los responsables políticos. Más recientemente, ha habido un impulso político creciente para adoptar nueva legislación, particularmente en el área de competencia y antimonopolio. Los ejemplos que señalan este enfoque incluyen el informe del Congreso de los EE. UU. Sobre las mayores empresas de tecnología estadounidenses; la Ley de Mercados Digitales de la UE y la Ley de Servicios Digitales; o las recientes acciones antimonopolio de los reguladores bancarios y del mercado de China. Estos esfuerzos regulatorios son particularmente relevantes a medida que las grandes tecnologías continúan expandiendo sus ofertas financieras. Sin embargo, cada vez son más las preguntas sobre si el marco regulatorio es proporcional a los riesgos que conlleva para el sector financiero.
Grandes tecnologías en finanzas: por qué merecen atención,
El modelo de negocio de las grandes tecnologías está orientado a operar ecosistemas digitales de productos y servicios interconectados. Por el momento, las grandes plataformas tecnológicas operan principalmente fuera de las finanzas en áreas como el comercio electrónico, la búsqueda en Internet o las redes sociales. Aprovechando sus sólidas capacidades tecnológicas, algunas grandes tecnologías también son importantes proveedores de servicios e infraestructura de TI, como la computación en la nube y el análisis de datos.
Las grandes tecnologías están incursionando cada vez más en las finanzas. Si bien las grandes empresas de tecnología no operan principalmente en servicios financieros, los ofrecen como parte de un conjunto mucho más amplio de actividades. La participación de las grandes empresas de tecnología en las finanzas comenzó con los pagos, donde han alcanzado una participación de mercado sustancial en algunas jurisdicciones. Pronto se expandieron a otros sectores y ahora también están involucradas en la provisión de crédito (particularmente financiamiento al consumo y microcréditos con vencimientos más cortos), banca, crowdfunding, gestión de activos y seguros. Geográficamente, la expansión de las grandes tecnológicas hacia los servicios financieros ha sido más pronunciada en las economías emergentes y en desarrollo, particularmente China, que en las economías avanzadas. Al aumentar sus líneas de negocio con servicios financieros, las grandes tecnológicas diversifican sus flujos de ingresos, acceder a nuevas fuentes de datos y reducir las fricciones en sus principales ofertas no financieras, haciendo que su ecosistema general sea más atractivo para los usuarios.
Las grandes tecnológicas brindan sus servicios financieros ya sea en competencia con las instituciones financieras tradicionales o en asociación como superposiciones sobre sus productos e infraestructura, y las grandes tecnológicas solo brindan la capa orientada al cliente en algunos casos. Además de proporcionar servicios financieros ellos mismos, las grandes tecnológicas también están invirtiendo en instituciones financieras fuera de sus grupos.
Si bien los servicios financieros actualmente no contribuyen de manera sustancial a los ingresos totales de las grandes tecnologías y en su mayoría desempeñan un papel subordinado en su modelo de negocio, esto tiene el potencial de cambiar rápidamente debido a sus características únicas y rápidamente podrían volverse sistémicamente importantes o “demasiado grande para fallar”. Destacan cuatro características.
Primero, las grandes tecnologías están explotando actividades con fuertes efectos de red. Como tales, se benefician de las ventajas competitivas derivadas del llamado análisis de datos, externalidades de red y bucle de actividades entrelazadas (ADN). Una vez que una gran tecnología ha atraído una masa suficiente de usuarios en ambos lados de su plataforma, los efectos de red se activan, acelerando su crecimiento y aumentando los rendimientos a escala. Cada usuario adicional crea valor para todos los demás: más compradores atraen a más vendedores y viceversa. Cuantos más usuarios tenga una plataforma, más datos genera. Más datos, a su vez, proporcionan una mejor base para el análisis de datos, lo que mejora los servicios existentes y, por lo tanto, atrae a más usuarios.
En segundo lugar, los efectos de red significativos pueden permitir que las grandes tecnologías se conviertan en guardianes, permitiéndoles aprovechar su posición dominante en un mercado determinado para ejercer influencia sobre su funcionamiento. Esto puede incluir el control sobre quién puede ingresar al mercado, quién recibe qué tipo de datos y cómo funciona el mercado. Su esfera de influencia en un mercado a menudo se extiende a otros mercados conectados a él.
En tercer lugar, las grandes tecnologías tienen una base de usuarios grande y cautiva a su disposición. Las extensas redes de clientes, junto con los bajos costos de adquisición en línea, traen consigo la capacidad de escalar rápidamente en segmentos de mercado que están fuera de su negocio principal. Por ejemplo, Sesame Credit de Ant Financial tardó 11 meses en llegar a los 100 millones de usuarios; su fondo de mercado monetario Yu’e Bao tardó 20 meses (Citi GPS (2018)).
En cuarto lugar, con los macrodatos como elemento vital, no es de extrañar que las grandes tecnológicas dediquen importantes recursos al desarrollo o la adquisición de tecnologías de vanguardia. Después de todo, el acceso a grandes cantidades de datos genera valor solo si se combina con las capacidades tecnológicas para analizarlos. Las grandes tecnologías utilizan los conocimientos derivados del análisis de datos como base para desarrollar servicios novedosos, incluso para segmentos de mercado de difícil acceso, o para mejorar la experiencia del usuario y la velocidad de los existentes.
Con las grandes tecnologías ante portas, las autoridades financieras buscan encontrar un equilibrio que respalde los beneficios de las grandes tecnologías al tiempo que minimiza los riesgos potenciales para el sistema financiero. Si bien el jurado aún está deliberando sobre el impacto general de la entrada de las grandes tecnológicas en los servicios financieros, se dice que las grandes tecnologías potencialmente hacen que el sector financiero sea más eficiente, conduce a mejores resultados para los clientes y ayuda a la inclusión financiera. Sin embargo, puede crear o aumentar riesgos para la estabilidad financiera y la protección del consumidor, y conlleva desafíos para la competencia, la privacidad de los datos y la seguridad cibernética.
Panorama regulatorio para las grandes tecnologías
No existe un tratamiento regulatorio específico para las grandes tecnológicas que operan en finanzas. Más bien, depende de su modelo de negocio específico, en particular del tipo de actividades financieras en las que participan. Esto significa que las grandes tecnologías están sujetas a una combinación de: (i) regulaciones específicas de la industria financiera y, por lo tanto, que se aplican a los tipos de servicios proporcionados, como banca, concesión de crédito o transmisión de pagos; y (ii) leyes y reglamentos generales que se aplican a las actividades financieras y no financieras. Estos dos tipos de regulaciones se han denominado regulaciones específicas de finanzas y regulaciones intersectoriales (o transversales / horizontales), respectivamente (IBFED y Oliver Wyman.
En términos de regulaciones específicas de finanzas, al proporcionar servicios financieros, las grandes tecnologías generalmente están sujetas a los mismos requisitos que otros participantes del mercado. Al igual que ellos, las grandes tecnológicas, o más exactamente las entidades individuales dentro de un gran grupo tecnológico, necesitan tener las licencias adecuadas para realizar actividades reguladas específicas. Sin embargo, las diferencias en el tratamiento regulatorio de los bancos y las instituciones financieras no bancarias (IFNB) pueden tener un efecto negativo implicación sobre qué tipo de servicios financieros las grandes tecnológicas eligen brindar y cómo brindarlos. Los bancos y ciertas IFNB están sujetos a requisitos microprudenciales basados en estándares acordados internacionalmente. Estos los hacen sujetos a obligaciones de capital mínimo calculadas sobre la base de sus balances generales consolidados, y los supervisores deben revisar las principales actividades del grupo en su conjunto. Además, los bancos identificados como bancos de importancia sistémica mundial están sujetos a medidas prudenciales adicionales para mitigar los problemas que se derivarían de su quiebra.
Con respecto a las modalidades bajo las cuales las grandes tecnologías brindan servicios financieros, pueden obtener sus propias licencias, o asociarse o formar empresas conjuntas con otras instituciones financieras. En general, el requisito de obtener una licencia depende de la actividad concreta que realiza una entidad a lo largo de la cadena del valor de los servicios financieros.
- Bancario. Cuatro de las 11 grandes tecnologías cubiertas en este documento tienen entidades de propiedad total o mayoritaria en su grupo que poseen licencias bancarias en la Unión Europea y la RAE de Hong Kong. Además, en China y la RAE de Hong Kong, hay cuatro entidades con licencias bancarias que son empresas conjuntas de grandes tecnológicas con otras empresas, en las que las grandes tecnológicas poseen solo participaciones minoritarias.
- Crédito. Aparte de China, parece que las grandes entidades tecnológicas no poseen licencias no bancarias para otorgar crédito (sin recibir depósitos), sino que operan en asociación con otras instituciones autorizadas. Sin embargo, en algunos casos, las entidades que se dedican a otorgar préstamos son no regulado por la ley financiera y solo puede estar sujeto a los requisitos de la ley comercial.
- Pagos. Todas las grandes tecnológicas tienen entidades en sus grupos que poseen licencias de pago y, por lo tanto, están autorizadas para realizar servicios de pago y / o emitir dinero electrónico en al menos una jurisdicción. En Europa, estas licencias han sido emitidas principalmente por autoridades de Irlanda, Lituania, Luxemburgo y el Reino Unido; en los Estados Unidos, por los reguladores a nivel estatal.
En los casos en que una entidad de gran tecnología opera a través de asociaciones y / o empresas conjuntas con operadores tradicionales y proporciona sus servicios financieros en colaboración con entidades financieras, normalmente no necesitará ninguna licencia. Sin embargo, este modus operandi conlleva sus propios riesgos y el potencial de ser problemático por al menos dos razones principales. En primer lugar, la separación de los servicios financieros entre varios actores podría hacer que no quede claro quién es responsable de qué riesgo o actividad. En segundo lugar, la difusión de la rendición de cuentas tiene el potencial de reducir los incentivos de las grandes tecnológicas para seleccionar y monitorear a los clientes y las actividades y generar un comportamiento de riesgo excesivo que podría afectar la condición financiera o la reputación de las firmas financieras involucradas.
En términos de regulaciones intersectoriales, existen diferencias significativas en los regímenes legales entre jurisdicciones y cómo se aplican en la práctica a los bancos, las IFNB y las entidades no financieras (ENF), incluidas las de los grandes grupos tecnológicos. Por ejemplo, sobre protección de datos y banca abierta, las reglas varían en términos de entidades cubiertas, derechos de datos, uso de datos y el alcance de los datos que pueden o deben ser compartidos; en materia de competencia, los enfoques regulatorios pueden diferir en los casos en que las autoridades financieras tienen un mandato de competencia, típicamente como un objetivo secundario; y en materia ALD / CFT, los requisitos pueden no aplicarse de manera homogénea entre países e instituciones obligadas. En términos generales, incluso cuando los bancos, las IFNB y las IFNE enfrentan exactamente los mismos requisitos, pueden estar sujetos a diferentes niveles de supervisión sobre sus prácticas comerciales.
Finalmente, dependiendo de la configuración nacional, podría haber una multitud de autoridades responsables de hacer cumplir las regulaciones intersectoriales, cada una con su propio mandato y objetivos de política.
Algunas consideraciones para los encargados de formular políticas
El modelo de negocio de las grandes tecnologías implica una variedad de servicios prestados bajo una amplia gama de modalidades. Si bien su columna vertebral, el circuito de retroalimentación del ADN, ha permitido que las grandes tecnologías se conviertan en una de las empresas más grandes del mundo, conlleva una serie de desafíos para los responsables de la formulación de políticas. Una es la gran velocidad con la que las grandes tecnologías podrían volverse sistémicamente importantes incluso en áreas donde sus operaciones parecen relativamente modestas en la actualidad. Otro desafío es responder a los diversos riesgos que generan sus actividades. Estos incluyen riesgos para la privacidad y la protección del consumidor, la competencia del mercado y, eventualmente, la estabilidad financiera.
Más concretamente, con respecto a la estabilidad financiera, las asociaciones con los operadores tradicionales podrían difuminar la rendición de cuentas y promover la asunción de riesgos excesivos cuando las grandes tecnologías brindan solo la capa de la cadena de valor orientada al cliente sin asumir ningún riesgo suscrito por sí mismas; las interconexiones materiales dentro de un gran grupo tecnológico podrían dar lugar a riesgos de contagio y de reputación; y los servicios críticos de terceros proporcionados a otras instituciones financieras podrían generar riesgos para la estabilidad financiera a través de concentraciones excesivas y dependencias de servicios específicos (por ejemplo, almacenamiento, transmisión y análisis de datos), particularmente en el contexto de un evento cibernético o falla operativa.
Si bien las grandes tecnologías están sujetas a una serie de regulaciones, el enfoque de políticas hasta ahora no parece prestar la debida atención a las características únicas de sus modelos comerciales y los riesgos correspondientes. Las regulaciones específicas de finanzas y las regulaciones intersectoriales están dirigidas a las entidades legales individuales dentro de los grandes grupos tecnológicos o las actividades específicas que realizan y no a los riesgos de posibles efectos secundarios en todas las actividades que realizan las grandes tecnológicas. Además, el enfoque político actual no permite reconocer el impacto sistémico potencial de los incidentes en las operaciones de las grandes tecnologías.
A la luz de la creciente participación de las grandes tecnológicas en el sector financiero y las posibles deficiencias descritas anteriormente, las autoridades están evaluando si sus enfoques regulatorios para actividades financieras como la banca o los pagos son adecuados para regular las operaciones financieras de las grandes empresas tecnológicas. Los elementos clave de esta evaluación incluyen:
- Comprender los modelos de negocio de las grandes tecnologías. Uno de los principales desafíos para las autoridades financieras es comprender y mantenerse al tanto de los modelos comerciales en constante evolución de las grandes tecnologías. Esto requiere tener una imagen clara de los diferentes servicios que las grandes entidades de tecnología brindan tanto a nivel local como a través de las fronteras (incluso como proveedores de servicios a instituciones financieras), las modalidades bajo las cuales se ofrecen (por ejemplo, a través de asociaciones con otras instituciones financieras o entidades con licencia propia, o como «casamenteros») y cómo las grandes tecnologías monetizan los datos. La claridad en estas características es fundamental para identificar dónde reside el riesgo final de sus actividades. Lo que los reguladores están apreciando cada vez más es que, si bien las grandes tecnologías comparten una serie de características clave, no hay dos iguales. Por lo tanto, los riesgos que generan pueden diferir según su línea de negocio principal, lo que puede tener implicaciones para el enfoque «correcto» que debe adoptar una autoridad.
- Evaluación de perfiles de riesgo y canales de transmisión. Las características únicas de las grandes tecnologías, junto con sus numerosas entidades grupales y actividades altamente interrelacionadas, plantean desafíos importantes a la hora de evaluar su perfil de riesgo. Destacan tres tipos de riesgo. Los primeros son los riesgos financieros y no financieros específicos del sector (por ejemplo, crédito, liquidez, apalancamiento, operativos), así como los relacionados con las modalidades bajo las cuales se prestan los servicios financieros (por ejemplo, asociaciones y empresas conjuntas). Los segundos son los riesgos relacionados con el alto grado de interconexión de las entidades dentro de un gran grupo tecnológico (por ejemplo, riesgos de contagio, concentración, reputación). El tercero son los riesgos que surgen de los casos en los que entidades de un gran grupo tecnológico operan como proveedores de servicios externos para instituciones financieras. Este último está asumiendo un papel tan destacado que podría tener implicaciones para la estabilidad financiera al exacerbar los riesgos operativos y de concentración.
La evaluación anterior permitiría a las autoridades formarse una opinión sobre si los riesgos relacionados con las grandes tecnologías se tratan adecuadamente en el marco regulatorio existente, y si han surgido oportunidades de arbitraje regulatorio o discrepancias injustificadas en la igualdad de condiciones. Sobre esta base, las autoridades pueden decidir mejorar el marco actual. Al desarrollar una respuesta de política, se podrían considerar las siguientes opciones:
- Recalibrar la combinación de reglas basadas en entidades y basadas en actividades. Algunos defienden que cualquier ajuste de política para las grandes tecnologías debe pasar de un enfoque regulatorio basado en entidades a uno que se base en actividades, aplicando el principio de “misma actividad – misma regulación”. Sin embargo, la regulación basada en actividades solo puede complementar, en lugar de sustituir, regulación basada en entidades. Distintos tipos de entidad pueden generar distintos riesgos al realizar la misma actividad. Para las grandes tecnológicas, su modelo de negocio implica un conjunto de actividades muy diferentes (por ejemplo, comercio electrónico, pagos, servicios en la nube), cada una de las cuales da lugar a un conjunto específico de riesgos potencialmente interrelacionados. En otras palabras, las características de las grandes tecnologías influyen en la forma en que deben regularse; y parece haber un caso para desarrollar más reglas basadas en entidades para las grandes tecnologías en áreas regulatorias específicas como la competencia y la resiliencia operativa. El primero para abordar el papel de las grandes tecnologías como guardianes y su potencial para adoptar prácticas anticompetitivas; y el último para abordar la importancia fundamental de su función como proveedores de una amplia gama de servicios financieros y no financieros, incluida la prestación de servicios de computación en la nube a un número cada vez mayor de empresas financieras en todo el mundo.
- Presentamos un enfoque de políticas a medida para las grandes tecnologías. Los formuladores de políticas pueden concluir que las características únicas de las grandes tecnologías justifican un enfoque integral de políticas públicas que se centre no solo en las grandes entidades tecnológicas individuales y sus actividades, sino también en sus interacciones dentro del ecosistema de las grandes tecnologías (digital). Este enfoque también podría evolucionar a partir de una combinación recalibrada de regulaciones basadas en la entidad / actividad que abordaría los riesgos derivados de las diferentes actividades que realizan las grandes tecnologías. Además, es posible que las autoridades no tengan que empezar de cero. Pueden basarse en los marcos de políticas existentes, como los de los conglomerados financieros y los acuerdos globales de monedas estables, así como en los enfoques que están desarrollando las autoridades de todo el mundo.
- Un elemento clave de este marco de políticas sería monitorear y mitigar el componente sistémico que se crea por la combinación de todas las actividades que realiza una gran empresa de tecnología. Para lograrlo, sería fundamental aumentar la cantidad de información disponible sobre los grandes grupos tecnológicos. La divulgación mejorada permitiría a las autoridades tener una comprensión holística de sus operaciones nacionales y transfronterizas; la naturaleza y alcance de los riesgos involucrados; e importantes interrelaciones entre las entidades del grupo, las instituciones financieras externas y el sistema financiero en su conjunto.
- Un elemento fundamental de cualquier enfoque de este tipo sería establecer un conjunto de criterios objetivos para calificar a una empresa como gran tecnología, lo que podría resultar difícil dada su heterogeneidad. Las autoridades pertinentes están en proceso de ajustar los conceptos subyacentes detrás de sus marcos de competencia. En particular, la Comisión Europea, por ejemplo, ha propuesto una lista de criterios para calificar una gran plataforma en línea como “guardián”, que luego quedaría sujeta a las disposiciones pertinentes de la Ley de Mercados Digitales que tienen como objetivo prevenir prácticas anticompetitivas. Además, según la propuesta de Ley de servicios digitales de la UE, las grandes plataformas en línea estarían sujetas a requisitos específicos en el ámbito de la prevención de su uso con fines ilícitos, la resiliencia operativa, la gestión y supervisión de riesgos y el cumplimiento de las normas por parte de las autoridades públicas.
- Mejorar la cooperación de supervisión local e internacional. A la luz de la naturaleza intersectorial y transfronteriza de las grandes actividades tecnológicas, es imperativo poner mayor énfasis en la cooperación y coordinación a nivel local e internacional. Un paso práctico en esta dirección podría ser establecer acuerdos de cooperación intersectoriales y transfronterizos entre las autoridades nacionales, incluidas al menos las autoridades financieras, de competencia y de protección de datos. Estos acuerdos de cooperación podrían involucrar o aumentar los acuerdos existentes y aprovechar, entre otros, la experiencia acumulada en la gestión de colegios de supervisores para bancos.
Observaciones finales
Las grandes tecnologías están incursionando cada vez más en los servicios financieros. Han alcanzado una participación sustancial en el mercado de pagos en algunas jurisdicciones y participan activamente en la prestación de otros servicios financieros en todo el mundo. Si bien los servicios financieros todavía representan una parte relativamente pequeña de las actividades generales de las grandes tecnologías, esto puede cambiar rápidamente debido a sus características únicas de operación comercial y podrían volverse rápidamente importantes sistémicamente, o «demasiado grandes para fallar».
Los modelos de negocio de las grandes tecnologías involucran diferentes servicios financieros prestados bajo una amplia gama de modalidades, dando lugar a una variedad de riesgos. Las regulaciones específicas de finanzas y las regulaciones intersectoriales están dirigidas a entidades legales individuales dentro de grandes grupos tecnológicos o actividades específicas y no a los riesgos de posibles efectos secundarios en todas las actividades que realizan las grandes tecnológicas. Además, existen diferencias significativas en los regímenes intersectoriales entre jurisdicciones y cómo se aplican en la práctica. Estas diferencias se ven exacerbadas por la diversidad de autoridades responsables de las reglamentaciones intersectoriales.
Como resultado, los riesgos relevantes no están completamente capturados por el enfoque regulatorio hasta ahora, entre ellos la difusión de la responsabilidad y la asunción excesiva de riesgos que podrían surgir en el contexto de las asociaciones de las grandes tecnológicas con los operadores establecidos para brindar servicios financieros; riesgos de contagio, concentración y reputación que podrían surgir de interconexiones significativas entre diferentes entidades dentro de un gran grupo tecnológico; y riesgos de estabilidad financiera que podrían generarse a partir de dependencias materiales a servicios de terceros en todo el sistema financiero.
La entrada de las grandes tecnológicas en las finanzas requiere un enfoque de política pública integral que combine la regulación financiera, la política de competencia y la privacidad de los datos. Las opciones de política que podrían considerarse incluyen ajustar el enfoque de política existente recalibrando la combinación de reglas basadas en entidades y basadas en actividades, a favor de las primeras en ciertas áreas de políticas; desarrollar un régimen a medida para las grandes tecnologías; y el fortalecimiento de los acuerdos de cooperación intersectoriales y transfronterizos entre las autoridades nacionales y los reguladores extranjeros. Estas opciones pueden ayudar a las autoridades en sus consideraciones sobre la mejor manera de ajustar el marco regulatorio en sus esfuerzos por abordar los riesgos que conlleva el modelo de negocio de las grandes tecnológicas y, al mismo tiempo, preservar los beneficios que crean.