Discurso del Sr. Fernando Restoy, presidente del Instituto de Estabilidad Financiera, en el Programa FMI-JVI-Yale sobre Estabilidad Financiera, Curso sobre Gestión de Crisis Financieras.
Introducción
Permítanme en primer lugar agradecer a los organizadores por su amable invitación a participar en este evento sobre gestión de crisis financieras.
Hoy me propongo compartir con ustedes algunas reflexiones sobre la gestión de crisis bancarias inspiradas en la experiencia reciente de quiebras bancarias en diferentes jurisdicciones.
Como todos ustedes saben, una de las reformas políticas más importantes que surgieron de la Gran Crisis Financiera fue la creación de un nuevo marco de resolución bancaria. Bajo el lema «evitar la percepción de bancos demasiado grandes para quebrar», el Consejo de Estabilidad Financiera estableció nuevas normas destinadas a reducir el impacto de las quiebras bancarias sistémicas.
Los Atributos Clave de los Regímenes de Resolución Eficaces para las Instituciones Financieras del FSB contienen los principales elementos del nuevo marco. Los Atributos Clave tienen como objetivo facilitar la resolución ordenada de entidades sistémicas sin exponer los fondos públicos a pérdidas. Un componente clave del nuevo régimen de resolución es la herramienta de rescate interno que permitiría a las autoridades de resolución amortizar pasivos o convertirlos en capital para absorber pérdidas y, en algunos casos, recapitalizar una empresa en resolución.
Durante la crisis bancaria de 2023, los marcos de gestión de crisis tanto en Estados Unidos como en Suiza se pusieron a prueba directamente. En Estados Unidos, la quiebra de dos bancos regionales, Silicon Valley Bank y Signature Bank, requirió el uso de una excepción sistémica, ya que las autoridades consideraron que la preservación de la estabilidad financiera justificaba la exención de las restricciones al apoyo que la Corporación Federal de Seguros de Depósitos (FDIC) está autorizada a brindar, a fin de proteger todos los depósitos de esos bancos. Además, la Reserva Federal estableció una facilidad especial de liquidez para aliviar posibles presiones de financiamiento a nivel de todo el sistema.
En Suiza, la crisis del Credit Suisse, un banco de importancia sistémica mundial (G-SIB), no se gestionó con arreglo al nuevo marco de resolución, sino mediante una serie de medidas ad hoc adoptadas para facilitar la absorción del Credit Suisse por parte de UBS sin que se declarara formalmente que el Credit Suisse era una institución en crisis. Además, aunque las medidas adoptadas fuera de la resolución incluyeron un rescate sustancial de algunos acreedores, también conllevaron la concesión de garantías públicas para respaldar la liquidez y la solvencia de la institución resultante.
Se podría decir que las medidas adoptadas por las autoridades cumplieron con el objetivo primordial de preservar la estabilidad financiera, pero al mismo tiempo no siguieron los procedimientos habituales y, contrariamente a los objetivos de las reformas posteriores a la crisis, exigieron otras formas de apoyo externo.
Aunque no se vio directamente afectada por las turbulencias del año pasado, la aplicación del nuevo marco de resolución en la Unión Europea ya había mostrado flujos relevantes en el pasado. En particular, la crisis de dos importantes bancos venecianos en 2017 tuvo que resolverse con una gran cantidad de intervención gubernamental. Eso desencadenó un debate aún en curso sobre cómo mejorar el marco actual de gestión de crisis. En particular, ahora existe un consenso relativamente amplio de que, en la actualidad, no existe un mecanismo eficaz para abordar las crisis de los bancos de tamaño mediano sin apoyo público.
En mis observaciones se abordarán algunas de las cuestiones que las recientes turbulencias y otros episodios recientes de quiebras bancarias en Europa han planteado en relación con el actual marco de políticas para la gestión de crisis bancarias .
Algunas cuestiones derivadas de la reciente agitación
Planificación de la resolución
La velocidad con la que bancos aparentemente solventes se convirtieron en bancos en quiebra, en particular en Estados Unidos, indica la necesidad de fortalecer la planificación de la resolución. Esto debería lograrse primero ampliando el ámbito de aplicación de las obligaciones significativas de planificación de la resolución a todos los bancos que pueden ser sistémicos en caso de quiebra, algo que aún no es el caso en algunas jurisdicciones, en particular Estados Unidos.
Además, los planes de resolución de los bancos internacionales deberían abordar cuestiones prácticas relacionadas con la puesta en práctica de las medidas de resolución (en particular, el rescate interno) en un contexto transfronterizo. Dado que los títulos de deuda destinados a ser rescatados en el marco de una resolución suelen emitirse en centros financieros internacionales, es importante que las decisiones de resolución (como la conversión de títulos de deuda en capital) sean eficaces en todas las jurisdicciones pertinentes.
Además, los planes de resolución deberían contemplar distintas opciones y no centrarse en una única estrategia de resolución. Como demuestra el caso de Credit Suisse, el trabajo preparatorio realizado en torno al desarrollo del plan de resolución de la entidad resultó muy útil para gestionar la quiebra del banco, incluso si el plan finalmente no se implementó. Sin embargo, el proceso se habría agilizado si, además de contemplar un rescate masivo, el plan hubiera incluido disposiciones para una posible venta total o parcial del negocio (SoB).
Capacidad de absorción de pérdidas
Uno de los principales componentes del nuevo marco de resolución –y de los nuevos requisitos de planificación de la resolución y de resolubilidad– que surgió de la crisis es la disponibilidad de recursos suficientes en los balances de los bancos sistémicos para absorber pérdidas y, de ser necesario, recapitalizar la institución una vez que se active la resolución. En particular, el FSB ha emitido normas sobre la capacidad total de absorción de pérdidas (TLAC, por sus siglas en inglés) que todos los G-SIB deben cumplir.
En las jurisdicciones donde se aplica el nuevo marco de resolución más allá de las G-SIB, existe una versión del estándar TLAC, los requisitos mínimos para pasivos elegibles, que también es vinculante para las instituciones menos sistémicas. En otras jurisdicciones, como los EE. UU., no se aplica ningún requisito de tipo TLAC para las entidades no G-SIB. Por lo tanto, la mayoría de los bancos estadounidenses, incluidos los que fracasaron en la reciente crisis, no tenían la obligación específica de mantener pasivos que pudieran absorber pérdidas en la resolución más allá de los requisitos de capital establecidos en la regulación prudencial.
Sin embargo, una propuesta reciente de la FDIC exigiría a los bancos con más de 100.000 millones de dólares en activos que cumplieran con los requisitos mínimos de deuda a largo plazo. La contrapartida de esos instrumentos de deuda en el lado del activo podría transferirse al adquirente, pero los propios instrumentos de deuda quedarían en la entidad residual para ser liquidados. Esto haría que esos instrumentos de deuda actuaran como capital de empresa en desuso que respalda la transacción de transferencia.
Las obligaciones de MREL en la UE son, en promedio, sustancialmente mayores que los requisitos de deuda a largo plazo que se consideran actualmente en los EE.UU .Sin embargo, mientras que los requisitos propuestos por los EE.UU. sólo pueden cumplirse con deuda, los objetivos de MREL en la UE pueden cumplirse con una variedad de pasivos elegibles que incluyen capital, deuda e incluso algunos depósitos no cubiertos. En realidad, muchas instituciones pequeñas y medianas de la UE cubren gran parte de sus requisitos de MREL con instrumentos de capital. Esto probablemente se deba al hecho de que a esos bancos les resulta difícil acceder a los mercados de deuda regulados, dada su falta de experiencia y su modelo de negocio específico.
Desde un punto de vista conceptual, tiene mérito, al menos, limitar la elegibilidad del capital social para satisfacer los requisitos de capital de una empresa en marcha. La experiencia demuestra que, a diferencia de la deuda a largo plazo, los instrumentos de capital social tienden a desaparecer con bastante rapidez a medida que un banco se acerca al punto de inviabilidad y durante el propio proceso de resolución, a medida que aparecen pérdidas ocultas en los balances. Por lo tanto, el capital social, siendo el instrumento más poderoso para absorber pérdidas en una empresa en marcha, podría simplemente no estar disponible en una empresa en marcha.
Apoyo público
Por último, unas palabras sobre el apoyo público. Los principios fundacionales del nuevo marco de resolución desarrollado después de la crisis financiera mundial incluían el objetivo de minimizar el costo de las medidas de gestión de las quiebras bancarias para los contribuyentes. Sin embargo, la experiencia –incluida la reciente crisis bancaria– muestra que hay casos en los que se necesita algún tipo de apoyo externo para preservar la estabilidad financiera y la continuidad de las funciones sistémicamente críticas de los bancos en crisis.
El fondo de seguro de depósitos (FID) suele brindar apoyo regular a las medidas de resolución, pero normalmente está limitado por una restricción de menor costo que prohíbe al FID comprometer fondos que excedan el costo esperado (neto de recuperaciones) de pagar los depósitos cubiertos si el banco fuera liquidado. El apoyo adicional destinado a proteger el interés público podría ser brindado directamente por el Tesoro nacional o por fondos específicos aportados por la industria. En los EE. UU., un fondo de liquidación ordenada, como se prevé en el Título II de la Ley Dodd-Frank, puede brindar apoyo extraordinario a las grandes instituciones sistémicas en quiebra. Además, en virtud de la Ley de IED, la restricción de menor costo para el apoyo de la FDIC puede ser eximida si se aplica una excepción de riesgo sistémico. En ambos casos, el apoyo externo extraordinario solo puede autorizarse mediante un procedimiento especial que requiere la aprobación de las agencias reguladoras y del Tesoro después de consultar al presidente de los EE. UU.
En la Unión Europea se aplica un modelo completamente diferente, en el que el apoyo externo puede proporcionarse a través del Fondo Único de Resolución (FUR), creado con contribuciones de la industria. Sin embargo, las condiciones de acceso y los montos disponibles son muy restrictivos. Además, más allá del FUR, la posibilidad de que el Estado apoye directamente la resolución es casi inexistente. Como los regímenes nacionales de insolvencia son menos restrictivos y permiten la provisión de ayuda pública a la liquidación, la quiebra de algunos bancos europeos que podría tener implicaciones sistémicas se gestionó de hecho a través de procedimientos nacionales de insolvencia, reduciendo así de manera efectiva el ámbito de aplicación del marco común de resolución.
Los últimos acontecimientos muestran que la minimización del apoyo público debería seguir siendo un objetivo clave. Sin embargo, no debería existir la ambición de establecer un marco de resolución que pueda eliminar cualquier posible necesidad de utilizar fondos externos para apoyar la resolución ordenada de cualquier banco sistémico.
Una situación específica en la que normalmente se requeriría algún tipo de apoyo público es la provisión de liquidez en caso de resolución. Una vez que un banco ha sido resuelto, no hay garantía de que recupere inmediatamente la confianza de sus clientes y otros proveedores de fondos. Por lo tanto, es necesario establecer un mecanismo eficaz de financiación en caso de resolución, respaldado por algún tipo de indemnización pública que permita a un banco en resolución obtener financiación del banco central incluso cuando no disponga de todas las garantías necesarias.
Los retos europeos
Las quiebras de los dos bancos venecianos en 2017 mostraron claramente las contradicciones internas del régimen europeo de gestión de quiebras bancarias. Es importante destacar que también ilustraron la falta de un régimen eficaz de la UE para resolver el problema de los bancos de tamaño mediano, es decir, aquellos considerados demasiado grandes para ser sujetos a procedimientos regulares de liquidación fragmentados, pero demasiado pequeños y poco sofisticados para emitir grandes cantidades de pasivos que puedan ser objeto de rescate interno.
En ese marco, una falla clave del actual régimen de resolución es la ausencia de condiciones efectivas para poner en práctica estrategias de resolución de SoB, que son posiblemente las más apropiadas para los bancos de tamaño mediano. Las estrictas restricciones a la provisión de apoyo externo para facilitar estas transacciones las hacen inviables en la mayoría de los casos. Podría decirse que los activos que actúan como contrapartida del MREL podrían ayudar a compensar a los adquirentes. Sin embargo, las estrictas obligaciones de MREL pueden ser un desafío para muchos bancos de tamaño mediano, que tenderían a cumplirlas con capital que, a diferencia de los instrumentos de deuda, podría no estar disponible cuando el banco sea declarado inviable.
Estas deficiencias del marco común de resolución son especialmente relevantes en un contexto en el que no existe una fuente de fondos de último recurso que pueda movilizarse si las medidas de resolución no pueden alcanzar sus objetivos y, en particular, preservar la estabilidad financiera.
En cualquier caso, la principal debilidad del actual régimen europeo de quiebras bancarias dentro de la unión bancaria es la ausencia de un régimen común de garantía de depósitos. Dado que el principal objetivo de la unión bancaria es la desnacionalización del riesgo bancario, no se puede negar que la ausencia de un sistema común de garantía de depósitos hace que la unión no sólo sea incompleta sino también potencialmente incapaz de cumplir sus objetivos declarados.
La propuesta del CMDI
La propuesta legislativa de la Comisión Europea (CE (2021)) para una reforma del actual régimen de gestión de crisis y seguro de depósitos (CMDI) constituye un valioso intento de corregir algunas de las principales fallas e inconsistencias del marco actual.
El CMDI contiene tres propuestas importantes:
En primer lugar, si bien se mantiene la doble vía para la gestión de la quiebra bancaria (resolución o insolvencia), se clarifica la definición de los criterios de «interés público» para determinar la aplicación de un régimen u otro. En la propuesta, los criterios de interés público incluirían la perturbación esperada de la estabilidad financiera «a nivel nacional y regional».
En segundo lugar, la financiación externa de las transacciones de SoB se fortalece significativamente al aliviar el límite financiero existente para el apoyo del DIF y las restricciones mínimas de rescate interno para el acceso al SRF. La formulación de la restricción de menor costo para el apoyo del DIF a las transacciones de SoB permanece inalterada. Sin embargo, en consonancia con el régimen de los EE. UU. y las propuestas hechas por varios observadores, la actual superpreferencia para los créditos del DIF en caso de insolvencia se reemplaza por una regla general de preferencia de los depositantes. Además, cualquier contribución hecha por el DIF (junto con cualquier rescate interno de pasivos elegibles) contaría para cumplir con el rescate interno mínimo del 8% requerido para el acceso al SRF.
En tercer lugar, si bien el apoyo externo disponible (ahora más amplio) no podía considerarse directamente a los efectos de la determinación del MREL, el CMDI ahora permite formalmente al SRB ajustar el MREL para los bancos con una estrategia de resolución preferida de SoB basada en un conjunto de criterios preestablecidos como tamaño, modelo de negocios, perfil de riesgo o comerciabilidad.
Naturalmente, el CMDI no podría remediar todas las imperfecciones del actual régimen europeo de quiebras bancarias, ya que aún no hay respaldo político para reformas más ambiciosas. Por ejemplo, una deficiencia clave que seguirá existiendo es la falta de un mecanismo eficaz para proporcionar liquidez en caso de resolución. En la actualidad, no hay garantía en la unión bancaria de que los bancos en resolución puedan satisfacer las condiciones requeridas para obtener financiación del BCE/Eurosistema. Eso requeriría muy probablemente una especie de indemnización pública como la disponible en otras jurisdicciones, incluida Suiza, gracias a la legislación de emergencia que se aprobó en marzo de 2023. Si bien el SRF podría usarse para proporcionar liquidez a los bancos en resolución, sus recursos actuales valen solo 80.000 millones de euros. Ahora se prevé que el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) podría proporcionar un respaldo al SRF tan pronto como se modifique adecuadamente el Tratado del MEDE. Sin embargo, incluso con la aprobación (aún pendiente) del respaldo, la nueva capacidad máxima de préstamo (de alrededor de 140.000 millones de euros) seguiría siendo bastante restrictiva para gestionar las quiebras bancarias sistémicas en la unión bancaria.
Más importante aún, el CMDI no pudo hacer ningún progreso en la culminación de la unión bancaria. La ampliación del alcance del régimen común de resolución de la unión bancaria –en contraposición al régimen nacional de insolvencia– fortalece el marco europeo. Sin embargo, el fortalecimiento del papel de los fondos nacionales de garantía de depósitos en la resolución bancaria hace que la falta de un fondo europeo sea particularmente problemática.
En cualquier caso, la propuesta ciertamente supone una mejora técnica sustancial del marco actual. La resolución se convertiría, sin duda, en la opción por defecto para todas las quiebras bancarias con algún tipo de impacto sistémico. Al mismo tiempo, al mejorar la financiación disponible para las transacciones de SoB, la CMDI amplía de manera efectiva la capacidad del SRB para hacer frente a las quiebras de los bancos de tamaño mediano, ayudando así a abordar la falla más importante del marco actual.
Es importante señalar que el régimen de resolución de las BU seguiría excluyendo la herramienta de estabilización gubernamental como opción de último recurso. En esas condiciones, la capacidad del marco legislativo para preservar la estabilidad del sistema financiero en caso de quiebra de un banco de tamaño medio dependería exclusivamente de la eficacia de las herramientas de resolución existentes. En particular, el apoyo externo disponible del DIF nacional y del SRF tendría que ser suficiente –junto con el MREL– para facilitar una operación de SoB en virtud de la cual los depósitos y otros pasivos sensibles pudieran ser asumidos por un adquirente adecuado.
Las negociaciones en curso
En ese contexto, resulta un tanto preocupante que en las actuales negociaciones en torno a la iniciativa CMDI de la Comisión en el Parlamento Europeo, y en particular en el Consejo, haya surgido cierta oposición a los aspectos clave de la propuesta encaminada a ampliar los fondos disponibles para apoyar las transacciones SoB. En particular, la posición de que debería mantenerse la superpreferencia de los créditos DIF en caso de insolvencia parece estar ganando apoyo, aunque la interpretación de la restricción del menor coste podría flexibilizarse. Además, se introducirían una serie de condiciones y obstáculos adicionales para permitir que el apoyo de los DIF cuente para el cumplimiento de la condición de recapitalización interna mínima del 8% para que el SRF preste apoyo para facilitar las transacciones SoB.
Esas modificaciones del CMDI original podrían poner en peligro los objetivos de la propuesta original de la Comisión. En primer lugar, como se ha dicho antes, la preferencia especial por las reclamaciones de los DIF en caso de insolvencia socava gravemente la capacidad de estos últimos para apoyar la resolución, al endurecer considerablemente la restricción del menor coste, tal como se entiende hoy en día. La introducción de un mayor margen de maniobra para interpretar los costes que supone para los DIF nacionales el pago de los depósitos en caso de liquidación, teniendo en cuenta los efectos indirectos sobre el sector, desdibujaría la línea divisoria entre las funciones que deben desempeñar el SRF y los DIF nacionales, introduciría incertidumbre sobre el apoyo efectivo disponible y provocaría incoherencias entre países.
Además, la introducción de restricciones adicionales y obstáculos operativos para reducir el monto mínimo de rescate interno necesario para obtener el apoyo del Fondo Único de Resolución probablemente limitaría aún más la financiación disponible para las transacciones de SoB. Como mínimo, la verificación oportuna de que se cumplen todas esas condiciones podría ser un desafío operativo dada la velocidad con la que deben adoptarse las medidas de resolución.
En resumen, existe el riesgo de que, en virtud de algunas de las modificaciones propuestas en la CMDI, la JUR se vea incapaz –debido a la falta de instrumentos de financiación suficientes– de hacer frente a la quiebra de bancos de tamaño medio, incluso si superan la prueba del interés público, que ahora es más flexible. En última instancia, eso podría obligar a la JUR a transferir la responsabilidad a las autoridades nacionales para que apliquen los procedimientos nacionales de insolvencia, incluida la ayuda a la liquidación que debe proporcionar el Estado nacional. Eso no sólo contradiría el espíritu del régimen europeo de quiebras bancarias y los objetivos del nuevo marco de resolución a nivel mundial, sino que también pondría en entredicho el propio propósito de la unión bancaria.
Conclusiones
En esta presentación he abordado varias posibles reformas de los regímenes de gestión de quiebras bancarias. En general, los ajustes a la configuración actual deberían apuntar a satisfacer dos objetivos básicos. El primero es mejorar el marco y las herramientas de resolución para hacerlos más eficaces y, por lo tanto, reducir la necesidad de que se proporcione apoyo gubernamental a los bancos en crisis para preservar la estabilidad financiera. El segundo es incorporar suficiente flexibilidad y pragmatismo en los mecanismos en lo que respecta al uso de diferentes herramientas y la disponibilidad de fondos externos.
En particular, existen razones de peso para ampliar las obligaciones de planificación de la resolución a todos los bancos cuya quiebra podría tener efectos adversos sobre el sistema financiero. Fundamentalmente, los planes de resolución deberían incluir requisitos bien definidos sobre un monto mínimo de pasivos que absorban pérdidas en caso de resolución. Esos requisitos deberían calibrarse para respaldar directamente la viabilidad de la estrategia de resolución prevista y, en el mejor de los casos, deberían estar compuestos principalmente de instrumentos de deuda, en lugar de capital, ya que este último podría desaparecer en gran medida antes de que se active la resolución.
Además, como no hay forma de prever todas las posibles condiciones que podrían darse en un fin de semana de resolución y afectar la viabilidad de las medidas de resolución, las estrategias de resolución planificadas deberían ser más un conjunto de opciones para implementar diferentes herramientas que un manual rígido. Es importante destacar que la experiencia demuestra que es prudente establecer procedimientos bien definidos para la prestación de apoyo externo extraordinario en circunstancias extremas.
Por último, la UE tiene ahora una gran oportunidad de abordar las deficiencias detectadas en el actual marco de gestión de crisis bancarias, en particular en lo que respecta al fracaso de las entidades de tamaño medio. La propuesta legislativa CMDI de la Comisión Europea es una iniciativa muy valiosa y coherente a nivel interno. El resto de las autoridades europeas harían bien en lograr, a pesar de las difíciles negociaciones que reflejan una disparidad de intereses nacionales, un compromiso político que preserve las principales características y objetivos de la propuesta.