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marzo 9, 2023
Apoyo a la innovación con barandillas: el enfoque de supervisión de la Reserva Federal
y Regulación de las actividades relacionadas con la criptografía de los bancos
Observaciones de
Michael S. Barr
Vicepresidente de Supervisión
Junta de Gobernadores del Sistema de la Reserva Federal
en
El Instituto Peterson de Economía Internacional
Washington, D.C.
marzo 9, 2023
Estoy aquí hoy para discutir lo que hemos aprendido de la reciente agitación en el sector criptográfico y qué papel deberían desempeñar la supervisión y la regulación para ayudar a los bancos a gestionar su compromiso con el sector y las tecnologías innovadoras que lo respaldan. A pesar de los acontecimientos recientes, no hemos perdido de vista el potencial efecto transformador que estas tecnologías podrían tener en nuestro sistema financiero. Y debemos tener cuidado de no que la regulación bloquee el poder de los titulares o sofoque la innovación. Pero los beneficios de la innovación solo se pueden obtener si existen las barandillas adecuadas. Voy a hablar sobre cómo estamos trabajando para proporcionar claridad a los bancos que supervisamos sobre lo que hemos aprendido y sobre nuestras expectativas supervisoras. Concluiré compartiendo algunas ideas sobre las monedas estables.1
No es difícil encontrar evidencia de la necesidad de discutir criptomonedas, pero permítanme comenzar con una experiencia personal reciente. El mes pasado, visité el Delta del Mississippi para hablar sobre inclusión financiera y desarrollo comunitario, y pasé una mañana hablando con un grupo de estudiantes universitarios. Cuando pregunté, resultó que la mayoría de los estudiantes que conocí poseían algunos criptoactivos. Esto me sorprendió porque en mi experiencia como profesor, la mayoría de los estudiantes universitarios generalmente tienen poco dinero. Lo que no me sorprendió es que muchos de los que dijeron que poseían criptoactivos también dijeron que habían perdido dinero, y no estaban muy contentos con eso.
Fue un recordatorio para mí de que los criptoactivos no solo están en manos de personas con mucho dinero para la especulación. Una quinta parte de los estadounidenses, muchos de ellos con ahorros limitados, dicen que han poseído algún tipo de criptografía.2 Los problemas que han salido a la luz en el sector criptográfico durante el año pasado pueden haber afectado a un gran segmento del público.
Cuando pienso en cómo abordar los criptoactivos, la tecnología detrás de ellos y la interacción entre el sector criptográfico y el sistema financiero tradicional, me resulta útil colocar la innovación reciente en un contexto histórico. La innovación en los mercados financieros ha planteado durante mucho tiempo preguntas sobre el papel apropiado de la regulación. Es especialmente preocupante cómo el marco regulatorio puede servir tanto para fomentar la innovación como para apoyar la seguridad y solidez de las instituciones financieras y una estabilidad financiera más amplia. Igual de importante es la necesidad de proteger al público del fraude y otros comportamientos abusivos.
El desafío aquí comienza con un desajuste en el tiempo. La innovación a menudo llega rápidamente, pero lleva tiempo para que los consumidores se den cuenta de que podrían ganar y perder dinero en nuevos productos financieros. Puede tomar tiempo para que los participantes del mercado comprendan los riesgos concomitantes y encuentren herramientas para gestionarlos. Del mismo modo, la regulación implica un proceso deliberativo, como debería ser porque necesita equilibrar el riesgo de que el exceso de regulación sofoque la innovación con el riesgo de que la falta de regulación permita un daño sustancial a los hogares y al sistema financiero.
Mucho antes de que la criptografía se convirtiera en un problema para la regulación y las políticas públicas, estaba lidiando con cómo pensar sobre el ciclo de innovación en el contexto de la crisis financiera mundial. Los nuevos productos a menudo se desarrollan lentamente al principio, mientras que los participantes del mercado no están seguros de su valor o sus riesgos, pero la emoción y el entusiasmo pueden conducir a un rápido crecimiento y, como resultado, los nuevos productos inundan el mercado.3 Los participantes asumen demasiado rápido que saben cómo funcionan los nuevos productos, y los productos novedosos pueden parecer seguros y lucrativos, especialmente si no han sido probados a través de episodios de estrés en el mercado. El ciclo de innovación cambia cuando este desajuste, entre la comprensión percibida del riesgo y el riesgo subyacente real, se hace evidente.
En aquel entonces, estaba hablando de algunas de las causas y consecuencias de la crisis financiera. En ese momento, los nuevos tipos de productos financieros se habían entrelazado tanto con la banca y el sistema financiero en general que el giro en el ciclo de innovación tuvo consecuencias devastadoras para los propietarios de viviendas, los trabajadores, las empresas y nuestra economía. Hoy en día, si bien el sector de criptoactivos es más incipiente y menos generalizado, las preguntas sobre cómo los nuevos productos financieros afectarán al público, la economía y la estabilidad financiera son similares. La innovación avanza, y la regulación sigue, tratando de equilibrar los beneficios y los riesgos.
Los beneficios potenciales de las tecnologías innovadoras
Antes de entrar en cómo estamos respondiendo a los desarrollos en el sector criptográfico en nuestro enfoque de supervisión y regulación, quiero reconocer los beneficios públicos potenciales de las tecnologías subyacentes a los criptoactivos. A menudo se argumenta que estas tecnologías tendrán una amplia aplicación beneficiosa más allá de los criptoactivos.
El sistema de pagos es fundamental para los estadounidenses comunes. Es altamente resistente, pero también puede ser lento y costoso. Esto es particularmente cierto con respecto a los pagos transfronterizos. La tecnología subyacente a los activos criptográficos, incluida la que permite la programabilidad, podría aportar nuevas funcionalidades o eficiencias a los sistemas de pagos.
Los defensores afirman que la tecnología de contabilidad distribuida, el cifrado y las nuevas formas de validar las transacciones podrían usarse para facilitar una conciliación, compensación y liquidación más rápidas y reducir los costos de una variedad de transacciones de activos tradicionales, incluyendo, por ejemplo, vinculando valores y mercados de efectivo de maneras que son más difíciles de lograr bajo nuestra infraestructura financiera actual.4 El uso de contratos inteligentes podría automatizar ciertas acciones, creando más eficiencias. Tal uso de la tecnología podría conducir a posibles eficiencias operativas y reducir los costos. La Reserva Federal ha dedicado recursos considerables a explorar y comprender estas tecnologías y sus beneficios potenciales, así como los riesgos asociados con estas innovaciones.
Algunas lecciones del «Crypto Winter»
En contraste con los beneficios potenciales de estas tecnologías, existe la experiencia real de muchas personas cuya esperanza y entusiasmo por los criptoactivos se han encontrado con decepción y, a veces, pérdidas devastadoras. Robert Shiller describe cómo Bitcoin es un excelente ejemplo de lo que él llama una narrativa económica contagiosa. La historia de la propuesta de valor de Bitcoin aprovecha los temores del control del gobierno con la promesa de que, a través de una tecnología superior, un nuevo producto puede producir riquezas incalculables.5 Pero cuando se trata de ciertos criptoactivos, algunos de los cuales no tienen valor intrínseco más allá de la fe de sus propietarios, la ley de la gravedad eventualmente se aplicará, como lo hizo con el frenesí de los tulipanes en Holanda hace más de 400 años. La experiencia ha demostrado que los criptoactivos pueden enfrentar los mismos riesgos fundamentales de liquidez y crédito que los activos tradicionales, y pueden estar altamente correlacionados con otros riesgos tradicionales, en lugar de ser coberturas contra tales riesgos.
Si bien los proveedores de criptoactivos han representado a los clientes que están protegidos a través de la naturaleza descentralizada de la tecnología subyacente, los clientes a menudo corren un mayor riesgo porque esos proveedores a menudo encuentran formas de funcionar fuera de un sistema robusto de supervisión y regulación. En ausencia de cumplimiento normativo, los clientes no tienen la información que necesitan para evaluar y mitigar sus riesgos. Los inversores no tienen las protecciones estructurales en las que han confiado durante muchas décadas. Como resultado, muchos han sido víctimas de casos clásicos de fraude y abuso, algunos clasificados apropiadamente como «esquemas Ponzi» bajo un barniz de alta tecnología. Además, mientras que los criptoactivos se promocionan como «descentralizados», ha habido una aparición de nuevos intermediarios bastante centralizados que no están sujetos o no cumplen con la regulación y supervisión adecuadas, lo que ha perpetuado el daño a los consumidores. Para complicar aún más las cosas, estas entidades a menudo buscan jurisdicciones con marcos legales y regulatorios flexibles o menos desarrollados para las actividades financieras. Y la falta de supervisión y coordinación consolidada del país de origen con los supervisores del país anfitrión reaviva el tipo de abusos que los reguladores bancarios anularon hace mucho tiempo. Si bien este arbitraje regulatorio interjurisdiccional no es nuevo, la naturaleza digital de estas actividades brinda una mayor oportunidad para expandir el alcance de dichas entidades a clientes de todo el mundo.
Por ejemplo, el prominente colapso de la plataforma de comercio de criptoactivos FTX ha eliminado las tenencias de un millón de personas, costándoles miles de millones de dólares.6
Desafortunadamente, ese no es el único ejemplo. Desde el verano pasado, vimos el colapso de un intermediario criptográfico tras otro.7 A medida que estos casos se abren camino a través de los tribunales de bancarrota, estamos viendo indicios de mal uso de los fondos de los clientes, tergiversaciones, ofuscación sobre la disponibilidad de seguro de depósitos y posible fraude.
Crypto también ha estado implicado en numerosos casos de financiamiento ilícito. Los criptoactivos plantean importantes riesgos de lavado de dinero y financiamiento del terrorismo debido a los actores seudónimos que son partes en las transacciones, la facilidad y velocidad de transferencia y la irrevocabilidad general de las transacciones, todo lo cual hace que los criptoactivos sean atractivos para su uso en lavado de dinero y financiamiento del terrorismo. De hecho, las agencias de aplicación de la ley, incluida la Red de Ejecución de Delitos Financieros, la Oficina de Control de Activos Extranjeros y el Departamento de Justicia, han tomado numerosas medidas públicas de cumplimiento contra entidades o individuos que comercian con criptoactivos.8
Este tipo de comportamiento puede causar un daño sustancial a los inversores y consumidores, así como a nuestro sistema financiero. Las agencias reguladoras bancarias federales, incluida la Junta de la Reserva Federal, tienen la responsabilidad legal de garantizar que la actividad de las entidades que supervisamos se lleve a cabo de manera segura y sólida, y de conformidad con todas las leyes aplicables. Si bien los efectos de los eventos en el sector criptográfico en los bancos supervisados por la Reserva Federal han sido limitados en conjunto hasta ahora, la experiencia reciente ha dejado claro que la criptografía podría plantear riesgos para esos bancos. En respuesta, hemos trabajado con las otras agencias reguladoras bancarias federales para proporcionar claridad y orientación sobre lo que es permisible, seguro y sólido, y cumple con las leyes contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo, así como con las protecciones de los consumidores e inversores. Y hemos establecido nuestras expectativas de supervisión para los bancos que participan en nuevos tipos de productos y actividades. Como se señaló anteriormente, esto no es solo un problema interno. También estamos trabajando con nuestras contrapartes internacionales para minimizar la posibilidad de arbitraje regulatorio en todas las jurisdicciones.
El enfoque de la Reserva Federal para supervisar el compromiso de los bancos con las criptomonedas
Un principio general de la supervisión financiera de la Reserva Federal es que las actividades que son fundamentalmente iguales deben regularse de la misma manera, independientemente de dónde o cómo ocurra la actividad o los términos utilizados para describir la actividad. Tenemos un marco regulatorio de servicios financieros algo complicado en los Estados Unidos, y hay varias autoridades reguladoras con supervisión de las actividades de servicios financieros. Pero sabemos lo importante que es que las entidades interesadas en proporcionar servicios financieros con nuevas tecnologías participen en igualdad de condiciones. Es por eso que hemos trabajado estrechamente con las otras agencias reguladoras bancarias para desarrollar un enfoque consistente. Nuestra postura general es que, en esta etapa del desarrollo, los bancos deben adoptar un enfoque cuidadoso y cauteloso para participar en actividades relacionadas con criptoactivos y el sector criptográfico.
Descripción general de las acciones recientes de la Reserva Federal
Durante décadas, los reguladores bancarios federales han articulado expectativas de supervisión para administrar, monitorear y controlar los riesgos para la seguridad y la solidez. Estas expectativas generalmente se basan en principios, lo que significa que se pueden aplicar en una amplia gama de circunstancias. Dado el interés emergente en las actividades de criptoactivos, hemos trabajado para proporcionar una orientación clara y transparente. En agosto pasado, publicamos una carta de orientación supervisora para los bancos que participan o buscan participar en actividades relacionadas con la criptografía.9 En la carta, recordamos a las empresas que el primer paso al considerar participar en actividades relacionadas con la criptografía es establecer que las actividades son legalmente permisibles y que existen controles suficientes para garantizar que estas actividades puedan llevarse a cabo de manera segura y sólida y de conformidad con todas las leyes aplicables. En el contexto de posibles delitos por los que algunas compañías de criptografía están ahora bajo investigación, este no es un ejercicio de verificación de casillas. Nuestra carta también permite a los bancos saber que se espera que notifiquen a la Reserva Federal si tienen la intención de participar en actividades relacionadas con criptoactivos y que participen en una conversación de supervisión sólida.
La carta decía, en efecto, «No intervenga y planee descubrir la gestión de riesgos más adelante». Declaró que «las organizaciones bancarias supervisadas por la Reserva Federal deben tener sistemas y controles adecuados para llevar a cabo actividades relacionadas con criptoactivos de manera segura y sólida antes de comenzar tales actividades».
En los meses siguientes, sucedieron muchas cosas en el mundo de las criptomonedas, incluida la agitación discutida anteriormente. El 3 de enero, después de enterarse de estos acontecimientos, la Junta y otras agencias reguladoras bancarias emitieron otra declaración aconsejando a los bancos que se centraran en una lista de varios riesgos clave.10 La lista abarca desde el riesgo de fraude y estafas de los cripto participantes hasta el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo, hasta los riesgos de correr stablecoins.11
Más tarde, en enero, la Junta emitió una declaración de política en la que dejaba claro a los bancos que supervisamos que la Junta aplicaría los mismos estándares de permisibilidad a las actividades, incluidas las actividades relacionadas con criptoactivos, independientemente del estado del seguro de depósitos de un banco.12 El preámbulo de la declaración dejó en claro que probablemente consideraríamos inseguro y poco sólido que los bancos posean directamente criptoactivos en sus balances. Además, aclaramos que los bancos que supervisamos que buscan emitir monedas estables o tokens en dólares tendrían que demostrar que tienen controles establecidos para hacerlo de manera segura y sólida y que tendrían que obtener un aviso de no objeción de los supervisores de la Reserva Federal antes de proceder.
El 23 de febrero, proporcionamos claridad adicional sobre las expectativas supervisoras a través de otra declaración emitida conjuntamente con otras agencias reguladoras bancarias.13 Esta declaración también se basó en la experiencia supervisora reciente. La declaración destacó a nuestras instituciones supervisadas que deben ser conscientes de los riesgos de liquidez asociados con ciertos depósitos afiliados al sector criptográfico. Siempre esperamos que los bancos evalúen y gestionen los riesgos de liquidez de sus fuentes de financiación. Como deja claro la declaración, y como ha sido obvio a lo largo de los últimos meses, los depositantes del sector criptográfico pueden tener activos que pueden verse afectados por la volatilidad en el sector. Esta volatilidad puede conducir a entradas y retiros de depósitos impredecibles, rápidos y correlacionados, y por lo tanto los riesgos de liquidez de sus depósitos, por supuesto, requieren cierta atención adicional. Estas preocupaciones de liquidez son particularmente agudas para los bancos que tienen una parte significativa de sus balances financiados con dichos depósitos.
Una vez más, tomamos estas medidas para dejar claro que tenemos las mismas expectativas para todas las instituciones que supervisamos y que buscan participar en actividades novedosas. Estas expectativas no son nuevas. Esperamos que las entidades supervisadas se aseguren de que llevan a cabo sus actividades de manera segura y sólida y de conformidad con todas las leyes pertinentes, incluidas las leyes contra el blanqueo de dinero. Estas declaraciones públicas son transparentes y proporcionan la misma información para todos, incluidos los bancos pequeños que pueden no tener grandes equipos de analistas que evalúan los desarrollos de la industria, los grandes bancos con más recursos y, por supuesto, el público. Planeamos continuar publicando guías de este tipo a medida que continuamos examinando la actividad en el sector.
Además de compartir lo que aprendemos con el público de manera continua, también estamos mejorando nuestra supervisión de estas actividades. Estamos creando un equipo especializado de expertos que pueden ayudarnos a aprender de los nuevos desarrollos y asegurarnos de que estamos al día en innovación en este sector.
Riesgos especiales asociados con las monedas estables
Quiero concluir hoy hablando de stablecoins. Como ha dicho el presidente Powell, las monedas estables son un tipo de dinero privado, y hay una larga y desordenada historia de dinero privado en los Estados Unidos que muestra la necesidad de una regulación y supervisión sólidas.14 Cualquier entidad que emita dinero denominado en dólares estadounidenses y recurra a la confianza de la Reserva Federal debe estar sujeta a la regulación y supervisión prudencial federal. No estoy diciendo nada nuevo aquí. Este ha sido nuestro enfoque constante.
Los emisores de stablecoins buscan tener, pero no tienen, algunas de las mismas características que los depósitos bancarios asegurados por el gobierno federal. Los emisores de stablecoin representan que sus pasivos pueden ser redimidos a pedido a la par, un dólar por un dólar. De hecho, sin embargo, los activos que respaldan el pasivo pueden fluctuar en valor. Incluso si los activos que respaldan el reclamo son de alta calidad, no necesariamente se pueden monetizar de inmediato, y los riesgos operativos son bastante altos. Como hemos visto con demasiada frecuencia, los depositantes a veces quieren o necesitan su dinero de inmediato, especialmente en tiempos de estrés. Este desajuste en valor y liquidez es la receta para una corrida bancaria clásica. Los emisores no están supervisados por la Fed y carecen de capital y liquidez como respaldo. Los bancos que regulamos, por el contrario, están bien protegidos de las corridas bancarias a través de una sólida serie de requisitos de supervisión.
Considere las consecuencias si una moneda estable no sujeta a la supervisión y regulación adecuadas se adoptará como un medio de pago generalizado, que algunos desarrolladores de monedas estables establecen como un objetivo. Las monedas estables tienen el potencial de escalar rápidamente debido a los efectos de red. Un activo no regulado, no supervisado y similar a un depósito podría crear tremendas interrupciones, no solo para las instituciones financieras, sino también para las personas que podrían confiar en la moneda si obtuviera una amplia adopción. Debemos aprender del pasado para asegurarnos de no permitir nuevas formas de dinero privado no regulado sujetas a formas clásicas de riesgo de fuga, y con los efectos de contagio asociados y las implicaciones sistémicas para los hogares, las empresas y la economía en general.
Conclusión
Esto me lleva de nuevo al punto central de mis observaciones, que es la necesidad de equilibrar la innovación con las salvaguardias. Nuestro objetivo es crear barandillas, al tiempo que damos cabida a la innovación que puede beneficiar a los consumidores y al sistema financiero en general. Estamos trabajando con las otras agencias reguladoras bancarias para considerar si y cómo se puede llevar a cabo cierta actividad de criptoactivos de una manera que sea consistente con una banca segura y sólida. También estamos trabajando para proporcionar claridad adicional sobre nuestros puntos de vista sobre los riesgos y las prácticas efectivas de gestión de riesgos en una gama de actividades relacionadas con la criptografía. Seguiremos siendo transparentes con el sector bancario y el público sobre nuestras expectativas. También trabajaremos con las otras agencias para alinear nuestro enfoque para garantizar que los mismos riesgos reciban el mismo tratamiento. A medida que continuamos nuestros esfuerzos, trabajaremos para apoyar la innovación mediante el establecimiento de las barreras esenciales para mercados sostenibles, seguros y transparentes. Gracias.
1. Las opiniones aquí son mías y no necesariamente las de mis colegas en la Junta de Gobernadores del Sistema de la Reserva Federal.
2. «Uno de cada cinco adultos ha invertido, negociado o usado criptomonedas, según muestra la encuesta de NBC News», CNBC, modificada por última vez el 31 de marzo de 2022 de https://www.cnbc.com/2022/03/31/cryptocurrency-news-21percent-of-adults-have-traded-or-used-crypto-nbc-poll-shows.html.
3. Michael S. Barr, «Innovación y regulación: algunas observaciones preliminares» noviembre de 2017 https://www.worldscientific.com/doi/abs/10.1142/9789813223400_0017.
4. Cabe señalar que un número sustancial de inversores y otros miembros del público creen que hay poco o ningún beneficio de la criptografía. Consulte «Carta en apoyo de la política responsable de fintech», 1 de junio de 2022, https://concerned.tech/.
5. RobertJ.Shiller, Narrative Economics: How Stories Go Viral and Drive Major Economic Events (Nueva Jersey: Princeton University Press, 2019).
6. Comisión de Bolsa y Valores de los Estados Unidos, «Charges Samuel Bankman-Fried with Defrauding Investors in Crypto Asset Trading PlatformFTX», comunicado de prensa, 13 de diciembre de 2022, https://www.sec.gov/news/press-release/2022-219.
Véase también Comisión de Bolsa y Valores de los Estados Unidos, «El acusado ocultó su desviación de los fondos de los clientes de FTX a la firma de comercio de criptomonedas Alameda Research mientras recaudaba más de $ 1.8 mil millones de inversores», comunicado de prensa, 19 de enero de 2023, https://www.sec.gov/litigation/litreleases/2023/lr25616.htm.
7. Por ejemplo, Celsius Network LLC;Voyager Digital Holdings; BlockFi Inc.; FTX Trading Ltd.; Tres Flechas Capital, Ltd.; y Genesis Global Holdco LLC.
8. Véase, por ejemplo, U.S. Department of the Treasury, National Money Laundering Risk Assessment (Washington: Department of the Treasury, febrero de 2022), 40-45, https://home.treasury.gov/system/files/136/2022-National-Money-Laundering-Risk-Assessment.pdf. Véase también Departamento del Tesoro, National Terrorism Financing Risk Assessment (Washington: Department of the Treasury, febrero de 2022), 21-23, https://home.treasury.gov/system/files/136/2022-National-Terrorist-Financing-Risk-Assessment.pdf.
9. SR 22-6 / CA 22-6, «Participación en actividades relacionadas con criptoactivos por parte de organizaciones bancarias supervisadas por la Reserva Federal», https://www.federalreserve.gov/supervisionreg/srletters/SR2206.htm.
10. Junta de Gobernadores del Sistema de la Reserva Federal, «Declaración conjunta sobre los riesgos de criptoactivos para las organizaciones bancarias», comunicado de prensa, 3 de enero de 2023, https://www.federalreserve.gov/newsevents/pressreleases/bcreg20230103a.htm.
11. Los ocho riesgos específicos destacados son los siguientes: (1) el riesgo de fraude o estafas entre los participantes criptográficos; (2) incertidumbre legal sobre las prácticas de custodia, reembolsos y derechos de propiedad; (3) compañías criptográficas que afirman que tienen seguro de depósitos; (4) volatilidad en los valores de los criptoactivos; (5) correr el riesgo de las monedas estables;(6) el riesgo de contagio de los participantes criptográficos interconectados; (7) prácticas que pueden ser desleales, engañosas o abusivas, contribuyendo a un daño significativo a los inversores minoristas e institucionales, clientes y contrapartes; y (8) gestión de riesgos que carece de «madurez y robustez».
12. Junta de Gobernadores del Sistema de la Reserva Federal, «La Junta de la Reserva Federal emite una declaración de política para promover un campo de juego nivelado para todos los bancos con un supervisor federal, independientemente del estado del seguro de depósitos», comunicado de prensa, 27 de enero de 2023, https://www.federalreserve.gov/newsevents/pressreleases/bcreg20230127a.htm.
13. Junta de Gobernadores del Sistema de la Reserva Federal, «Las agencias emiten una declaración conjunta sobre los riesgos de liquidez para las organizaciones bancarias resultantes de las vulnerabilidades del mercado de criptoactivos», comunicado de prensa, 23 de febrero de 2023, https://www.federalreserve.gov/newsevents/pressreleases/bcreg20230223a.htm.
14. Kyle Campbell, «Powell: Stablecoin Regulation Belongs to the Fed», American Banker, 27 de septiembre de 2022, https://www.americanbanker.com/news/powell-stablecoin-regulation-belongs-to-the-fed.
Publicado originalmente: https://www.bis.org/review/r230313a.pdf