Kanittha Tambunlertchai, Profesora Asociada, Facultad de Economía, Universidad de Chulalongkorn
Joy Blessilda Sinay, Economista de Desarrollo de Capacidades y Capacitación, Instituto del Banco Asiático de Desarrollo
Puntos clave
• Se requiere un cambio sistémico para una transición hacia una economía baja en carbono.
• Los mecanismos de fijación de precios del carbono se clasifican comúnmente como obligatorios o voluntarios, aunque también existen sistemas híbridos que son una combinación de ambos.
• Las estrategias de fijación de precios del carbono son una interacción entre los principios de diseño y las condiciones locales, incluida la etapa de desarrollo.
• Si bien la fijación del precio del carbono es principalmente una cuestión nacional, los países también deben tener en cuenta la creciente internacionalización de los instrumentos de política climática.
• La implementación de estrategias de fijación de precios del carbono se realiza mejor por fases y debe evaluarse periódicamente
El cambio climático afecta a todas las regiones habitadas del mundo (Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, 2022) y podría provocar pérdidas del producto interno bruto de hasta el 24% para los países en desarrollo de Asia y del 30% para el sudeste asiático para 2100 en un escenario de altas emisiones (Banco Asiático de Desarrollo, 2023). La mitigación del cambio climático a través de la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) tiene el potencial de limitar significativamente estas pérdidas.
La transición hacia una economía baja en carbono requiere un cambio sistémico, a través de una serie de instrumentos de política climática que incentiven el cambio de comportamiento y generen la inversión y la innovación necesarias para cambiar las economías hacia la senda de 1,5 °C. Los mecanismos de fijación de precios del carbono operan dentro de esta arquitectura de política climática más amplia que incluye regulaciones, estándares y certificaciones, innovaciones tecnológicas y financiamiento climático. Al mismo tiempo, los mecanismos de fijación de precios del carbono también forman parte del contexto más amplio de las políticas económicas, energéticas y ambientales nacionales, que también deben alinearse para reducir eficazmente las emisiones de GEI.
1. Mecanismos de fijación de precios del carbono
En virtud del Acuerdo de París, los países se comprometen a reducir sustancialmente las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero para mantener el aumento de la temperatura global muy por debajo de 2°C con respecto a los niveles preindustriales y a proseguir los esfuerzos para limitarlo a 1,5°C. No obstante, se estima que las políticas y acciones climáticas actuales conducirán a una trayectoria de entre 2,6°C y 2,9°C, por debajo de los objetivos del Acuerdo de París. Es necesario intensificar la acción climática para frenar el aumento de las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero. Con este fin, los países se comprometen cada vez más con los objetivos de neutralidad de carbono y cero emisiones netas de GEI y aceleran los esfuerzos hacia una economía baja en carbono. Los mecanismos de fijación de precios del carbono forman parte de estos esfuerzos y se utilizan para garantizar que los costos sociales de las emisiones de GEI se tengan en cuenta en las decisiones de producción y consumo, para lograr una reducción rentable de las emisiones de GEI e incentivar la transición hacia una economía baja en carbono.
Existen varios métodos para poner un precio al carbono. Estos se clasifican comúnmente como obligatorios o voluntarios y el mercado está determinado o establecido por una autoridad pertinente (Figura). También existen sistemas híbridos con características obligatorias y voluntarias a medida que los países exploran formas de desarrollar y expandir los mercados de carbono (Dawes, McGeady y Majkut 2023).
Los mercados de carbono obligatorios o obligatorios se conocen por muchos nombres: programas de comercio de derechos de emisión, esquemas de comercio de emisiones (ETS) y mercados de cumplimiento. En este caso, el gobierno (i) establece un límite a las emisiones en ciertos sectores, generalmente en los sectores con las emisiones más altas; ii) expide derechos de emisión equivalentes asignándolos a las empresas de forma gratuita o a cambio de una remuneración; y (iii) permite a las empresas intercambiar los derechos de emisión entre sí. Los grandes emisores que enfrentan altos costos en la reducción de emisiones pueden optar por comprar derechos de emisión de otras empresas, mientras que las empresas de bajo costo tienen incentivos para invertir en la reducción de emisiones, ya que pueden vender los derechos de emisión no utilizados en los mercados de carbono.
Por otro lado, los mercados voluntarios de carbono (VCM, por sus siglas en inglés) intercambian créditos de carbono voluntarios (VCC, por sus siglas en inglés). Los gobiernos y las empresas obtienen créditos de carbono cuando invierten en proyectos que reducen las emisiones de GEI en comparación con un escenario de referencia, que luego pueden comercializar. Las empresas suelen utilizar las VCC para compensar las emisiones de GEI y alcanzar sus objetivos de neutralidad de carbono. Los acuerdos internacionales sobre el clima también han allanado el camino para que los países utilicen las VCC para cumplir sus objetivos de Contribución Determinada a Nivel Nacional (NDC). Tenga en cuenta que solo los créditos de carbono que estén de acuerdo con las disposiciones del artículo 6 del Acuerdo de París se pueden utilizar para cumplir con los objetivos de las NDC. Del mismo modo, en algunos mercados obligatorios, las VCC pueden utilizarse para compensar las emisiones sujetas a las normas de elegibilidad.
Los mercados de carbono pueden establecerse en diferentes niveles de jurisdicciones, desde el local hasta el internacional. Entre los ejemplos de mercados de carbono obligatorios se incluyen el Programa de Comercio de Límites Máximos de Tokio para el nivel local (Gobierno Metropolitano de Tokio 2024), el SCE nacional de la República Popular China (RPC) a nivel nacional tras el ETS piloto en provincias y ciudades seleccionadas (Nakano y Kennedy 2021), y el SCE de la Unión Europea (UE) para los mercados regionales. Mientras tanto, ejemplos de VCM son el Mecanismo de Acreditación de Compensación de Estacionamiento de Beijing y el Mecanismo de Compensación Forestal de Beijing a nivel local, el Esquema de Compensación de Carbono del Indo-Pacífico a nivel regional y la venta de créditos certificados por organismos independientes como Gold Standard y Verra’s Verified Carbon Standard en los mercados internacionales. El artículo 6 del Acuerdo de París establece las reglas para la transferencia internacional de créditos de carbono para cumplir con los objetivos nacionales. Un buen ejemplo de cómo funciona esto es el Mecanismo de Acreditación Conjunta (JCM) de Japón, que promueve asociaciones en proyectos de reducción de emisiones de carbono entre Japón y países en desarrollo de todo el mundo.
Los precios del carbono en los programas de comercio de derechos de emisión y en los mecanismos de salvaguardia están determinados por los mercados, pero los precios del carbono en el marco de los sistemas fiscales son fijados por las autoridades pertinentes. Los gobiernos pueden optar por poner un precio a las emisiones de GEI mediante la imposición de impuestos al carbono, ya sea aguas abajo en función de las emisiones de GEI en el proceso de producción o aguas arriba en función del contenido de carbono del producto. Las organizaciones también pueden optar por aplicar un precio del carbono para ser utilizado internamente, como el precio interno del carbono aplicado por las empresas al evaluar las propuestas de inversión. Pueden coexistir múltiples mecanismos de fijación de precios del carbono, pero es importante en todos los sistemas de fijación de precios del carbono garantizar la presentación de informes precisos sobre las emisiones y reducciones de carbono.
2. Estudios de casos de países
En toda Asia, hay un impulso creciente en la aplicación de instrumentos de fijación de precios del carbono. Algunos ejemplos son los impuestos sobre el carbono en Japón y Singapur, y el régimen de comercio de derechos de emisión en la República Popular China, Kazajstán, la República de Corea y Nueva Zelanda. El contexto local es un factor clave en el diseño y la aplicación de estos instrumentos, e incluye compromisos nacionales para reducir las emisiones de GEI y consideraciones de impactos económicos y distributivos. Los tres estudios de caso de países que siguen ilustran la interacción entre los principios generales de diseño y las condiciones locales que son únicas para cada uno. Las diferentes etapas de implementación demuestran aún más las consideraciones en las diversas etapas del desarrollo.
El contexto local es un factor clave en el diseño y la aplicación de estos instrumentos, e incluye compromisos nacionales para reducir las emisiones de GEI y consideraciones de impactos económicos y distributivos.
Tailandia: Diseño de mecanismos de fijación de precios del carbono
Tailandia tiene como objetivo lograr la neutralidad de carbono para 2050 y cero emisiones netas de GEI para 2065. La estrategia climática del país se basa en la descarbonización del sector energético y la promoción de una economía verde, con emisiones residuales absorbidas a través del sector forestal. En el pasado, Tailandia ha utilizado principalmente incentivos positivos para fomentar las inversiones en proyectos verdes, incluido el uso del MVP y el comercio voluntario en virtud del artículo 6 del Acuerdo de París. Sin embargo, en el diseño de los mecanismos de fijación de precios del carbono, la intención es utilizar instrumentos económicos para motivar las desinversiones en actividades intensivas en GEI de una manera que esté alineada con una transición justa y conduzca al crecimiento económico sostenible.
Tailandia tiene como objetivo emplear tanto un impuesto al carbono como un mercado de carbono, en fases, para 2030. En primer lugar, se implementará un impuesto al carbono de base amplia sobre los combustibles fósiles mientras se establece la infraestructura necesaria para operar el ETS. El plan es exigir a los grandes emisores que informen sobre sus emisiones de gases de efecto invernadero y luego aplicar un tope y comercio a algunos de estos emisores. En la fase final de implementación, los derechos de emisión del RCDE se subastarán y los ingresos se destinarán al Fondo de Cambio Climático. Este fondo apoyará medidas de mitigación e inversiones en adaptación, allanando el camino para una transición justa. De cara al futuro, Tailandia debe establecer la infraestructura necesaria, incluido un sistema de seguimiento, presentación de informes y verificación (MRV); garantizar la armonización de las políticas de fijación de precios del carbono con otras políticas medioambientales y energéticas; aliviar los problemas de competitividad; y comprometerse con las partes interesadas.
Japón: Etapa inicial de la transformación verde (GX)
La fijación del precio del carbono forma parte de la estrategia más amplia de transformación verde de Japón, o la llamada estrategia GX, que tiene como objetivo fomentar el crecimiento económico con bajas emisiones de carbono estimulando las inversiones privadas y públicas en tecnología verde e incentivando la descarbonización en las industrias. Además de la fijación del precio del carbono, la estrategia de GX incluye financiación pública para el clima para apoyar la inversión verde (es decir, la emisión de 20 billones de yenes en bonos de transición de GX Economy durante un período de 10 años) y financiación de transición a través de asociaciones público-privadas. El objetivo es lograr 150 millones de yenes en inversiones públicas y privadas para lograr una transformación verde, alejarse de una estructura económica e industrial orientada a los combustibles fósiles y lograr una economía orientada a la energía limpia. Japón tiene como objetivo lograr una reducción del 46% en las emisiones de GEI para 2030 y la neutralidad de carbono para 2050.
El ETS (GX-ETS) de Japón está operativo desde abril de 2023. La primera fase es voluntaria y está liderada por la GX League, que está compuesta por empresas que son responsables de la mitad de las emisiones de GEI del país. La fase 2, a partir de 2026, será el lanzamiento a gran escala del RCDE, y el número de miembros se ampliará gradualmente junto con el establecimiento de los objetivos y la infraestructura necesarios para poner en pleno funcionamiento un sistema de comercio de derechos de emisión. En la Fase 3, GX-ETS se desarrollará aún más para abarcar la subasta de derechos de emisión para las empresas de servicios públicos de generación de energía. El principal reto de la implantación del sistema es garantizar la estabilidad de los precios y dejar margen para que funcionen los mecanismos de mercado. Japón también planea imponer recargos de carbono a los combustibles fósiles para 2028.
Kazajistán: uno de los primeros en adoptar el ETS
El principal instrumento de fijación del precio del carbono de Kazajstán es el ETS, que se puso en marcha en 2013. El ETS cubre las emisiones de dióxido de carbono de las grandes empresas en el sector energético y en industrias como el petróleo y el gas, la minería, la metalurgia, la química y la manufactura. Esto se traduce en el 41,1% de las emisiones del país. Los planes nacionales de asignación especifican la distribución de los derechos de emisión. En el funcionamiento actual del RCDE de Kazajistán, el país ha pasado de la asignación de derechos de emisión basada en las emisiones históricas a la evaluación comparativa basada en productos (véase, por ejemplo, Kuneman et al. 2022). Antes de su lanzamiento, el Ministerio de Ecología y Recursos Naturales estableció el marco regulatorio del ETS, que está dirigido a nivel de instalaciones. Las instalaciones reguladas deben presentar informes a las autoridades gubernamentales pertinentes, que luego son verificados por terceros acreditados. El comercio se realiza en el mercado secundario únicamente y principalmente a través de la bolsa de productos básicos, con una pequeña proporción de derechos de emisión negociados directamente entre empresas.
Como uno de los primeros en adoptar el ETS, Kazajstán enfrentó problemas operativos asociados con el funcionamiento de un sistema de comercio de derechos de emisión, lo que llevó a la suspensión del mercado de carbono en 2016-2017. El mercado reanudó sus operaciones en 2018 tras los cambios legislativos en la regulación general de las emisiones de GEI, el funcionamiento del SCE y el sistema MRV, y para sentar las bases para introducir la evaluación comparativa en la distribución de derechos de emisión (International Carbon Action Partnership 2024). Kazajstán espera mejorar aún más su régimen de comercio de derechos de emisión mediante (i) la adopción de medidas para garantizar la exactitud de los informes sobre las emisiones y la integridad del proceso de MRV, (ii) la imposición de puntos de referencia más estrictos de los productos existentes y (iii) la ampliación de la fijación de precios del carbono a otros sectores, ya sea a través del régimen de comercio de derechos de emisión o de los impuestos sobre el carbono. Kazajistán también planea introducir la subasta de derechos de emisión de carbono y alinear su sistema con los mercados internacionales de carbono, como el EU-ETS.
Los instrumentos de fijación del precio del carbono se sitúan en un entorno político más amplio que incluye los compromisos nacionales en materia de cambio climático y las políticas económicas y ambientales. Por lo tanto, para garantizar que estos instrumentos sean eficaces a la hora de establecer el camino hacia un desarrollo con bajas emisiones de carbono, deben apoyar los objetivos climáticos más amplios.
3. Fijación del precio del carbono a través de las fronteras
Si bien la aplicación de los instrumentos de fijación del precio del carbono se realizará principalmente a nivel nacional en Asia, los países deben tener en cuenta la tendencia mundial a una creciente internacionalización de los instrumentos de política climática. Siempre se ha promovido la colaboración internacional para ayudar a reducir el costo de la reducción de las emisiones de GEI. Un ejemplo es el Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kioto, que sirve como precursor del MCC de Japón. Estas interacciones entre los países y los mercados aumentarán con la adopción del Acuerdo de París y las normas sobre la transferencia internacional de créditos de carbono, la proliferación de mecanismos voluntarios y obligatorios de fijación de precios del carbono y el creciente reconocimiento de que el comercio internacional también debe tener en cuenta las emisiones de GEI de los bienes comercializados.
Resultados de mitigación transferidos internacionalmente. El artículo 6 del Acuerdo de París permite a los países adoptar enfoques cooperativos para reducir las emisiones de GEI, generando Resultados de Mitigación Transferidos Internacionalmente (ITMO; el término utilizado para los créditos de carbono en este marco) que pueden transferirse entre países y utilizarse para cumplir con la Contribución Determinada a Nivel Nacional de un país. Esto puede estimular las inversiones en proyectos que reduzcan las emisiones de GEI en los países en desarrollo. Un ejemplo de ello es la transacción de ITMO entre Tailandia y Suiza, en la que esta última realiza inversiones verdes en la primera a cambio de ITMO. Otros países que mantienen acuerdos bilaterales similares con los países anfitriones son la República de Corea, Singapur y Suecia (Kerschner y York 2023).
Además de las transacciones de ITMO, el sector privado también se dedica a la venta internacional de créditos de carbono a través de VCM. Con el aumento de los compromisos corporativos para lograr el cero neto, estas transacciones van a aumentar. Con los preparativos adecuados, los países en desarrollo de Asia pueden captar los beneficios de estos acontecimientos.
Mecanismos de ajuste en frontera. La existencia de múltiples mecanismos de fijación de precios del carbono y la incipiente aplicación de los precios del carbono en varios países dan lugar a diferencias en los precios del carbono. Los precios más altos afectan a las industrias intensivas en carbono, lo que pone a las empresas nacionales en una desventaja competitiva en comparación con las empresas extranjeras y lleva a las empresas a trasladarse a áreas con precios más bajos o a regiones que aún no tienen regulaciones de precios del carbono. Esto conduce a fugas, lo que socava la eficacia de las políticas climáticas nacionales. Los mecanismos de ajuste en frontera actúan como impuestos de importación sobre el contenido de GEI de las mercancías y pueden utilizarse para evitar esta fuga.
Si bien están orientados principalmente al mercado interno, los mecanismos de ajuste fronterizo también pueden estimular cambios en las políticas de los países exportadores. El mecanismo de ajuste en frontera de las emisiones de carbono (MAFC) de la UE, que inició una fase de transición en 2023, envía una señal clara a todos los socios comerciales de la UE para que aceleren la acción climática. Los países exportadores de productos del MAFC se enfrentan a la opción de aplicar los precios del carbono a nivel nacional o hacer que las empresas importadoras paguen los precios del carbono a la UE. Los países con volúmenes considerables de comercio con la UE de productos MAFC deben considerar urgentemente cómo mitigar este impacto a través de sus propias políticas nacionales de carbono. Incluso para los países que no tienen un gran volumen de comercio de productos del MAFC, la aplicación del mecanismo envía una fuerte señal de que las emisiones de GEI son una condición emergente en el comercio internacional. Las economías que están considerando imponer mecanismos de ajuste fronterizo basados en el carbono se están expandiendo. Entre ellos se encuentran Australia, Canadá y Estados Unidos, y se espera que más países adopten medidas similares en el futuro (véase, por ejemplo, Gobierno de Australia 2023).
4. Conclusión y recomendaciones
La fijación del precio del carbono incentiva la reducción de las emisiones de GEI de una manera rentable y desempeña un papel clave en el liderazgo del cambio de comportamiento y la reorientación de las economías hacia una senda de bajas emisiones de carbono. Si se emplean adecuadamente, los instrumentos de fijación de precios del carbono también pueden generar ingresos, reducir las ineficiencias económicas y poner a los países en el camino hacia el crecimiento verde.
Los países deben tener en cuenta los siguientes puntos a la hora de elaborar estrategias de fijación de precios del carbono.
i) Adoptar pronto instrumentos de fijación de precios del carbono, pero hacerlo por fases. Comenzar con un precio bajo del carbono en la fase inicial para minimizar cualquier impacto económico negativo y dar tiempo a los responsables de la formulación de políticas para estudiar el mercado y realizar el trabajo preparatorio necesario y establecer mecanismos de apoyo. Este enfoque permite a los responsables de la formulación de políticas enviar una señal clara a las partes interesadas, al tiempo que deja tiempo para que todas las partes se adapten a los nuevos precios del carbono.
(ii) Alinear los mecanismos de fijación de precios del carbono con los objetivos de descarbonización. Los instrumentos de fijación del precio del carbono se sitúan en un entorno político más amplio que incluye los compromisos nacionales en materia de cambio climático y las políticas económicas y ambientales. Por lo tanto, para garantizar que estos instrumentos sean eficaces a la hora de establecer el camino hacia un desarrollo con bajas emisiones de carbono, deben apoyar los objetivos climáticos más amplios.
(iii) Al mismo tiempo, comprender la dinámica de los mercados internacionales y mantenerse al tanto de los acontecimientos. La acción climática mundial está evolucionando rápidamente, especialmente en el sector financiero. A medida que más países se centran en sus objetivos climáticos y desarrollan las políticas de mercado y la infraestructura correspondientes, las normas sobre el financiamiento climático, los mercados de carbono y las cuestiones relacionadas están tomando forma lentamente. Es importante estar informado para aprender de las mejores prácticas y asegurarse de que las políticas nacionales estén alineadas con las normas internacionales.
iv) Reconocer y abordar los efectos distributivos y competitivos de la fijación del precio del carbono en el diseño de estrategias de fijación de precios del carbono. Además, el diseño requiere una reflexión cuidadosa sobre el alcance, el punto de fijación de precios y la tasa de aumentos de precios. Por ejemplo, la eliminación de los subsidios a la energía podría aumentar los costos de la electricidad y el transporte, lo que tendría implicaciones distributivas. Desde el principio, se deben considerar descuentos o exenciones fiscales apropiados e incluirlos en el diseño de la fijación del precio del carbono.
v) Contar con los arreglos institucionales necesarios para garantizar mercados de carbono creíbles y eficaces. Esto incluye tanto la infraestructura física como la blandita. Además de establecer intercambios de carbono y designar un organismo de supervisión con autoridad para supervisar y operar los mercados, el establecimiento de marcos legales y sistemas de MRV creíbles corroborará la integridad de los mercados de carbono.
La fijación del precio del carbono puede tener impactos económicos imprevistos, tanto positivos como negativos, que deben tenerse en cuenta, o las condiciones pueden haber cambiado a medida que surgen nuevas reglas o tecnologías. Por lo tanto, es importante diseñar flexibilidad en las estrategias o políticas y ajustarlas para que se adapten a las circunstancias cambiantes.
(vi) Determinar el uso de los ingresos desde el principio. La fijación del precio del carbono puede generar ingresos adicionales que pueden utilizarse para prestar apoyo a quienes se ven afectados negativamente por el precio del carbono o para invertir en proyectos que promuevan aún más una economía verde, como la energía limpia. En la medida de lo posible, estos gastos deben estar en consonancia con objetivos climáticos más amplios, como garantizar una transición justa.
(vii) Hacer participar a las partes interesadas desde el principio en la elaboración de estrategias de fijación de precios del carbono a fin de obtener apoyo para su aplicación posterior. La fijación del precio del carbono afecta a una amplia gama de partes interesadas e interactúa con una serie de políticas existentes. Interactuar con las partes interesadas facilita la comprensión de las diversas preocupaciones del sector y las implicaciones más amplias. También permite encontrar soluciones constructivas. Estos compromisos deben ir acompañados de transferencias de conocimientos y desarrollo de capacidades, para alentar a las partes interesadas a adaptarse a las nuevas políticas.
(viii) Evaluar y ajustar periódicamente los instrumentos de fijación de precios del carbono y la combinación más amplia de políticas climáticas para mejorar la eficacia y garantizar que la combinación de políticas se mantenga al día con los contextos nacionales e internacionales cambiantes. La fijación del precio del carbono puede tener impactos económicos imprevistos, tanto positivos como negativos, que deben tenerse en cuenta, o las condiciones pueden haber cambiado a medida que surgen nuevas reglas o tecnologías. Por lo tanto, es importante diseñar flexibilidad en las estrategias o políticas y ajustarlas para que se adapten a las circunstancias cambiantes.
Abordar el cambio climático requiere un cambio sistémico. Al incentivar el cambio de comportamiento y recompensar los esfuerzos de descarbonización, la fijación del precio del carbono desempeña un papel crucial en el cambio sistemático de las economías hacia un crecimiento verde con bajas emisiones de carbono. Los países que aún no lo hayan hecho deberían considerar la posibilidad de introducir la fijación del precio del carbono como parte de su marco de política climática. Para los países que buscan desarrollar e implementar estrategias de fijación de precios del carbono, las agencias internacionales de desarrollo, como el Banco Asiático de Desarrollo, proporcionan recursos y apoyo en muchos aspectos, incluido el desarrollo de capacidades y la asistencia técnica y financiera.
Referencias
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Publicado originalmente: https://www.adb.org/sites/default/files/publication/970731/adbi-carbon-pricing-green-transition.pdf