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Un enfoque favorable a la innovación para la regulación de la IA

Autor de la entrada Por Luis Angel Morales Gonzalez
Fecha de publicación noviembre 13, 2023
Categorías En Reino Unido
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Actualizado el 3 de agosto de 2023

Prólogo ministerial

La Honorable Michelle Donelan MP, secretaria de Estado de Ciencia, Innovación y Tecnología

Creo que un enfoque de sentido común y orientado a los resultados es la mejor manera de llegar directamente al corazón del cumplimiento de las prioridades de las personas en todo el Reino Unido. Mejores servicios públicos, empleos de alta calidad y oportunidades para aprender las habilidades que impulsarán nuestro futuro: estas son las prioridades que impulsarán nuestro objetivo de convertirnos en una superpotencia científica y tecnológica para 2030.

La Inteligencia Artificial (IA) desempeñará un papel fundamental en la consecución y consecución de estos objetivos, y este libro blanco garantizará que estamos poniendo al Reino Unido en camino de ser el mejor lugar del mundo para construir, probar y utilizar la tecnología de IA. Pero no partimos de cero. Habiendo invertido más de 2.5 millones de libras esterlinas en IA desde 2014, este documento se basa en nuestros recientes anuncios de 110 millones de libras esterlinas para nuestro Fondo de Misiones Tecnológicas de IA, 900 millones de libras esterlinas para establecer un nuevo recurso de investigación de IA y desarrollar una supercomputadora a escala capaz de ejecutar grandes modelos de IA, respaldada por nuestra nueva Red Global de Talentos de IA de 8 millones de libras esterlinas y 117 millones de libras esterlinas de financiación existente para crear cientos de nuevos doctorados para IA Investigadores.

La mayoría de nosotros recién ahora estamos comenzando a comprender el potencial transformador de la IA a medida que la tecnología mejora rápidamente. Pero en muchos sentidos, la IA ya está brindando fantásticos beneficios sociales y económicos para personas reales, desde mejorar la atención médica del NHS hasta hacer que el transporte sea más seguro. Los avances recientes en cosas como la IA generativa nos permiten vislumbrar las enormes oportunidades que nos esperan en un futuro próximo si estamos preparados para liderar el mundo en el sector de la IA con nuestros valores de transparencia, responsabilidad e innovación.

Mi visión de un país habilitado para la IA es uno en el que nuestros héroes del NHS puedan salvar vidas utilizando tecnologías de IA que eran inimaginables hace solo unas décadas. Quiero que nuestra policía, las redes de transporte, los científicos del clima y muchos más estén empoderados por las tecnologías de IA que harán del Reino Unido el lugar más inteligente, saludable, seguro y feliz para vivir y trabajar. Es por eso que la IA es una de las 5 tecnologías del mañana de este gobierno, que traerá un crecimiento más fuerte, mejores empleos y nuevos descubrimientos audaces. Es una visión que ha sido moldeada por las partes interesadas y los expertos en IA, cuya experiencia e ideas estoy decidido a ver reflejadas en nuestro departamento.

El Reino Unido ha estado a la vanguardia de este progreso, ocupando el tercer lugar en el mundo en investigación y desarrollo de IA. Somos el hogar de un tercio del total de empresas de IA de Europa y el doble que cualquier otro país europeo. Nuestro estatus de líder mundial se debe a nuestra próspera base de investigación y a la cartera de experiencia que se gradúa a través de nuestras universidades, al ingenio de nuestros innovadores y al compromiso a largo plazo del gobierno de invertir en IA.

Sin embargo, para asegurarnos de convertirnos en una superpotencia de la IA, es crucial que hagamos todo lo posible para crear el entorno adecuado para aprovechar los beneficios de la IA y mantenernos a la vanguardia de los desarrollos tecnológicos. Eso incluye lograr una regulación adecuada para que los innovadores puedan prosperar y se puedan abordar los riesgos que plantea la IA.

Estos riesgos podrían incluir cualquier cosa, desde daños físicos, un socavamiento de la seguridad nacional, así como riesgos para la salud mental. El desarrollo y la implementación de la IA también pueden presentar desafíos éticos que no siempre tienen respuestas claras. A menos que actuemos, los consumidores domésticos, los servicios públicos y las empresas no confiarán en la tecnología y estarán nerviosos por adoptarla. A menos que construyamos la confianza del público, perderemos muchos de los beneficios que se ofrecen.

De hecho, el ritmo del cambio en sí mismo puede ser inquietante. Algunos temen un futuro en el que la IA reemplace o desplace puestos de trabajo, por ejemplo. Nuestro libro blanco y nuestra visión de un futuro país habilitado para la IA es uno en el que nuestras formas de trabajar se complementan con la IA en lugar de verse interrumpidas por ella. En el mundo moderno, gran parte de nuestra vida profesional está ocupada por tareas monótonas: ingresar datos, completar papeleo, escanear documentos en busca de información, etc. La IA en el lugar de trabajo tiene el potencial de liberarnos de estas tareas, permitiéndonos pasar más tiempo haciendo las cosas para las que nos capacitamos: maestros con más tiempo para enseñar, médicos con más tiempo para dedicar a los pacientes, oficiales de policía con más tiempo en el ritmo en lugar de detrás de un escritorio, y la lista continúa.

De hecho, dado que la IA ya está en nuestra vida cotidiana, existen numerosos ejemplos que pueden ayudar a ilustrar los beneficios reales y tangibles que la IA puede aportar una vez que se mitigan los riesgos. Los servicios de streaming ya utilizan IA avanzada para recomendarnos programas de televisión y películas. Nuestro navegador por satélite utiliza la IA para trazar las rutas más rápidas para nuestros viajes, o nos ayuda a evitar el tráfico al predecir de forma inteligente dónde estará la congestión en nuestro viaje. Y, por supuesto, casi todos llevamos un teléfono inteligente en nuestros bolsillos que utiliza IA avanzada en todo tipo de formas. Todos estos dispositivos comunes conllevaban riesgos en un momento u otro, pero hoy en día nos benefician enormemente.

Es por eso que nuestro libro blanco detalla cómo pretendemos apoyar la innovación al tiempo que proporcionamos un marco para garantizar que se identifiquen y aborden los riesgos. Sin embargo, un enfoque rígido y de mano dura puede sofocar la innovación y ralentizar la adopción de la IA. Por eso establecemos un marco regulador proporcionado y favorable a la innovación. En lugar de centrarse en tecnologías específicas, se centra en el contexto en el que se despliega la IA. Esto nos permite adoptar un enfoque equilibrado para sopesar los beneficios frente a los riesgos potenciales.

Reconocemos que determinadas tecnologías de IA, como los modelos básicos, pueden aplicarse de muchas maneras diferentes y esto significa que los riesgos pueden variar enormemente. Por ejemplo, el uso de un chatbot para producir un resumen de un artículo largo presenta riesgos muy diferentes al uso de la misma tecnología para brindar asesoramiento médico. Entendemos la necesidad de supervisar estos desarrollos en colaboración con los innovadores y, al mismo tiempo, evitar imponer cargas regulatorias innecesarias a quienes implementan la IA.

Para garantizar que nuestro marco regulatorio sea efectivo, aprovecharemos la experiencia de nuestros reguladores de clase mundial. Comprenden los riesgos en sus sectores y están en la mejor posición para adoptar un enfoque proporcionado para regular la IA. Esto significará apoyar la innovación y trabajar en estrecha colaboración con las empresas, pero también intervenir para abordar los riesgos cuando sea necesario. Al respaldar el marco con un conjunto de principios, impulsaremos la coherencia entre los reguladores y, al mismo tiempo, les proporcionaremos la flexibilidad necesaria.

Para los innovadores que trabajan a la vanguardia y desarrollan tecnologías novedosas, navegar por los regímenes regulatorios puede ser un desafío. Es por eso que estamos confirmando nuestro compromiso de llevar adelante una recomendación clave hecha por Sir Patrick Vallance para establecer un sandbox regulatorio para la IA. Esto reunirá a los reguladores para apoyar directamente a los innovadores y ayudarlos a llevar sus productos al mercado. El sandbox también nos permitirá comprender cómo interactúa la regulación con las nuevas tecnologías y refinar esta interacción cuando sea necesario.

Al salir de la Unión Europea, somos libres de establecer un enfoque regulatorio que nos permita establecer al Reino Unido como una superpotencia de IA. Es un enfoque que apoyará activamente la innovación al tiempo que aborda los riesgos y las preocupaciones del público. El Reino Unido es el hogar de prósperas empresas emergentes, a las que nuestro marco apoyará para que crezcan y compitan a nivel internacional. Nuestro enfoque a favor de la innovación también actuará como un fuerte incentivo cuando se trate de empresas de IA con sede en el extranjero que establezcan una presencia en el Reino Unido. El libro blanco establece nuestro compromiso de involucrarnos internacionalmente para apoyar la interoperabilidad entre diferentes regímenes regulatorios. Esto no solo aliviará la carga de las empresas, sino que también nos permitirá integrar nuestros valores a medida que se desarrollen enfoques globales para gobernar la IA.

Nuestro enfoque se basa en la colaboración entre el gobierno, los reguladores y las empresas. Inicialmente, no tenemos la intención de introducir nueva legislación. Si nos apresuramos a legislar demasiado pronto, correríamos el riesgo de imponer cargas indebidas a las empresas. Pero además de empoderar a los reguladores para que tomen la iniciativa, también estamos estableciendo expectativas. Nuestras nuevas funciones de supervisión proporcionarán una evaluación en tiempo real del rendimiento del marco regulador para que podamos estar seguros de que es proporcionado. El ritmo del desarrollo tecnológico también significa que debemos comprender los riesgos nuevos y emergentes, comprometiéndonos con expertos para asegurarnos de tomar medidas cuando sea necesario. Un componente fundamental de esta actividad será interactuar con el público para comprender sus expectativas, crear conciencia sobre el potencial de la IA y demostrar que estamos respondiendo a las inquietudes.

El marco establecido en este libro blanco está diseñado deliberadamente para ser flexible. A medida que la tecnología evoluciona, es posible que también sea necesario ajustar nuestro enfoque regulatorio. Nuestro enfoque basado en principios, con funciones centrales para monitorear e impulsar la colaboración, nos permitirá adaptarnos según sea necesario, al tiempo que brindamos a la industria la claridad necesaria para innovar. Continuaremos desarrollando nuestro enfoque, basándonos en nuestro compromiso de hacer del Reino Unido el mejor lugar del mundo para ser una empresa que desarrolle y utilice la IA. Las respuestas a la consulta servirán de base para la forma en que desarrollemos el marco normativo, y animo a todos los interesados a que respondan.

Resumen ejecutivo

Inteligencia artificial: la oportunidad y el reto

1. La inteligencia artificial (IA) ya está aportando amplios beneficios a la sociedad, desde los avances médicos hasta la mitigación del cambio climático. Por ejemplo, una tecnología de IA desarrollada por DeepMind, una empresa con sede en el Reino Unido, ahora puede predecir la estructura de casi todas las proteínas conocidas por la ciencia. Este avance acelerará la investigación científica y el desarrollo de medicamentos que salvan vidas, ya que ha ayudado a los científicos a lograr grandes avances en la lucha contra la malaria, la resistencia a los antibióticos y los desechos plásticos.

2. El Marco de Ciencia y Tecnología del Reino Unido establece la visión estratégica del gobierno e identifica la IA como una de las 5 tecnologías críticas. El marco señala el papel de la regulación en la creación del entorno para que la IA prospere. Sabemos que aún no hemos visto que las tecnologías de IA alcancen todo su potencial. En las condiciones adecuadas, la IA transformará todos los ámbitos de la vida y estimulará la economía del Reino Unido al dar rienda suelta a la innovación e impulsar la productividad, creando nuevos puestos de trabajo y mejorando el lugar de trabajo.

3. En todo el mundo, los países y las regiones están empezando a redactar las normas para la IA. El Reino Unido debe actuar con rapidez para seguir liderando la conversación internacional sobre la gobernanza de la IA y demostrar el valor de nuestro enfoque normativo pragmático y proporcionado. Sir Patrick Vallance destacó la necesidad de actuar en su reciente revisión del Reglamento para la innovación. El informe identifica el corto plazo para que la intervención del gobierno proporcione un entorno regulatorio claro y favorable a la innovación con el fin de convertir al Reino Unido en uno de los principales lugares del mundo para construir empresas de IA fundamentales.

4. Si bien debemos capitalizar los beneficios de estas tecnologías, tampoco debemos pasar por alto los nuevos riesgos que pueden surgir de su uso, ni el malestar que la complejidad de las tecnologías de IA puede producir en el público en general. Ya sabemos que algunos usos de la IA podrían dañar nuestra salud física y mental, infringir la privacidad de las personas y socavar los derechos humanos.

5. La confianza pública en la IA se verá socavada a menos que se aborden estos riesgos y las preocupaciones más amplias sobre el potencial de sesgo y discriminación. Al generar confianza, podemos acelerar la adopción de la IA en todo el Reino Unido para maximizar los beneficios económicos y sociales que la tecnología puede ofrecer, al tiempo que atraemos inversiones y estimulamos la creación de puestos de trabajo de IA altamente cualificados. Para mantener la posición del Reino Unido como líder mundial en IA, debemos asegurarnos de que el público siga viendo cómo los beneficios de la IA pueden superar los riesgos.

6. La respuesta al riesgo y el fomento de la confianza pública son factores importantes para la regulación. Sin embargo, una regulación clara y coherente también puede respaldar la inversión empresarial y generar confianza en la innovación. A lo largo de nuestro amplio compromiso, la industria enfatizó repetidamente que la confianza del consumidor es clave para el éxito de las economías de innovación. Por lo tanto, necesitamos un enfoque claro y proporcionado de la regulación que permita que florezca la aplicación responsable de la IA. En lugar de crear normas engorrosas que se apliquen a todas las tecnologías de IA, nuestro marco garantiza que las medidas regulatorias sean proporcionales al contexto y a los resultados, centrándose en el uso de la IA en lugar de en la tecnología en sí.

7. Las personas y las organizaciones desarrollan y utilizan la IA en el Reino Unido dentro de las normas establecidas por nuestras leyes vigentes, basadas en normas, directrices y otras herramientas. Pero la IA es una tecnología de propósito general y sus usos pueden traspasar las competencias regulatorias. Como resultado, las tecnologías de IA están reguladas actualmente a través de un complejo mosaico de requisitos legales. Nos preocupan los comentarios de toda la industria de que la ausencia de una regulación transversal de la IA crea incertidumbre e incoherencia que pueden socavar la confianza de las empresas y los consumidores en la IA y sofocar la innovación. Al proporcionar un enfoque claro y unificado de la regulación, nuestro marco fomentará la confianza del público, dejando claro que las tecnologías de IA están sujetas a una regulación transversal basada en principios.

Nuestro marco a favor de la innovación

8. El Gobierno establecerá un nuevo marco para aportar claridad y coherencia al panorama normativo de la IA. Este régimen está diseñado para facilitar la innovación responsable. Fortalecerá la posición del Reino Unido como líder mundial en IA, aprovechará la capacidad de la IA para impulsar el crecimiento y la prosperidad, y aumentará la confianza pública en su uso y aplicación.

9. Estamos adoptando un enfoque deliberadamente ágil e iterativo, reconociendo la velocidad a la que evolucionan estas tecnologías. Nuestro marco está diseñado para construir la base de evidencia para que podamos aprender de la experiencia y adaptarnos continuamente para desarrollar el mejor régimen regulatorio posible. La industria ha elogiado nuestro enfoque pragmático y proporcionado.

10. Nuestro marco se basa en 5 principios para guiar e informar el desarrollo y el uso responsables de la IA en todos los sectores de la economía:

Seguridad, protección y robustez
Transparencia y explicabilidad adecuadas
Equidad
Rendición de cuentas y gobernanza
Impugnabilidad y recurso

11. Inicialmente, no estableceremos estos principios en una base legal. Los nuevos requisitos legislativos rígidos y onerosos para las empresas podrían frenar la innovación en IA y reducir nuestra capacidad para responder de manera rápida y proporcionada a los futuros avances tecnológicos. En su lugar, los principios se emitirán de forma no estatutaria y serán aplicados por los reguladores existentes. Este enfoque hace uso de la experiencia específica del dominio de los reguladores para adaptar la implementación de los principios al contexto específico en el que se utiliza la IA. Durante el período inicial de implementación, continuaremos colaborando con los reguladores para identificar cualquier obstáculo a la aplicación proporcionada de los principios y evaluar si el marco no estatutario está teniendo el efecto deseado.

12. Tras este período inicial de aplicación, y cuando el tiempo parlamentario lo permita, prevemos la introducción de una obligación legal para los reguladores que les exija tener debidamente en cuenta los principios. Algunos comentarios de los reguladores, la industria y el mundo académico sugirieron que deberíamos implementar más medidas para apoyar la aplicación del marco. La obligación de exigir a los reguladores que tengan en cuenta los principios debe permitirles la flexibilidad necesaria para ejercer su criterio a la hora de aplicar los principios en contextos concretos, reforzando al mismo tiempo su mandato para aplicarlos. De acuerdo con nuestra propuesta de trabajar en colaboración con los reguladores y adoptar un enfoque adaptable, no procederemos a introducir una obligación legal de este tipo si nuestro seguimiento del marco muestra que la aplicación es eficaz sin necesidad de legislar.

13. En el documento de política de regulación de la IA de 2022 propusimos una pequeña capa de coordinación dentro de la arquitectura reguladora. La industria y la sociedad civil apoyaron nuestra intención de garantizar la coherencia en todo el marco normativo de la IA. Sin embargo, los comentarios a menudo abogaban firmemente por una mayor coordinación central para apoyar a los reguladores en cuestiones que requieren una colaboración intersectorial y garantizar que el marco normativo general funcione según lo previsto.

14. El Tribunal ha identificado una serie de funciones centrales de apoyo necesarias para garantizar que el marco general ofrezca una respuesta proporcionada pero eficaz al riesgo, al tiempo que promueve la innovación en todo el panorama normativo:

Seguimiento y evaluación de la eficacia del marco regulador general y de la aplicación de los principios, incluida la medida en que la aplicación apoya la innovación. Esto nos permitirá seguir siendo receptivos y adaptar el marco si es necesario, incluso cuando sea necesario adaptarlo para seguir siendo eficaz en el contexto de la evolución de las capacidades de la IA y el estado de la técnica.
Evaluar y monitorear los riesgos en toda la economía derivados de la IA.
Llevar a cabo el escaneo del horizonte y el análisis de brechas, incluso convocando a la industria, para informar una respuesta coherente a las tendencias tecnológicas emergentes de IA.
Supporting testbeds and sandbox initiatives to help AI innovators get new technologies to market.
Proporcionar educación y concienciación para dar claridad a las empresas y empoderar a los ciudadanos para que hagan oír su voz como parte de la iteración continua del marco.
Promover la interoperabilidad con los marcos regulatorios internacionales.

15. Las funciones centrales de apoyo se prestarán inicialmente desde el Gobierno, pero aprovecharán las actividades existentes y los conocimientos especializados de toda la economía en general. Las actividades descritas anteriormente no reemplazarán ni duplicarán el trabajo realizado por los reguladores y no implicarán la creación de un nuevo regulador de IA.

16. Nuestro enfoque proporcionado reconoce que la regulación no siempre es la forma más eficaz de apoyar la innovación responsable. El marco propuesto está en consonancia con una serie de herramientas para una IA fiable y se complementa con ellas, como las técnicas de aseguramiento, las orientaciones voluntarias y las normas técnicas. El Gobierno promoverá el uso de estos instrumentos. Estamos colaborando con socios como el Centro de Estándares de IA del Reino Unido para garantizar que nuestro marco de gobernanza general fomente la innovación responsable en IA (consulte la parte 4 para obtener más detalles).

17. En consonancia con el carácter mundial de estas tecnologías, también seguiremos trabajando con socios internacionales para ofrecer medidas interoperables que incentiven el diseño, el desarrollo y la aplicación responsables de la IA. Durante nuestra convocatoria de opiniones, la industria, el mundo académico y la sociedad civil hicieron hincapié en que la alineación internacional debería apoyar a las empresas del Reino Unido para que aprovechen los mercados mundiales y protejan a los ciudadanos del Reino Unido de los daños transfronterizos.

18. Con frecuencia, el Reino Unido ocupa el tercer lugar en el mundo en una serie de medidas, incluido el nivel de inversión, la innovación y la implementación de la IA. Para hacer del Reino Unido el lugar más atractivo del mundo para la innovación en IA y apoyar a las empresas británicas que deseen exportar y atraer inversiones internacionales, debemos garantizar la compatibilidad internacional entre los enfoques. Países de todo el mundo, así como foros multilaterales, están explorando enfoques para regular la IA. Gracias a nuestra reputación de regulación pragmática, los socios internacionales ven al Reino Unido como un líder en esta conversación global.

Parte 1: Introducción

1.1 El poder y el potencial de la inteligencia artificial

19. La IA ya está aportando importantes avances y eficiencias en muchos ámbitos. La IA automatiza silenciosamente aspectos de nuestras actividades cotidianas, desde los sistemas que monitorean el tráfico para hacer que nuestros viajes sean más fluidos, hasta aquellos que detectan fraudes en nuestras cuentas bancarias. La IA ha revolucionado las prácticas críticas para la seguridad a gran escala en la industria, como el control del proceso de fusión nuclear. Y también se ha utilizado para acelerar avances científicos, como el descubrimiento de nuevos medicamentos o las tecnologías que necesitamos para hacer frente al cambio climático.

20. Pero esto es solo el comienzo. La IA se puede utilizar en una gran variedad de entornos y tiene el extraordinario potencial de transformar nuestra sociedad y economía. Podría tener tanto impacto como la electricidad o Internet, y ha sido identificada como una de las 5 tecnologías críticas en el Marco de Ciencia y Tecnología del Reino Unido. A medida que la IA se vuelva más poderosa y los innovadores exploren nuevas formas de usarla, veremos surgir más aplicaciones de la IA. Como resultado, la IA tiene un enorme potencial para impulsar el crecimiento y crear empleos. Apoyará a las personas para que lleven a cabo sus trabajos existentes, ayudando a mejorar la eficiencia de la fuerza laboral y la seguridad en el lugar de trabajo. Para seguir siendo líderes mundiales en IA, atraer talento global y crear puestos de trabajo altamente cualificados en el Reino Unido, debemos crear un entorno normativo en el que dicha innovación pueda prosperar.

21. Los avances tecnológicos, como los grandes modelos lingüísticos (LLM), son un indicio de los avances transformadores que están por venir. Los LLM ofrecen oportunidades sustanciales para transformar la economía y la sociedad. Por ejemplo, los LLM pueden automatizar el proceso de escritura de código y corregir errores de programación. La tecnología puede respaldar la medicina genética mediante la identificación de vínculos entre las secuencias genéticas y las afecciones médicas. Puede ayudar a las personas a revisar y resumir los puntos clave de documentos extensos. En los últimos 4 años, los LLM se han desarrollado más allá de las expectativas y se están volviendo aplicables a una gama cada vez más amplia de tareas. Ampliamos el desarrollo de LLM y otros modelos básicos en la sección 3.3.3 a continuación.

1.2 Gestión de los riesgos de la IA

22. El concepto de IA no es nuevo, pero los avances recientes en la generación y el procesamiento de datos han cambiado el campo y la tecnología que produce. Por ejemplo, si bien los desarrollos recientes en las capacidades de los modelos de IA generativa han creado oportunidades interesantes, también han provocado nuevos debates sobre los posibles riesgos de la IA. A medida que la investigación y el desarrollo de la IA continúen a un ritmo y una escala, esperamos ver un impacto y una conciencia pública aún mayores sobre los riesgos de la IA.

23. Sabemos que no todos los riesgos de la IA surgen de la acción deliberada de los malos actores. Algunos riesgos de la IA pueden surgir como consecuencia no deseada o por la falta de controles adecuados para garantizar un uso responsable de la IA.

24. Hemos realizado una evaluación inicial de los riesgos específicos de la IA y de su potencial para causar daños, haciendo referencia en nuestro análisis a los valores que amenazan si no se abordan. Estos valores incluyen la seguridad, la equidad, la privacidad y la agencia, los derechos humanos, el bienestar social y la prosperidad.

25. El Tribunal identificó una serie de riesgos transversales de alto nivel que nuestro marco tratará de priorizar y mitigar con intervenciones proporcionadas. Por ejemplo, los riesgos de seguridad incluyen daños físicos a las personas y a la propiedad, así como daños a la salud mental. La IA crea una serie de nuevos riesgos de seguridad para las personas, las organizaciones y las infraestructuras críticas. Sin la acción del gobierno, la IA podría causar y amplificar la discriminación que resulta, por ejemplo, en injusticias en el sistema de justicia. Del mismo modo, sin supervisión regulatoria, las tecnologías de IA podrían plantear riesgos para nuestra privacidad y dignidad humana, lo que podría dañar nuestras libertades fundamentales. Nuestra intervención regulatoria garantizará que la IA no cause daños a nivel social, amenazando la democracia o los valores del Reino Unido.

1.3 Una nota sobre la terminología

Terminología utilizada en este documento:

IA o sistema de IA o tecnologías de IA: productos y servicios que son «adaptables» y «autónomos» en el sentido descrito en nuestra definición en la sección 3.2.1.

Proveedor de IA: cualquier organización o persona que desempeñe un papel en la investigación, el desarrollo, la formación, la implementación, el despliegue, el mantenimiento, el suministro o la venta de sistemas de IA.

Usuario de IA: cualquier persona u organización que utilice un producto de IA.

Ciclo de vida de la IA: todos los eventos y procesos relacionados con la vida útil de un sistema de IA, desde su inicio hasta su desmantelamiento, incluido su diseño, investigación, formación, desarrollo, despliegue, integración, funcionamiento, mantenimiento, venta, uso y gobernanza.

Ecosistema de IA: la compleja red de actores y procesos que permiten el uso y el suministro de IA a lo largo de todo el ciclo de vida de la IA (incluidas las cadenas de suministro, los mercados y los mecanismos de gobernanza).

Modelo básico: un tipo de modelo de IA que se entrena con una gran cantidad de datos y es adaptable para su uso en una amplia gama de tareas. Los modelos básicos se pueden utilizar como base para crear modelos de IA más específicos. Los modelos de cimentación se analizan con más detalle en la sección 3.3.3 a continuación.

Tercero afectado: una persona o empresa que se ve afectada por los resultados de los sistemas de IA que no utiliza ni suministra por sí misma.

Parte 2: El entorno normativo actual

2.1 Navegando por el panorama actual

26. El éxito de la IA en el Reino Unido se debe, en parte, a nuestra reputación de reguladores de alta calidad y a nuestro firme enfoque del Estado de Derecho, respaldado por nuestra legislación y normativa tecnológicamente neutrales. Las leyes, los reguladores y los tribunales del Reino Unido ya abordan algunos de los riesgos emergentes que plantean las tecnologías de IA. Esta sólida base jurídica fomenta la inversión en nuevas tecnologías, lo que permite que prospere la innovación en IA y que florezcan puestos de trabajo de alta calidad.

27. Si bien la IA está regulada actualmente a través de los marcos jurídicos existentes, como la regulación de los servicios financieros. Algunos riesgos de la IA surgen en los ámbitos normativos existentes, o en las lagunas entre ellos. La industria nos dijo que los requisitos contradictorios o descoordinados de los reguladores crean cargas innecesarias y que las lagunas regulatorias pueden dejar los riesgos sin mitigar, dañando la confianza pública y ralentizando la adopción de la IA.

28. La industria nos ha advertido de que la incoherencia normativa podría sofocar la innovación y la competencia al provocar que un número desproporcionado de pequeñas empresas abandonara el mercado. Si los reguladores no son proporcionados y no están alineados en su regulación de la IA, es posible que las empresas tengan que dedicar tiempo y dinero excesivo a cumplir con normas complejas en lugar de crear nuevas tecnologías. Las pequeñas empresas y las nuevas empresas a menudo no tienen los recursos para hacer ambas cosas. Dado que la gran mayoría de las empresas de tecnología digital emplean a menos de 50 personas, es importante garantizar que las cargas regulatorias no recaigan de manera desproporcionada en las empresas más ^{pequeñas, que} desempeñan un papel esencial en el ecosistema de innovación de la IA y actúan como motores para el crecimiento económico y la creación de empleo.

29. La coordinación normativa ayudará a las empresas a invertir con confianza en la innovación en IA y a generar confianza pública garantizando que se aborden eficazmente los riesgos reales. Si bien algunos reguladores ya trabajan juntos para garantizar la coherencia regulatoria de la IA a través de redes formales como el servicio de IA y regulaciones digitales en ^{el sector de} la salud y el Foro de Cooperación en Regulación Digital (DRCF), otros reguladores tienen una capacidad y un acceso limitados a la IA pericia. Esto crea el riesgo de una aplicación incoherente entre los reguladores. También existe el riesgo de que algunos reguladores comiencen a dominar e interpretar el alcance de su mandato o función de manera más amplia de lo que se pretendía, a fin de colmar las lagunas percibidas de una manera que aumente la incoherencia y la incertidumbre. La industria nos pidió que apoyáramos una mayor coordinación en todo el sistema para aclarar quién es responsable de abordar los riesgos transversales de la IA y evitar la duplicación de requisitos en múltiples reguladores.

30. Es necesaria la intervención del Gobierno para mejorar el panorama normativo. Tenemos la intención de aprovechar y aprovechar los regímenes existentes, maximizando los beneficios de lo que ya tenemos, al tiempo que intervenimos de manera proporcionada para abordar la incertidumbre y las brechas regulatorias. De este modo, se creará un marco normativo favorable a la innovación diseñado para ser adaptable y preparado para el futuro, respaldado por herramientas para una IA fiable, incluidas técnicas de garantía y normas técnicas. Este enfoque proporcionará más claridad y fomentará la colaboración entre el gobierno, los reguladores y la industria para desbloquear la innovación.

Parte 3: Un enfoque innovador e iterativo

3.1 Objetivos del marco normativo

31. La regulación puede aumentar la innovación al incentivar a las empresas para que resuelvan problemas importantes al tiempo que abordan el riesgo de perjuicio para los ciudadanos. Por ejemplo, la legislación sobre seguridad de los productos ha aumentado la innovación hacia productos y servicios más seguros. En el caso de la IA, un enfoque de la regulación proporcionado y basado en el contexto ayudará a reforzar la confianza pública y a aumentar la adopción de la IA.

32. La Estrategia Nacional de IA establece nuestro objetivo de regular la IA de manera eficaz y apoyar la innovación. En consonancia con los principios establecidos en el Plan de Regulación Digital, nuestro enfoque de la regulación de la IA será proporcionado; equilibrando los riesgos reales con las oportunidades y beneficios que la IA puede generar. Mantendremos un equilibrio efectivo a medida que implementemos el marco, centrándonos en el contexto y los resultados de la IA.

33. Nuestro documento de política proponía un marco favorable a la innovación diseñado para dar a los consumidores la confianza necesaria para utilizar productos y servicios de IA, y proporcionar a las empresas la claridad que necesitan para invertir en IA e innovar de manera responsable. Este enfoque fue acogido con gran satisfacción, especialmente por la industria. Basándonos en los comentarios, hemos destilado nuestras metas en 3 objetivos que nuestro marco está diseñado para lograr:

Impulse el crecimiento y la prosperidad facilitando la innovación responsable y reduciendo la incertidumbre regulatoria. Esto fomentará la inversión en IA y apoyará su adopción en toda la economía, creando puestos de trabajo y ayudándonos a hacerlo de manera más eficiente. Para lograr este objetivo, debemos actuar rápidamente para eliminar las barreras existentes a la innovación y evitar la aparición de otras nuevas. Esto permitirá a las empresas de IA capitalizar los primeros éxitos de desarrollo y lograr una ventaja de mercado a largo plazo. Al actuar ahora, podemos dar a los innovadores del Reino Unido una ventaja en la carrera global para convertir el potencial de la IA en ventajas a largo plazo para el Reino Unido, maximizando el valor económico y social de estas tecnologías y fortaleciendo nuestra posición actual como líder mundial en IA.
Aumentar la confianza del público en la IA abordando los riesgos y protegiendo nuestros valores fundamentales. La confianza es un factor fundamental para la adopción de la IA. Si las personas no confían en la IA, serán reacias a usarla. Esta reticencia puede reducir la demanda de productos de IA y obstaculizar la innovación. Por lo tanto, debemos demostrar que nuestro marco regulatorio aborda eficazmente los riesgos de la IA.
Fortalecer la posición del Reino Unido como líder mundial en IA. El desarrollo de tecnologías de IA puede abordar algunos de los desafíos mundiales más apremiantes, desde el cambio climático hasta futuras pandemias. También existe un creciente reconocimiento internacional de que la IA requiere nuevas respuestas regulatorias para guiar la innovación responsable.

El Reino Unido puede desempeñar un papel central en la conversación global dando forma a la gobernanza y la regulación internacionales para maximizar las oportunidades y generar confianza en la tecnología, al tiempo que mitiga los posibles riesgos transfronterizos y protege nuestros valores democráticos. También existe un importante papel de liderazgo para el Reino Unido en el desarrollo de la industria mundial de aseguramiento de la IA^{, incluida} la auditoría y la seguridad.
Nos aseguraremos de que el Reino Unido siga siendo atractivo para los innovadores y los inversores promoviendo la interoperabilidad con otros enfoques normativos y minimizando las fricciones transfronterizas. Trabajaremos en estrecha colaboración con socios mundiales a través de compromisos multilaterales y bilaterales para aprender, influir y adaptarnos a medida que sigan surgiendo enfoques internacionales y nacionales para la regulación de la IA.

34. El marco normativo propuesto no pretende abordar todos los retos sociales y mundiales más amplios que pueden estar relacionados con el desarrollo o la utilización de la IA. Esto incluye cuestiones relacionadas con el acceso a los datos, la capacidad informática y la sostenibilidad, así como el equilibrio de los derechos de los productores de contenidos y los desarrolladores de IA. Estas son cuestiones importantes a tener en cuenta, especialmente en el contexto de la capacidad del Reino Unido para mantener su lugar como líder mundial en IA, pero están fuera del alcance de nuestras propuestas para un nuevo marco general para la regulación de la IA.

35. El Gobierno está adoptando medidas más amplias para garantizar que el Reino Unido conserve su condición de líder mundial en materia de IA, por ejemplo, haciendo avanzar la recomendación de Sir Patrick Vallance relativa a la legislación sobre propiedad intelectual y la IA generativa. Esto garantizará que mantengamos el equilibrio adecuado entre la protección de los titulares de derechos y nuestras prósperas industrias creativas, al tiempo que apoyamos a los desarrolladores de IA para que accedan a los datos que necesitan.

3.2 El marco normativo propuesto

36. Nuestro enfoque innovador de la regulación de la IA utiliza un marco basado en principios para que los reguladores lo interpreten y apliquen a la IA en el ámbito de sus competencias. Este enfoque colaborativo e iterativo puede seguir el ritmo de una tecnología en rápido movimiento que requiere una acción proporcionada para equilibrar el riesgo y la oportunidad y fortalecer la posición del Reino Unido como líder mundial en IA. Nuestro enfoque ágil se alinea con el informe de Sir Patrick Vallance sobre la Regulación para la Innovación, que destaca que los enfoques regulatorios flexibles pueden lograr un mejor equilibrio entre proporcionar claridad, generar confianza y permitir la experimentación. Nuestro marco proporcionará más claridad a los innovadores al fomentar la colaboración entre el gobierno, los reguladores, la industria y la sociedad civil.

37. Hemos identificado las características esenciales de nuestro régimen reglamentario. Nuestro marco será favorable a la innovación, proporcionado, fiable, adaptable, claro y colaborativo.

A favor de la innovación: permitir la innovación responsable en lugar de sofocarla.
Proporcionado: evitar cargas innecesarias o desproporcionadas para las empresas y los reguladores.
Fiable: abordar los riesgos reales y fomentar la confianza pública en la IA con el fin de promover y fomentar su adopción.
Adaptable: nos permite adaptarnos de forma rápida y eficaz para seguir el ritmo de las oportunidades y los riesgos emergentes a medida que evolucionan las tecnologías de IA.
Claro: facilitar que los actores del ciclo de vida de la IA, incluidas las empresas que utilizan la IA, sepan cuáles son las normas, a quién se aplican, quién las hace cumplir y cómo cumplirlas.
Colaboración: alentar al gobierno, los reguladores y la industria a trabajar juntos para facilitar la innovación en IA, generar confianza y garantizar que la voz del público sea escuchada y considerada.

38. El marco, construido en torno a los 4 elementos clave que se indican a continuación, está diseñado para empoderar a nuestros reguladores existentes y promover la coherencia en todo el panorama regulatorio. Los 4 elementos clave son:

Definición de la IA en función de sus características únicas para apoyar la coordinación de los reguladores (sección 3.2.1).
Adoptar un enfoque específico del contexto (sección 3.2.2).
Proporcionar un conjunto de principios intersectoriales para guiar las respuestas de los reguladores a los riesgos y oportunidades de la IA (sección 3.2.3).
- Los principios aclaran las expectativas de los gobiernos en materia de IA responsable y describen la buena gobernanza en todas las etapas del ciclo de vida de la IA.
- La aplicación de los principios quedará inicialmente a discreción de los reguladores, permitiendo priorizar según las necesidades de sus sectores.
- Después de este período inicial no estatutario de implementación, y cuando el tiempo parlamentario lo permita, anticipamos la introducción de un deber legal que requiere que los reguladores tengan debidamente en cuenta los principios.
Ofrecer nuevas funciones centrales para ayudar a los reguladores a cumplir el marco regulador de la IA, maximizando los beneficios de un enfoque iterativo y garantizando que el marco sea coherente.

3.2.1 Definición de Inteligencia Artificial

39. Para regular la IA de manera eficaz y respaldar la claridad del marco que proponemos, necesitamos un entendimiento común de lo que se entiende por «inteligencia artificial». No existe una definición general de IA que goce de un consenso generalizado. Es por eso que hemos definido la IA por referencia a las 2 características que generan la necesidad de una respuesta regulatoria a medida.

La «adaptabilidad» de la IA puede dificultar la explicación de la intención o la lógica de los resultados del sistema:
- Los sistemas de IA se «entrenan», una vez o de forma continua, y funcionan mediante la inferencia de patrones y conexiones en los datos que a menudo no son fácilmente discernibles para los humanos.
- A través de este tipo de entrenamiento, los sistemas de IA a menudo desarrollan la capacidad de realizar nuevas formas de inferencia que no prevén directamente sus programadores humanos.
La «autonomía» de la IA puede dificultar la asignación de responsabilidades por los resultados:
- Algunos sistemas de IA pueden tomar decisiones sin la intención expresa o el control continuo de un humano.

40. La combinación de adaptabilidad y autonomía puede dificultar la explicación, la predicción o el control de los resultados de un sistema de IA, o de la lógica subyacente mediante la cual se generan. También puede ser difícil asignar la responsabilidad del funcionamiento y los resultados del sistema. A efectos normativos, esto tiene implicaciones potencialmente graves, especialmente cuando se toman decisiones relacionadas con asuntos importantes, como la salud de una persona, o cuando se espera que una decisión sea justificable en términos fácilmente comprensibles, como una resolución judicial.

41. Al definir la IA con referencia a estas capacidades funcionales y diseñar nuestro enfoque para abordar los desafíos creados por estas características, preparamos nuestro marco para el futuro frente a nuevas tecnologías imprevistas que son autónomas y adaptables. Debido a que no estamos creando nuevas reglas generales para tecnologías o aplicaciones específicas de IA, como el reconocimiento facial o los LLM, no necesitamos usar definiciones legales rígidas. Nuestro uso de estas características definitorias recibió un amplio apoyo en las respuestas a nuestro documento de política, ya que las definiciones rígidas pueden volverse rápidamente obsoletas y restrictivas con la rápida evolución de la IA. Sin embargo, conservaremos la capacidad de adaptar nuestro enfoque para definir la IA si es necesario, junto con el seguimiento continuo y la iteración del marco regulatorio más amplio.

42. A continuación, ofrecemos algunos ejemplos ilustrativos de sistemas de IA para demostrar sus características autónomas y adaptativas. Si bien muchos aspectos de las tecnologías descritas en estos estudios de caso estarán cubiertos por la legislación vigente, ilustran cómo las características específicas de la IA introducen nuevos riesgos e implicaciones regulatorias.

Figura 1: Ilustración de nuestra estrategia para regular la IA

43. La industria, los reguladores y la sociedad civil respondieron positivamente a nuestra definición propuesta, reconociendo que respalda nuestro enfoque flexible y basado en el contexto de la regulación de la IA. Supervisaremos cómo los reguladores interpretan y aplican la adaptabilidad y la autonomía a la hora de formular definiciones de IA específicas de cada dominio. El gobierno apoyará la coordinación entre los reguladores cuando veamos la posibilidad de una mejor alineación entre sus interpretaciones y el uso de nuestras características definitorias.

44. La exploración activa y colaborativa del horizonte garantizará que podamos identificar los acontecimientos y las nuevas tendencias, y adaptar nuestro marco en consecuencia. Reuniremos a la industria, el mundo académico y otras partes interesadas clave para informar sobre la actividad de exploración del horizonte de toda la economía. Esta labor se basará en la actividad de los reguladores individuales.

3.2.2 Regular el uso, no la tecnología

45. Nuestro marco es específico para cada contexto. No asignaremos reglas ni niveles de riesgo a sectores o tecnologías enteras. En su lugar, regularemos en función de los resultados que es probable que genere la IA en aplicaciones concretas. Por ejemplo, no sería proporcionado ni eficaz clasificar todas las aplicaciones de IA en infraestructuras críticas como de alto riesgo. Algunos usos de la IA en infraestructuras críticas, como la identificación de arañazos superficiales en la maquinaria, pueden ser de riesgo relativamente bajo. Del mismo modo, un chatbot impulsado por IA utilizado para clasificar las solicitudes de servicio al cliente de un minorista de ropa en línea no debe regularse de la misma manera que una aplicación similar utilizada como parte de un proceso de diagnóstico médico.

46. Un enfoque específico del contexto permite a los reguladores sopesar los riesgos del uso de la IA frente a los costes de perder oportunidades para hacerlo. Los reguladores nos dijeron que las evaluaciones de riesgos de la IA deberían incluir la falta de explotación de las capacidades de la IA. Por ejemplo, puede haber un costo de oportunidad significativo relacionado con la falta de acceso a la IA en operaciones críticas para la seguridad, desde la industria pesada hasta la atención médica personal. La sensibilidad al contexto permitirá que el marco responda al nivel de riesgo de manera proporcionada y evite sofocar la innovación o perder oportunidades para capitalizar los beneficios sociales que ofrece la IA.

47. Para lograr de la mejor manera posible esta especificidad del contexto, facultaremos a los reguladores existentes del Reino Unido para que apliquen los principios transversales. Los reguladores están en la mejor posición para llevar a cabo un análisis detallado de los riesgos y actividades de aplicación dentro de sus áreas de especialización. La creación de un nuevo regulador intersectorial específico para la IA introduciría complejidad y confusión, lo que socavaría y probablemente entraría en conflicto con el trabajo de nuestros reguladores expertos existentes.

3.2.3 Un enfoque basado en principios

48. Se espera que los reguladores existentes apliquen el marco respaldado por 5 principios intersectoriales centrados en valores:

Seguridad, protección y robustez
Transparencia y explicabilidad adecuadas
Equidad
Rendición de cuentas y gobernanza
Impugnabilidad y recurso

Estos se basan en los principios de IA basados en valores de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y reflejan nuestro compromiso con ellos, que promueven el uso ético de la IA.

49. Los principios establecen los elementos clave del diseño, el desarrollo y el uso responsables de la IA, y ayudarán a orientar a las empresas. Los reguladores liderarán la aplicación del marco, por ejemplo, emitiendo orientaciones sobre las mejores prácticas para el cumplimiento de estos principios.

50. Se espera que los reguladores apliquen los principios de manera proporcionada para hacer frente a los riesgos que plantea la IA en el ámbito de sus competencias, de conformidad con las leyes y reglamentos vigentes. De esta manera, los principios complementarán la regulación existente, aumentarán la claridad y reducirán la fricción para las empresas que operan en todos los ámbitos regulatorios.

51. Un enfoque basado en principios permite que el marco sea ágil y proporcionado. Está en consonancia con el Plan de Regulación Digital, las conclusiones del Grupo de Trabajo independiente sobre Innovación, Crecimiento y Reforma Regulatoria, el informe Closing the Gap del Consejo de Horizontes Regulatorios sobre la aplicación de una regulación favorable a la innovación, y el informe de Sir Patrick Vallance sobre la Regulación para la Innovación.

52. Desde la publicación del documento de política de regulación de la IA, hemos actualizado y reforzado los principios. Tenemos:

Reflejó los comentarios de las partes interesadas ampliando conceptos como la solidez y la gobernanza. También hemos tenido en cuenta los resultados de una investigación sobre la participación pública que puso de manifiesto la expectativa de que principios como la transparencia, la equidad y la rendición de cuentas se incluyan en un marco de gobernanza de la IA.
Se fusionó el principio de seguridad con la seguridad y la robustez, dada la importante superposición entre estos conceptos.
Conceptos mejor reflejados de rendición de cuentas y responsabilidad.
Refinar la definición y el fundamento de cada principio.

53. Prevemos que los reguladores tendrán que emitir orientaciones sobre los principios o actualizar las orientaciones existentes para aportar claridad a las empresas. Los reguladores también pueden publicar orientaciones conjuntas sobre uno o varios de los principios, centradas en casos de uso de la IA que atraviesan múltiples ámbitos normativos. Estamos dispuestos a trabajar con los reguladores y la industria para comprender el mejor enfoque para proporcionar orientación. Esperamos que la orientación práctica ayude a los actores del ciclo de vida de la IA a adherirse a los principios e integrarlos en sus procesos comerciales técnicos y operativos. Los reguladores también pueden utilizar medidas alternativas e introducir otras herramientas o recursos, además de emitir orientaciones, en el marco de sus competencias y competencias existentes para aplicar los principios.

54. El Gobierno vigilará la eficacia general de los principios y el impacto más amplio del marco. Esto incluirá trabajar con los reguladores para comprender cómo se están aplicando los principios y si el marco está apoyando adecuadamente la innovación.

3.2.4 Nuestro modelo preferido para aplicar los principios

55. Inicialmente, los principios serán emitidos por el gobierno de forma no estatutaria y aplicados por los reguladores dentro de sus competencias. Apoyaremos a los reguladores para que apliquen los principios utilizando las facultades y los recursos de que disponen. Este período inicial de aplicación brindará una valiosa oportunidad para garantizar que los principios sean eficaces y que el marco más amplio apoye la innovación al tiempo que aborda los riesgos de manera adecuada.

56. Si bien la industria ha apoyado firmemente las medidas no estatutarias en primera instancia, favoreciendo la flexibilidad y la reducción de las cargas, algunas empresas y reguladores han sugerido que el gobierno debería ir más allá de un enfoque no estatutario para garantizar que los principios tengan el impacto deseado. Algunos reguladores también han expresado su preocupación por carecer de la base legal para considerar la aplicación de los principios. Estamos comprometidos con un enfoque que aprovecha la colaboración con nuestros reguladores expertos, pero estamos de acuerdo en que es posible que tengamos que intervenir más para garantizar que nuestro marco sea eficaz.

57. Tras un período de aplicación no estatutaria, y cuando el tiempo parlamentario lo permita, prevemos que querremos reforzar y aclarar los mandatos de los reguladores mediante la introducción de una nueva obligación que les exija tener debidamente en cuenta los principios. Este deber daría una señal clara de que esperamos que los reguladores actúen y apoyen la coherencia en todo el panorama regulatorio, garantizando que el marco muestre las características que hemos identificado. Uno de los puntos fuertes de este enfoque es que los reguladores aún podrían ejercer discreción y juicio experto con respecto a la relevancia de cada principio para sus dominios individuales.

58. Un deber garantizaría que los reguladores conserven la capacidad de ejercer su juicio al aplicar los principios en contextos particulares, beneficiándose de parte de la flexibilidad que se espera de una aplicación no estatutaria. Por ejemplo, si bien el deber de tener debidamente en cuenta exigiría que los reguladores demostraran que han tenido en cuenta los principios, puede darse el caso de que no todos los reguladores tengan que introducir medidas para aplicar todos los principios. Al tener debidamente en cuenta un principio particular, un regulador puede ejercer su juicio experto y determinar que su sector o dominio no requiere que se tomen medidas. Sin embargo, la introducción del derecho dará a los reguladores un mandato claro y un incentivo para aplicar los principios cuando sean pertinentes a sus sectores o ámbitos.

59. Si nuestro control de la eficacia del marco inicial no estatutario sugiere que una obligación legal es innecesaria, no la introduciremos. Del mismo modo, supervisaremos si determinados principios no pueden ser aplicados, o no están siendo, aplicados en determinadas circunstancias o por reguladores específicos debido a la interpretación de los requisitos legales existentes o debido a limitaciones técnicas. Tales circunstancias pueden requerir cambios legislativos más amplios. En caso de que decidamos que es necesario adoptar medidas legales, trabajaremos con los reguladores para revisar la interacción de nuestros principios con sus deberes y poderes existentes.

3.2.5 El papel de los reguladores individuales en la aplicación de los principios

60. En algunos sectores, los principios para la gobernanza de la IA ya existirán e incluso pueden ir más allá de los principios transversales que proponemos. Nuestro marco brinda a los sectores la capacidad de desarrollar y aplicar principios más específicos que se adapten a sus propios dominios, cuando el gobierno o los reguladores identifiquen que son necesarios.

61. En junio de 2022, el Ministerio de Defensa publicó sus propios principios éticos y política en materia de IA, que determinan el enfoque del Gobierno de Su Majestad en relación con las capacidades militares habilitadas por la IA. Garantizaremos la coherencia y la alineación adecuadas en la aplicación de esta política a través de un enfoque específico del contexto y, por lo tanto, promoveremos el liderazgo del Reino Unido en el empleo de la IA con fines de defensa. Antes de introducir cualquier obligación legal de tener debidamente en cuenta nuestros principios, y antes de introducir otras iteraciones materiales del marco, consideraremos si se necesitan exenciones para permitir que los reguladores existentes (como los que trabajan en áreas como la seguridad nacional) continúen con su enfoque a nivel de dominio

62. No todos los principios serán igualmente pertinentes en todos los contextos y, a veces, dos o más principios pueden entrar en conflicto. Por ejemplo, puede ser difícil evaluar la imparcialidad de los resultados de un algoritmo sin acceso a datos personales confidenciales sobre los sujetos del procesamiento. Los reguladores tendrán que utilizar su experiencia y su criterio para priorizar y aplicar los principios en tales casos, compartiendo información cuando sea posible con el gobierno y otros reguladores sobre cómo están evaluando la pertinencia de cada principio. Esta colaboración entre los reguladores y el gobierno permitirá adaptar el marco para garantizar que sea práctico, coherente y apoye la innovación.

63. Al aplicar el nuevo marco reglamentario, esperamos que los reguladores:

Evaluar los principios transversales y aplicarlos a los casos de uso de la IA que entren en su ámbito de competencia.
Emitir orientaciones pertinentes sobre la forma en que los principios interactúan con la legislación vigente para ayudar a la industria a aplicar los principios. Dicha orientación también debe explicar e ilustrar cómo es el cumplimiento.
Apoyar a las empresas que operan dentro de las competencias de múltiples reguladores colaborando y produciendo directrices claras y coherentes, incluidas las directrices conjuntas cuando proceda.

64. Los reguladores tendrán que supervisar y evaluar su propia aplicación del marco y su propia eficacia en la regulación de la IA en el ámbito de sus competencias. Entendemos que puede haber riesgos relacionados con la IA que no entran claramente dentro de las competencias de los reguladores existentes del Reino Unido. No todos los nuevos riesgos relacionados con la IA requerirán una respuesta regulatoria y existe un ecosistema creciente de herramientas para una IA confiable que puede respaldar la aplicación de los principios transversales.

65. Cuando los riesgos prioritarios se encuentren dentro de una laguna en el panorama jurídico, los reguladores tendrán que colaborar con el gobierno para identificar posibles acciones. Esto puede incluir la identificación de iteraciones del marco, como cambios en las competencias de los reguladores, actualizaciones del Código de los Reguladores o intervenciones legislativas adicionales. Nuestro enfoque se beneficia de nuestro sólido sistema parlamentario soberano, que permite de forma fiable la introducción de medidas específicas y proporcionadas en respuesta a los problemas emergentes, incluida la adaptación de la legislación existente si es necesario.

66. El examen de Sir Patrick Vallance ha puesto de relieve que los intentos apresurados de regular la IA demasiado pronto podrían sofocar la innovación. Nuestro enfoque se alinea con esta perspectiva. Reconocemos la necesidad de construir una base de evidencia más sólida antes de tomar decisiones sobre intervenciones estatutarias. Al hacerlo, nos aseguraremos de lograr el equilibrio adecuado entre mantener la flexibilidad en nuestro enfoque iterativo y proporcionar claridad a las empresas. Como se detalla en la sección 3.3.1, ofreceremos una serie de funciones centrales, como la exploración del horizonte y la supervisión de riesgos, para identificar y responder a situaciones en las que los riesgos prioritarios no estén adecuadamente cubiertos por el marco, o en las que las brechas entre las competencias de los reguladores estén afectando negativamente a la innovación.

3.2.6 Orientación a los reguladores sobre la aplicación de los principios

67. El marco reglamentario propuesto depende de la aplicación de los principios por parte de nuestros reguladores expertos. Este enfoque liderado por los reguladores ha recibido un amplio apoyo de toda la industria, y las partes interesadas reconocen la importancia de la experiencia específica del sector que tienen los reguladores individuales. Esperamos que los reguladores colaboren de manera proactiva para lograr los mejores resultados para la economía y la sociedad. Trabajaremos con los reguladores para supervisar el marco más amplio y garantizar que este enfoque colaborativo para la implementación sea eficaz. Si se necesitan mejoras, incluidas intervenciones para impulsar una colaboración más sólida entre los reguladores, tomaremos medidas adicionales.

68. Nuestro compromiso con los reguladores y la industria puso de relieve la necesidad de que el gobierno central apoye a los reguladores. Trabajaremos con los reguladores para desarrollar una guía que les ayude a implementar los principios de una manera que se alinee con nuestras expectativas sobre cómo debería funcionar el marco. Los marcos legales existentes ya exigen y guían las acciones de los reguladores. Por ejemplo, casi todos los reguladores están obligados por el Código de Reguladores [nota 116] y todos los reguladores, como organismos públicos, están obligados a cumplir con la Ley de Derechos Humanos. Nuestra guía propuesta para los reguladores buscará garantizar que, al aplicar los principios, los reguladores reciban apoyo y se les aliente a:

Adoptar un enfoque proporcionado que promueva el crecimiento y la innovación centrándose en los riesgos que plantea la IA en un contexto concreto.
Considerar medidas proporcionadas para abordar los riesgos prioritarios, teniendo en cuenta las evaluaciones transversales de riesgos realizadas por el gobierno o en su nombre.
Diseñar, aplicar y hacer cumplir los requisitos reglamentarios apropiados y, cuando sea posible, integrar la aplicación de los principios en los procesos existentes de supervisión, investigación y cumplimiento.
Elaborar orientaciones conjuntas, cuando proceda, para apoyar el cumplimiento por parte de la industria de los principios y los requisitos reglamentarios pertinentes.
Considere cómo las herramientas para una IA confiable, como las técnicas de aseguramiento y los estándares técnicos, pueden respaldar el cumplimiento normativo.
Participar de manera proactiva y colaborativa en el monitoreo y la evaluación del marco por parte del gobierno.

69. Se proporcionarán más detalles sobre la aplicación del marco reglamentario a través de una hoja de ruta para la regulación de la IA que se publicará junto con la respuesta del Gobierno a la consulta sobre el presente Libro Blanco.

3.3.1 Nuevas funciones centrales de apoyo al marco

70. El Gobierno tiene la responsabilidad de velar por que el marco reglamentario funcione de manera proporcionada y apoye la innovación. Los comentarios de las empresas sobre nuestras propuestas han sido claros en el sentido de que el actual mosaico de regulación, con relativamente poca coordinación o supervisión central, creará una barrera cada vez mayor para la innovación si no se aborda. Las respuestas de más de 130 organizaciones y particulares a nuestro documento de política de 2022 pusieron de manifiesto la necesidad de un mayor nivel de seguimiento y coordinación para lograr la coherencia y una mayor claridad que necesitamos para apoyar la innovación. Las empresas, en particular las pequeñas y medianas, señalaron que la coordinación reglamentaria podría mejorar la certidumbre empresarial y la inversión, lo que daría lugar a más y mejores puestos de trabajo en el sector.

71. Por consiguiente, el Gobierno tiene la intención de establecer mecanismos para coordinar, supervisar y adaptar el marco en su conjunto. A continuación, se detallan más detalladas estas funciones. La mejora de la actividad de supervisión nos permitirá adoptar un enfoque estructurado para recopilar información de la industria sobre el impacto de nuestro régimen a medida que se introduzca. Estos mecanismos complementarán y apoyarán la labor de los reguladores, sin menoscabar su independencia. Del mismo modo, esos mecanismos no tienen por objeto duplicar las actividades existentes.

72. El desempeño centralizado de algunas funciones proporciona al gobierno una visión general de cómo funciona el marco, dónde es eficaz y dónde puede ser necesario mejorarlo. Un conjunto central de funciones también facilitará la colaboración al reunir a una amplia gama de partes interesadas, incluidos los reguladores, los socios internacionales, la industria, las organizaciones de la sociedad civil, como los sindicatos y los grupos de defensa, el mundo académico y el público en general. Nuestro compromiso con estos grupos ha puesto de relieve la necesidad de las funciones centrales que hemos propuesto. Continuaremos convocando a una amplia gama de partes interesadas para asegurarnos de escuchar todo el espectro de puntos de vista. Esta amplitud de compromiso y colaboración será parte integral de la capacidad del gobierno para monitorear y mejorar el marco. Las funciones identificarán y apoyarán oportunidades para una mayor coordinación entre los reguladores, lo que dará lugar a una mayor claridad para las empresas y a una mayor confianza de los consumidores.

73. El Tribunal ha identificado un conjunto de funciones que impulsarán la coherencia normativa y apoyarán a los reguladores en la aplicación del enfoque favorable a la innovación que hemos esbozado. Estas funciones se han basado en nuestras conversaciones con la industria, las organizaciones de investigación y los reguladores tras la publicación del documento de política de IA.

74. Es importante contar con la arquitectura adecuada para supervisar la ejecución de las funciones centrales descritas anteriormente. El ecosistema de la IA ya se beneficia de una serie de organizaciones con una amplia experiencia en cuestiones regulatorias. Las iniciativas de coordinación innovadoras, como el Foro de Cooperación en Regulación Digital (DRCF, por sus siglas en inglés), desempeñan un papel valioso en la mejora de la alineación regulatoria y el fomento del diálogo sobre cuestiones digitales entre los reguladores. Sin embargo, el DRCF no se creó para apoyar el desempeño de todas las funciones que hemos identificado o la implementación de nuestro marco regulatorio propuesto para la IA.

75. Inicialmente, el gobierno se encargará de desempeñar las funciones centrales descritas anteriormente, trabajando en asociación con los reguladores y otros actores clave en el ecosistema de la IA para aprovechar las actividades existentes cuando sea posible. Esto está alineado con nuestro enfoque iterativo general y permite la revisión del marco en todo el sistema. Reconocemos que puede ser útil una prestación más independiente de las funciones centrales a largo plazo.

76. En los casos en que las organizaciones ya hayan emprendido actividades pertinentes, tanto dentro como fuera del gobierno, la función principal de las funciones centrales será aprovechar esas actividades y evaluar su eficacia. Cuando este no sea el caso, por ejemplo, cuando se necesiten nuevas capacidades a medida para supervisar y evaluar el funcionamiento del marco en su conjunto, estas funciones se establecerán inicialmente en el gobierno

77. Estamos adoptando deliberadamente un enfoque iterativo para la aplicación del marco reglamentario y prevemos que el modelo para proporcionar las funciones centrales se desarrollará con el tiempo. Identificaremos dónde puede ser necesario complementar o adaptar las estructuras existentes. En particular, nos centramos en comprender:

Si los foros regulatorios existentes podrían ampliarse para incluir a toda la gama de reguladores involucrados en la regulación de la IA o si se necesitan mecanismos adicionales.
¿Qué conocimientos especializados adicionales puede necesitar el gobierno para apoyar la aplicación y el seguimiento de los principios, incluido el papel potencial que podrían desempeñar los órganos consultivos establecidos?
La forma más eficaz de reunir las aportaciones de todos los sectores y consumidores para garantizar una amplia gama de opiniones.

78. El Gobierno, en el desempeño de las funciones centrales de reglamentación y en la supervisión del marco, se beneficiará de la participación de expertos externos para recabar ideas y asesoramiento de expertos de la industria, el mundo académico y la sociedad civil. El Consejo de IA ha sido una importante fuente de experiencia durante los últimos 3 años, asesorando al gobierno sobre el desarrollo de la Estrategia Nacional de IA, así como nuestro enfoque de la gobernanza de la IA. A medida que entramos en una nueva fase, revisaremos el papel del Consejo de IA y consideraremos la mejor manera de involucrar a los expertos para apoyar la implementación del marco regulatorio.

79. A medida que evolucione el marco reglamentario y desarrollemos una comprensión más clara de las funciones necesarias a nivel del sistema, examinaremos el modelo operacional esbozado anteriormente. En particular, consideraremos si una unidad de gobierno es el mecanismo más apropiado para llevar a cabo las funciones centrales a largo plazo o si un órgano independiente sería más eficaz.

3.3.2 El papel del gobierno en la rendición de cuentas a lo largo del ciclo de vida

80. La asignación clara de la rendición de cuentas y la responsabilidad jurídica es importante para una gobernanza eficaz de la IA. La responsabilidad jurídica del cumplimiento de los principios debe asignarse a los agentes del ciclo de vida de la IA que mejor puedan identificar, evaluar y mitigar eficazmente los riesgos de la IA. Una asignación incoherente o fuera de lugar de la responsabilidad jurídica podría obstaculizar la innovación o la adopción de la IA.

81. Sin embargo, las cadenas de suministro de IA pueden ser complejas y opacas, lo que dificulta una gobernanza eficaz de la IA y la gestión de los riesgos de la cadena de suministro. La asignación inadecuada del riesgo, la responsabilidad y la responsabilidad de la IA para la gobernanza de la IA a lo largo del ciclo de vida de la IA y dentro de las cadenas de suministro de IA podría tener un impacto negativo en la innovación. Por ejemplo, la asignación inadecuada de responsabilidad a una empresa que utiliza, pero no desarrolla, la IA podría sofocar la adopción de la IA. Del mismo modo, asignar demasiada responsabilidad a las empresas que desarrollan modelos de fundación, sobre la base de que estos modelos podrían ser utilizados por terceros en una variedad de contextos, obstaculizaría la innovación.

82. Reconocemos la necesidad de considerar qué actores deben ser responsables del cumplimiento de los principios, que pueden no ser los mismos actores que soportan la carga en virtud de los marcos jurídicos actuales. Por ejemplo, la ley de protección de datos diferencia entre controladores de datos y procesadores de datos. Del mismo modo, las leyes de seguridad de los productos incluyen los conceptos de productores y distribuidores. En el contexto de esos marcos jurídicos específicos, la responsabilidad por el cumplimiento de diversas obligaciones legales existentes se asigna por ley a los agentes de la cadena de suministro identificados. Todavía no está claro cómo se asignará o debería asignarse idealmente la responsabilidad por demostrar el cumplimiento de los principios regulatorios de la IA a los actores existentes de la cadena de suministro dentro del ciclo de vida de la IA.

83. No estamos proponiendo intervenir y hacer cambios en la rendición de cuentas durante el ciclo de vida en esta etapa. Es demasiado pronto para tomar decisiones sobre la responsabilidad, ya que se trata de una cuestión compleja y en rápida evolución que debe abordarse adecuadamente para garantizar el éxito de nuestro ecosistema de IA más amplio. Sin embargo, para ampliar nuestra comprensión de este tema, involucraremos a una serie de expertos, incluidos técnicos y abogados. Es posible que se haga evidente que los marcos legales actuales, cuando se combinan con la implementación de nuestros principios de IA por parte de los reguladores, asignarán la responsabilidad legal a lo largo de la cadena de suministro de una manera que no es justa ni efectiva. Consideraríamos intervenciones proporcionadas para abordar estos problemas que, de otro modo, podrían socavar nuestro enfoque favorable a la innovación de la regulación de la IA. Nuestro enfoque ágil beneficia la capacidad fiable de nuestro sistema parlamentario soberano para introducir medidas específicas, por ejemplo, modificando la legislación existente si es necesario, en respuesta a nuevas pruebas.

84. Las herramientas para una IA fiable, como las técnicas de aseguramiento y las normas técnicas, pueden apoyar la gestión de riesgos de la cadena de suministro. Estas herramientas también pueden impulsar la adopción y la adopción de la IA mediante la creación de una confianza justificada en estos sistemas, dando a los usuarios la confianza de que se han identificado, abordado y mitigado los riesgos clave relacionados con la IA en toda la cadena de suministro. Por ejemplo, al describir las medidas que los fabricantes deben adoptar para garantizar la seguridad de los sistemas de IA, las normas técnicas pueden proporcionar garantías a los compradores y usuarios de sistemas de IA de que se han adoptado medidas adecuadas centradas en la seguridad, fomentando en última instancia la adopción de la IA.

85. Nuestra evaluación del marco determinará si la responsabilidad jurídica de la IA se distribuye de manera efectiva y justa. A medida que implementemos el marco, continuaremos con nuestro amplio compromiso para recopilar evidencia de los reguladores, la industria, la academia y la sociedad civil sobre su impacto en diferentes actores a lo largo del ciclo de vida de la IA. Esto nos permitirá monitorear los efectos de nuestro marco en los actores de toda la cadena de suministro de IA de forma continua. Necesitaremos un enfoque particular en los modelos de base, dados los desafíos potenciales que plantean para la rendición de cuentas del ciclo de vida, especialmente cuando están disponibles como código abierto. Al evaluar de forma centralizada si existen medidas adecuadas para la rendición de cuentas de la IA, podemos evaluar la necesidad de nuevas intervenciones en la responsabilidad de la IA en toda la economía y el ciclo de vida de la IA

3.3.3 Modelos de cimentación y marco normativo

86. Los modelos básicos son un tipo emergente de IA de propósito general que se entrenan con grandes cantidades de datos y pueden adaptarse a una amplia gama de tareas. El rápido desarrollo de los modelos básicos plantea nuevos desafíos para los gobiernos que buscan regular la IA. A pesar de los altos niveles de interés en el tema, la comunidad investigadora no ha encontrado un consenso sobre cómo funcionan los modelos de fundación, los riesgos que plantean o incluso el alcance de sus capacidades.

87. Se ha dicho que los modelos de fundación cambian de paradigma y pueden tener repercusiones significativas en la sociedad y la economía. Pueden utilizarse para una amplia variedad de propósitos y desplegarse en muchos ecosistemas ya complejos. Dado el potencial transformador ampliamente reconocido de los modelos de fundación, debemos prestar especial atención a cómo podrían interactuar con el marco regulatorio propuesto. Nuestro compromiso con un enfoque adaptable y proporcionado presenta una clara oportunidad para que el Reino Unido lidere la conversación global y establezca normas globales para la regulación preparada para el futuro de los modelos de fundación.

88. Existe un número relativamente reducido de organizaciones que desarrollan modelos de fundación. Algunas organizaciones ejercen un estrecho control sobre el desarrollo y la distribución de sus modelos de fundación. Otras organizaciones adoptan un enfoque de código abierto para el desarrollo y la distribución de la tecnología. Los modelos de código abierto pueden mejorar el acceso al poder transformador de los modelos de base, pero pueden causar daños sin las medidas de protección adecuadas. La variación en los enfoques organizativos para desarrollar y suministrar modelos básicos introduce una amplia gama de complejidades para la regulación de la IA. La posible opacidad de los modelos básicos significa que también puede ser difícil identificar y asignar la responsabilidad de los resultados generados por los sistemas de IA que dependen de ellos o los integran.

89. El marco propuesto tiene en cuenta las cuestiones planteadas por los modelos de fundación a la luz de nuestro análisis de la rendición de cuentas sobre el ciclo de vida, que se describe en la sección 3.3.2 supra. Dado el pequeño número de organizaciones que suministran modelos básicos y un número proporcionalmente mayor de empresas que integran o despliegan modelos básicos en otras partes del ecosistema de IA, reconocemos el importante papel de las herramientas para una IA fiable, incluidas las técnicas de aseguramiento y las normas técnicas.

90. Las funciones centrales propuestas que se describen en la sección 3.3.1 desempeñarán un papel importante en la elaboración de nuestro enfoque de la regulación de los modelos de cimentación. El seguimiento proactivo y riguroso de los riesgos asociados a los modelos de base por parte de la función central de riesgos y la identificación de oportunidades relacionadas por parte de la función de exploración del horizonte serán fundamentales para garantizar que logremos el equilibrio necesario como parte de nuestro enfoque normativo proporcionado y favorable a la innovación. Será crucial garantizar que la función de seguimiento y evaluación propuesta tenga acceso a las habilidades y capacidades técnicas necesarias para evaluar el impacto que nuestro marco tiene en las oportunidades y los riesgos que presentan los modelos de base.

91. Reconocemos que la industria, el mundo académico, las organizaciones de investigación y los socios mundiales están buscando formas de abordar los desafíos relacionados con la regulación de los modelos de fundación. Por ejemplo, sabemos que los desarrolladores de modelos básicos están explorando formas de integrar la teoría de alineación en sus modelos. Esta es un área importante de investigación, y el gobierno deberá trabajar en estrecha colaboración con la comunidad de investigación de IA para aprovechar los conocimientos e informar nuestra iteración del marco regulatorio. Nuestro marco colaborativo y adaptable se basará en la experiencia de esos investigadores y otras partes interesadas a medida que continuamos desarrollando políticas en esta área en evolución.

92. El Reino Unido se ha comprometido a desarrollar sus capacidades en modelos de fundación. Nuestro Grupo de Trabajo del Modelo de Fundación, anunciado en la Actualización de la Revisión Integrada 2023 apoyará al Gobierno para desarrollar la capacidad del Reino Unido y garantizar que el Reino Unido aproveche los beneficios que presenta esta tecnología emergente. El marco que proponemos garantizará la creación del entorno normativo adecuado a medida que avanzamos para maximizar el potencial transformador de los modelos de fundación.

3.3.4 Entornos de pruebas y entornos de pruebas de inteligencia artificial

93. El Gobierno se ha comprometido a apoyar a los innovadores abordando los problemas reglamentarios que impiden que los productos nuevos y de vanguardia lleguen al mercado. Las barreras pueden ser particularmente altas cuando un camino hacia el mercado requiere la interacción con múltiples reguladores o la orientación regulatoria es incipiente. El Informe Digital de Sir Patrick Vallance recomienda que el gobierno trabaje con los reguladores para desarrollar un sandbox de IA para apoyar a los innovadores. En el Presupuesto, el Gobierno confirmó nuestro compromiso de llevar adelante esta recomendación.

94. La Oficina del Comisionado de Información (ICO) y la Autoridad de Conducta Financiera (FCA) ya han puesto a prueba con éxito entornos de pruebas digitales en sus sectores. El sandbox de FCA ha trabajado con más de 800 empresas y ha acelerado su velocidad de comercialización en un 40% de media. También se ha descubierto que la participación en sandbox tiene importantes beneficios financieros, especialmente para las organizaciones más pequeñas. Hemos escuchado de los reguladores, incluidos aquellos con menos experiencia en participar en iniciativas anteriores, que están dispuestos a participar en nuevos entornos de pruebas de IA para apoyar a sus sectores regulados.

95. Los entornos de pruebas y los bancos de pruebas reglamentarios desempeñarán un papel importante en el régimen reglamentario que proponemos. Estas iniciativas permiten al gobierno y a los reguladores:

Apoyar a los innovadores para que introduzcan productos y servicios novedosos en el mercado más rápidamente, de modo que puedan empezar a generar beneficios económicos y sociales.
Probar cómo funciona el marco regulatorio en la práctica e iluminar las barreras innecesarias a la innovación que deben abordarse.
Identificar la tecnología emergente y las tendencias del mercado a las que nuestro marco regulatorio puede necesitar adaptarse.

96. A fin de ofrecer un entorno de pruebas eficaz, nos gustaría comprender más a fondo qué enfoque de servicio sería más útil para la industria. Estamos considerando 4 opciones:

Sector único, regulador único: apoyar a los innovadores para que introduzcan productos de IA en el mercado en colaboración con un único regulador, centrándose en un solo sector industrial elegido.
Múltiples sectores, un solo regulador: apoye a los innovadores de IA en colaboración con un único regulador que sea capaz de trabajar en múltiples sectores industriales.
Un solo sector, un regulador múltiple: establecer un sandbox que solo opere en un sector industrial, pero que sea capaz de apoyar a los innovadores de IA cuyo camino hacia el mercado requiere la interacción con uno o más reguladores que operan en ese sector.
Múltiples sectores, múltiples reguladores: un sandbox capaz de operar con uno o más reguladores en uno o más sectores industriales para ayudar a los innovadores de IA a llegar a su mercado objetivo. El DRCF está probando una versión de este modelo.

97. Tenemos la intención de centrar un proyecto piloto inicial en un entorno de pruebas de un solo sector y de varios reguladores. Reconociendo la importancia de las innovaciones de IA que tienen implicaciones en múltiples sectores (como los modelos de IA generativa), buscaríamos expandir esta capacidad para cubrir múltiples sectores de la industria a lo largo del tiempo.

98. Inicialmente, prevemos centrar el sandbox en un sector en el que exista un alto grado de inversión en IA, la demanda de la industria de un sandbox y el apetito por mejorar la colaboración entre los reguladores para ayudar a los innovadores de IA a llevar sus productos al mercado. Invitamos a que se envíen comentarios sobre esta propuesta, así como sugerencias para los sectores industriales que cumplan con estos criterios.

99. También nos gustaría comprender mejor qué oferta de servicios sería más útil para la industria. Algunos sandboxes ofrecen entornos de prueba supervisados de la vida real o simulados en los que los innovadores pueden probar nuevos productos, a menudo bajo requisitos normativos relajados. En otros escenarios, un equipo de tecnólogos y expertos en regulación brinda asesoramiento y apoyo personalizado a los innovadores participantes durante varios meses para ayudarlos a comprender y superar las barreras regulatorias para que puedan llegar a su mercado objetivo. Nuestra preferencia actual es el modelo de asesoramiento y apoyo personalizado, ya que creemos que es donde podemos ofrecer beneficios de manera más efectiva a corto plazo. Exploraremos opciones para desarrollar una capacidad de entorno de prueba seguro en una fecha posterior, informados por nuestro trabajo piloto inicial.

100. La aplicación de un entorno de pruebas regulatorio de IA también se verá estrechamente influenciada por la revisión de Sir Patrick Vallance sobre la regulación digital y su recomendación de establecer un entorno de pruebas de múltiples reguladores. La revisión establece una serie de principios de diseño, que incorporaremos a nuestro enfoque piloto. Esto incluye dirigir estas iniciativas a las empresas emergentes y a las pequeñas y medianas empresas. Como cuestión prioritaria, nos comprometeremos con las empresas para comprender cómo debe diseñarse y entregarse dicho enfoque para satisfacer mejor sus necesidades

3.3.5 Capacidades del regulador

101. El Gobierno ha dado prioridad a la evaluación continua de las diferentes necesidades de capacidad en todo el panorama normativo. Mantendremos esto bajo estrecha revisión como parte de nuestra actividad continua de monitoreo y evaluación.

102. Si bien nuestro enfoque no implica actualmente ni prevé ampliar el mandato de ningún regulador, regular los usos de la IA de manera efectiva requerirá que muchos de nuestros reguladores adquieran nuevas habilidades y experiencia. Nuestra investigación ha puesto de relieve los diferentes niveles de capacidad entre los reguladores a la hora de comprender la IA y abordar sus características únicas. Nuestro compromiso también ha suscitado una amplia gama de puntos de vista sobre las capacidades que los reguladores requieren para abordar los riesgos de la IA y sobre la mejor manera de que los reguladores las adquieran.

103. El Tribunal identificó posibles lagunas de capacidad entre muchos, pero no todos, los reguladores, principalmente en relación con:

Experiencia en IA. Particularmente:

Experiencia técnica en tecnología de IA. Por ejemplo, sobre cómo se utiliza la IA para ofrecer productos y servicios y sobre el desarrollo, el uso y la aplicabilidad de las normas técnicas.
Experiencia en cómo interactúan los casos de uso de IA a través de múltiples regímenes regulatorios.
Inteligencia de mercado sobre cómo se están utilizando las tecnologías de IA para alterar los modelos de negocio existentes, tanto en términos de oportunidades potenciales como de riesgos que pueden afectar a los objetivos normativos.

Capacidad organizativa. La capacidad de un regulador para:

Adáptese de manera efectiva a la aparición de casos de uso y aplicaciones de IA, y asimile y comparta este conocimiento en toda la organización.
Trabajar con organizaciones que proporcionan técnicas de aseguramiento (como los proveedores de servicios de aseguramiento) y desarrollar estándares técnicos (como las organizaciones de desarrollo de estándares), para identificar las herramientas relevantes e integrarlas en el marco regulatorio y las mejores prácticas.
Trabajar entre los reguladores para compartir conocimientos y cooperar en la regulación de los casos de uso de la IA que interactúan a través de múltiples regímenes normativos.
Establecer relaciones y comunicarse de manera efectiva con organizaciones y grupos que normalmente no están dentro de sus competencias.

104. En las fases iniciales de la aplicación, el Gobierno colaborará con los principales asociados para aprovechar la labor existente sobre este tema. Por ejemplo, el Foro de Cooperación en materia de Regulación Digital (DRCF, por sus siglas en inglés) ya está explorando formas de abordar las brechas de capacidad dentro de sus miembros.

105. Existen opciones para abordar las lagunas de capacidad dentro de los reguladores individuales y en el panorama regulatorio más amplio, que seguiremos explorando. Por ejemplo, puede ser conveniente establecer un conjunto común de conocimientos especializados que pueda establecer las mejores prácticas para apoyar la innovación a través de enfoques reguladores y facilitar que los reguladores trabajen entre sí en cuestiones comunes. Un enfoque alternativo consistiría en explorar y facilitar iniciativas de colaboración entre los reguladores, incluido, cuando proceda, un mayor apoyo a las iniciativas existentes, como el DRCF, para compartir conocimientos y experiencia

Parte 4: Herramientas para una IA confiable para respaldar la implementación

4.1 Técnicas de aseguramiento de la IA

106. Los instrumentos para una IA fiable, incluidas las técnicas de aseguramiento y las normas técnicas, desempeñarán un papel fundamental para permitir la adopción responsable de la IA y apoyar el marco reglamentario propuesto. La industria y la sociedad civil estaban interesadas en ver una serie de herramientas prácticas para ayudar al cumplimiento. El Gobierno ya está apoyando el desarrollo de estas herramientas mediante la publicación de una hoja de ruta para un ecosistema eficaz de garantía de IA en el Reino Unido [nota 154] y el establecimiento del Centro de Normas de IA del Reino Unido para defender el uso de normas técnicas.

107. Para garantizar la eficacia de los sistemas de IA, necesitamos un conjunto de técnicas de aseguramiento para medir, evaluar y comunicar la fiabilidad de los sistemas de IA a lo largo del ciclo de vida del desarrollo y la implantación. Estas técnicas incluyen la evaluación de impacto, la auditoría y las pruebas de rendimiento, junto con métodos formales de verificación.

108. Es poco probable que la demanda de garantía de la IA pueda satisfacerse en su totalidad mediante el desarrollo de capacidades internas por parte de las organizaciones. El mercado emergente de los servicios y la experiencia en materia de aseguramiento de la IA desempeñará un papel importante a la hora de proporcionar una serie de técnicas de aseguramiento a los actores de la cadena de suministro de la IA. Existe una oportunidad para que el Reino Unido se convierta en un líder mundial en este mercado a medida que se desarrolla la industria de aseguramiento de la IA. Esto permitirá a las organizaciones determinar si las tecnologías de IA están alineadas con los requisitos normativos pertinentes.

109. Para ayudar a los innovadores a comprender cómo las técnicas de aseguramiento de la IA pueden respaldar una gobernanza más amplia de la IA, el Gobierno pondrá en marcha una cartera de técnicas de aseguramiento de la IA en la primavera de 2023. El portafolio es una colaboración con la industria para mostrar cómo estas herramientas ya están siendo aplicadas por las empresas a casos de uso del mundo real y cómo se alinean con los principios regulatorios de IA.

4.2 Normas técnicas de IA

110. Las técnicas de aseguramiento deben estar respaldadas por las normas técnicas disponibles, que proporcionen un entendimiento común entre los proveedores de aseguramiento. Las normas técnicas y las técnicas de aseguramiento también permitirán a las organizaciones demostrar que sus sistemas están en línea con los principios regulatorios de IA del Reino Unido.

111. Múltiples organizaciones internacionales y regionales de normalización están elaborando, o ya han publicado, normas técnicas específicas para la IA, que abordan temas como la gestión de riesgos, la transparencia, el sesgo, la seguridad y la solidez. En consecuencia, los reguladores pueden utilizar las normas técnicas para complementar los enfoques sectoriales específicos de la regulación de la IA proporcionando puntos de referencia comunes y orientación práctica a las organizaciones. En general, las normas técnicas pueden incorporar flexibilidad en los regímenes normativos e impulsar la innovación responsable ayudando a las organizaciones a abordar los riesgos relacionados con la IA.

112. El Reino Unido desempeña un papel de liderazgo en la elaboración de normas técnicas internacionales, trabajando con la industria, los socios internacionales y el Reino Unido. El gobierno seguirá apoyando el papel de las normas técnicas para complementar nuestro enfoque de la regulación de la IA, incluso a través del Centro de Normas de IA del Reino Unido

Parte 5: Aplicación territorial

5.1 Aplicación territorial del marco normativo

113. Nuestro marco regulador de la IA se aplica a todo el Reino Unido. La IA se utiliza en diversos sectores e impacta en una amplia gama de ámbitos políticos, algunos de los cuales están reservados y otros están descentralizados. Continuaremos considerando cualquier impacto de la devolución de la regulación de la IA a medida que se desarrolle la política y antes de cualquier acción legislativa. Algunos reguladores comparten competencias con sus homólogos de las administraciones descentralizadas. Nuestro marco, que se establecerá inicialmente de forma no estatutaria, no alterará la actual disposición territorial de la política de IA. Nos basaremos en las interacciones con la legislación existente sobre asuntos reservados, como la Ley de Protección de Datos de 2018 y la Ley de Igualdad de 2010, para implementar nuestro marco.

114. Seguiremos colaborando con las administraciones descentralizadas, las empresas y los ciudadanos de todo el Reino Unido para garantizar que todas las partes del país se beneficien de nuestro enfoque favorable a la innovación. Por ejemplo, convocaremos a las administraciones descentralizadas para que emitan opiniones sobre las funciones que esperamos que desempeñe el gobierno y sobre las posibles implicaciones de introducir una obligación legal para que los reguladores tengan debidamente en cuenta los principios.

5.2 Aplicación extraterritorial del marco normativo

115. Si bien esperamos que nuestro enfoque basado en principios influya en la conversación mundial sobre la gobernanza de la IA, actualmente no estamos proponiendo la introducción de nuevos requisitos legales. Por lo tanto, nuestro marco no cambiará la aplicabilidad territorial de la legislación vigente pertinente a la IA (incluida, por ejemplo, la legislación sobre protección de datos).

Parte 6: Interoperabilidad global y compromiso internacional

6.1 Nuestro marco regulatorio en el escenario mundial

116. Los países y jurisdicciones de todo el mundo se están moviendo rápidamente para establecer las normas que rigen la IA. El Reino Unido es un líder mundial en IA con una ventaja estratégica que nos sitúa a la vanguardia de estos desarrollos. El Reino Unido ocupa el tercer lugar en el mundo en publicaciones de IA y también tiene el tercer mayor número de empresas de IA. Queremos aprovechar esta posición, convirtiendo al Reino Unido en el mejor lugar para investigar la IA y crear y construir empresas innovadoras de IA. Al mismo tiempo, reconocemos la importancia de trabajar en estrecha colaboración con los socios internacionales. Como tal, el enfoque del Reino Unido tanto en nuestra regulación nacional como en las discusiones internacionales seguirá guiado por nuestra ambición de desarrollar marcos de IA que defiendan nuestros valores democráticos y prioridades económicas.

117. En consonancia con nuestro enfoque nacional, nos centraremos en apoyar las oportunidades mundiales positivas que puede aportar la IA, protegiendo al mismo tiempo a los ciudadanos contra los posibles daños y riesgos que pueden surgir a través de las fronteras. Trabajaremos en estrecha colaboración con socios internacionales para aprender de los avances normativos y no reglamentarios e influir en ellos. Dada la naturaleza compleja y transfronteriza de las cadenas de suministro de IA, con muchas empresas de IA operando en múltiples jurisdicciones, una estrecha cooperación internacional fortalecerá el impacto de nuestro marco propuesto.

118. Promoveremos la interoperabilidad y la coherencia entre los diferentes enfoques, haciendo frente a los obstáculos que puedan obstaculizar a las empresas que operan a escala internacional. Nos aseguraremos de que el marco regulatorio del Reino Unido fomente el desarrollo de un sistema receptivo y compatible de gobernanza global de la IA. Construiremos nuestra influencia internacional, lo que permitirá al Reino Unido comprometerse de manera significativa con socios de ideas afines en cuestiones como los riesgos y oportunidades transfronterizos de la IA.

119. El Reino Unido seguirá aplicando un enfoque inclusivo y de múltiples partes interesadas, desde la negociación de nuevas normas mundiales hasta la ayuda a los países socios para aumentar su concienciación y capacidad en relación con los beneficios y riesgos de la tecnología de IA. Por ejemplo, apoyaremos a otras naciones para que implementen regulaciones y estándares técnicos que apoyen la inteligencia artificial inclusiva, responsable y sostenible. En términos más generales, la Estrategia Tecnológica Internacional reiterará cómo daremos forma a las actividades globales de IA en línea con los valores y prioridades del Reino Unido, protegiendo contra los esfuerzos para adoptar y aplicar tecnologías de IA al servicio del autoritarismo y la represión. Trabajaremos con los líderes de la industria del Reino Unido para asegurarnos de que nos mantenemos a la vanguardia de la IA y compartimos nuestras mejores prácticas con naciones de ideas afines. Del mismo modo, aprenderemos de nuestros socios internacionales, alentándolos a compartir lecciones que podamos integrar en nuestro marco.

120. Nuestro enfoque internacional incluirá garantizar que las técnicas de aseguramiento y las normas técnicas internacionales probadas, eficaces y acordadas desempeñen un papel en el ecosistema regulador más amplio. Estas medidas también apoyarán el comercio transfronterizo mediante el establecimiento de prácticas de gestión de riesgos y gobernanza de la IA reconocidas a escala mundial por los socios comerciales, la reducción de los obstáculos técnicos al comercio y el aumento del acceso al mercado. También utilizaremos nuestras disposiciones sobre innovación líderes en el mundo en los Acuerdos de Libre Comercio para abordar los desafíos que pueden enfrentar los innovadores en IA y garantizar que las empresas puedan aprovechar las oportunidades que presenta.

121. En los compromisos multilaterales, trabajaremos para aprovechar los puntos fuertes, la experiencia y la composición de cada foro para garantizar que agreguen el máximo valor a los debates sobre la gobernanza mundial de la IA y sean pertinentes para nuestros valores democráticos y prioridades económicas

Parte 7: Conclusión y próximos pasos

7.1 Conclusión y próximos pasos

122. Nuestro enfoque proporcionado para regular la IA está diseñado para fortalecer la posición del Reino Unido como líder mundial en inteligencia artificial, aprovechar la capacidad de la IA para impulsar el crecimiento y la prosperidad y aumentar la confianza pública en estas tecnologías. El enfoque que establecemos es proporcionado, adaptable y sensible al contexto para lograr el equilibrio adecuado entre la respuesta a los riesgos y la maximización de las oportunidades.

123. Las propuestas que figuran en el presente documento se han basado en los comentarios recibidos de más de 130 encuestados en el marco de nuestra convocatoria de opiniones sobre nuestro documento de política de 2022. Continuaremos trabajando en estrecha colaboración con las empresas y los reguladores a medida que comencemos a establecer las funciones centrales que hemos identificado. El compromiso continuo con la industria será clave para nuestro seguimiento y evaluación. Los comentarios garantizarán que el marco pueda adaptarse a las nuevas pruebas, lo que garantizará el papel del Reino Unido como líder en innovación de la IA y garantizará que podamos asumir un papel de liderazgo en la configuración de la narrativa mundial sobre la regulación de la IA.

124. Habida cuenta del ritmo al que surgen las tecnologías y los riesgos de la IA, y de la magnitud de las oportunidades que están en juego, sabemos que no hay tiempo que perder si queremos reforzar la posición del Reino Unido como uno de los mejores lugares del mundo para crear una empresa de IA. En colaboración con los reguladores, ya estamos explorando enfoques para implementar el marco y ampliaremos esta actividad en los próximos meses. Estamos comprometidos con un enfoque adaptable e iterativo que nos permita aprender y mejorar el marco. Nuestro sistema parlamentario soberano nos permite adoptar medidas específicas y proporcionadas, incluso adaptando la legislación vigente si es necesario, sobre la base de las pruebas emergentes. Por lo tanto, hay aspectos de nuestro trabajo de aplicación que se llevarán a cabo en paralelo con la consulta más amplia que se establece en este libro blanco.

125. En los primeros 6 meses siguientes a la publicación:

Colaborar con la industria, el sector público, los reguladores, el mundo académico y la sociedad civil durante el período de consulta.
Publique la respuesta del gobierno a esta consulta.
Emitir los principios intersectoriales a los reguladores, junto con la orientación inicial a los reguladores para su implementación. Trabajaremos con los reguladores para comprender cómo se puede aplicar la descripción de las características de la IA dentro de los diferentes ámbitos regulatorios y el impacto que esto tendrá en la aplicación de los principios intersectoriales.
Diseñar y publicar una hoja de ruta de la regulación de la IA con planes para establecer las funciones centrales incluido el seguimiento y la coordinación de la aplicación de los principios. Esta hoja de ruta establecerá las principales organizaciones asociadas e identificará las iniciativas existentes que se ampliarán o aprovecharán para cumplir las funciones centrales. También incluirá planes para poner a prueba un nuevo sandbox o banco de pruebas de IA.
Analizar los resultados de los proyectos de investigación encargados y mejorar nuestra comprensión de:
- Posibles barreras a las que se enfrentan las empresas que buscan cumplir con nuestro marco y formas de superarlas.
- Cómo se asigna actualmente la responsabilidad del cumplimiento normativo a lo largo del ciclo de vida de la IA en escenarios del mundo real.
- La capacidad de los reguladores clave para implementar nuestro marco regulatorio y cómo podemos apoyarlos mejor.
- Mejores prácticas para medir e informar sobre los riesgos relacionados con la IA en los marcos regulatorios.

126. En los 6 a 12 meses siguientes a la publicación:

Acordar acuerdos de asociación con organizaciones líderes e iniciativas existentes para llevar a cabo las primeras funciones centrales.
Alentar a los principales reguladores a que publiquen orientaciones sobre cómo se aplican los principios intersectoriales en el ámbito de sus competencias.
Publicar propuestas para el diseño de un marco central de SyE que incluya las métricas identificadas, las fuentes de datos y los umbrales o desencadenantes identificados para una mayor intervención o iteración del marco. Esto se publicará para su consulta.
Continuar desarrollando un sandbox regulatorio o banco de pruebas con innovadores y reguladores.

127. A más largo plazo, 12 meses o más después de la publicación:

Ofrezca una primera iteración de todas las funciones centrales necesarias para garantizar que el marco sea eficaz.
Trabajar con los principales reguladores que no han publicado directrices sobre cómo se aplican los principios intersectoriales dentro de sus competencias para alentarlos y apoyarlos a hacerlo.
Publicar un borrador de registro central de riesgos de IA Inter económico para su consulta.
Desarrolle el sandbox regulatorio o el banco de pruebas a partir de la información del piloto.
Publicar el primer informe de seguimiento y evaluación. Con ello se evaluará el funcionamiento de los principios intersectoriales y el cumplimiento de las funciones centrales. El desempeño se medirá en función de las características de nuestro marco: pro-innovación, proporcionado, confiable, adaptable, claro y colaborativo. El informe también tendrá en cuenta la actividad reguladora existente y el papel del gobierno en su apoyo, incluyendo si se han emitido orientaciones apropiadas (incluidas las directrices conjuntas). En el informe, incluiremos consideraciones sobre la necesidad de cualquier iteración del marco, incluida la necesidad de intervenciones estatutarias.
Publicar una hoja de ruta actualizada para la regulación de la IA que establezca planes para la futura prestación de las funciones centrales. En particular, evaluará si un equipo del gobierno central es el mecanismo más adecuado para supervisar las funciones centrales a largo plazo o si sería más eficaz un órgano más independiente

Publicado originalmente: https://www.gov.uk/government/publications/ai-regulation-a-pro-innovation-approach/white-paper

Un-enfoque-favorable-a-la-innovacion-para-la-regulacion-de-la-IA Descarga

Manual de informes actualizado de ESMA

Autor de la entrada Por Angelica Belem Sanchez Andrade
Fecha de publicación noviembre 6, 2023
Categorías En ESMA - Autoridad Europea de Valores y Mercados
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Publicado el 8 de septiembre de 2023 por Editor

La Autoridad Europea de Valores y Mercados (ESMA) ha publicado esta semana sus revisiones anuales del Manual de informes ESEF. Esto proporciona una serie de actualizaciones vitales para los usuarios del Formato Electrónico Único Europeo (ESEF, por sus siglas en inglés) basado en Inline XBRL, utilizado en la presentación de informes financieros en toda Europa.

ESMA proporciona una variedad de decisiones sobre una variedad de puntos y aclaraciones sobre temas que incluyen imágenes incrustadas y sus expectativas con respecto al etiquetado de bloques.

Le ofreceremos un análisis en profundidad en poco tiempo.

Lea más aquí y acceda al nuevo manual aquí.

Orientación ESEF ESMA

Introducción

[Última actualización: agosto de 2023]

Antecedentes

1. La RTS sobre el ESEF especifica que todos los emisores sujetos a los requisitos contenidos en la Directiva sobre transparencia para hacer públicos los informes financieros anuales elaborarán informes financieros anuales en formato XHTML (Extensible Hypertext Markup Language). Cuando el emisor prepare estados financieros consolidados NIIF, marcará estos estados financieros consolidados NIIF utilizando el lenguaje de marcado XBRL. Los márgenes se integrarán en la versión del documento XHTML del informe financiero anual utilizando el formato XBRL en línea.

Propósito

2. Este documento ha sido elaborado por la AEVM para ayudar a los emisores y proveedores de software a crear documentos ESEF que cumplan con las RTS sobre ESEF. Proporciona orientación sobre problemas comunes que pueden surgir al crear documentos ESEF y explica cómo resolverlos. El objetivo de este documento es promover un enfoque armonizado y coherente para la preparación de informes financieros anuales en el formato especificado en las normas nacionales de seguridad sobre el ESEF. Este documento se expide con arreglo al artículo 29, apartado 2, del Reglamento de la AEVM.

3. El contenido del presente documento está dirigido a los emisores que deben elaborar informes financieros anuales en formato ESEF de conformidad con el artículo 4, apartado 7, de la Directiva sobre transparencia (TD) y las RTS sobre el ESEF, así como a las empresas de software que desarrollan programas informáticos utilizados para la preparación de informes financieros anuales en línea XBRL. El objetivo de las directrices definidas en este documento es facilitar el análisis y la comparación de los datos XBRL contenidos en los documentos XBRL en línea por parte de los inversores y otros usuarios. En particular, este documento proporciona orientación sobre la sintaxis y la estructura esperadas de los documentos XBRL en línea y las taxonomías de extensión XBRL de los emisores. El presente documento contiene partes de carácter muy técnico, especialmente las secciones IV.2 y IV.3. Estas secciones están destinadas a una audiencia técnica y asumen que el lector tiene un conocimiento práctico de XBRL 2.1, XBRL Dimensions 1.0, Inline XBRL 1.1 y otras especificaciones XBRL, está familiarizado con la taxonomía IFRS y tiene una comprensión básica de XML, espacios de nombres y esquema XML.

4. Este documento está totalmente alineado con las reglas técnicas y restricciones definidas en las especificaciones técnicas XBRL referenciadas. Sin embargo, algunas directrices pueden ser más restrictivas y precisas para abordar los detalles del formato ESEF. Por lo tanto, este Manual contiene algunas reglas de validación adicionales que ESMA recomienda que los proveedores de software implementen dentro de sus soluciones utilizadas para producir informes XBRL en línea ESEF. En caso de que no se proporcione una guía específica en este Manual, se deben seguir las especificaciones XBRL. Además, si algún aspecto o mecanismo cubierto por las especificaciones XBRL no se menciona específicamente en este Manual, no significa que dicho aspecto o mecanismo no pueda utilizarse en el informe XBRL en línea del ESEF.

5. Cada elemento de orientación presentado en este documento se proporciona con una indicación de criticidad. La AEVM considera que todos los artículos marcados como «MUST» o «SHALL» son fundamentales para facilitar el consumo y la comparabilidad de un documento XBRL en línea del ESEF. Los elementos marcados como «DEBERÍA» generalmente no afectan la usabilidad general de un archivo ESEF, aunque esto puede necesitar ser evaluado caso por caso.

6. El contenido de este documento no es exhaustivo y no constituye una nueva política. Este documento está destinado a ser editado y actualizado continuamente a medida que surja la necesidad de hacerlo.

7. En 2023, la AEVM decidió aplazar hasta 2024 la modificación de las RTS del ESEF para reflejar los cambios limitados de la actualización de 2023 de la taxonomía de las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF) y centrarse en el seguimiento de la aplicación de los requisitos del ESEF y en cómo mejorar el proceso de notificación electrónica. En línea con este enfoque, la actualización de 2023 del manual de presentación de informes del ESEF tiene como objetivo corregir errores y proporcionar algunas mejoras y algunas aclaraciones, incluida la forma en que los elementos de la actualización de la taxonomía NIIF de 2023 aún pueden usarse de forma voluntaria.

8. Se anima a las partes interesadas a seguir las orientaciones proporcionadas en el presente documento lo antes posible, pero a más tardar para los períodos de información financiera que comiencen a partir del 1 de enero de 20223.

Proporcionar comentarios sobre el Manual de Informes

9. Se invita a las partes interesadas que deseen proporcionar comentarios o plantear preguntas o inquietudes con respecto al contenido del Manual de presentación de informes del ESEF o cualquiera de los materiales publicados por la AEVM sobre el ESEF a dirigir dichas consultas al buzón de apoyo del ESEF: esef@esma.europa.eu.

Orientación

Orientaciones para los emisores

1.0 Presentación de informes financieros anuales (AFR) en ESEF y en otros formatos distintos de ESEF

Orientación 1.0.1 Presentación de los AFR en el formato ESEF [última actualización: julio de 2022]

Los AFR preparados en el formato ESEF son la única «versión oficial del ESEF» de los AFR para cumplir con las obligaciones de TD, se consideran «información regulada» y deben presentarse ante las OAM.

La ausencia de presentación de los AFR en el formato ESEF dentro del plazo (a más tardar cuatro meses después de finalizar el año financiero – FY) está sujeta a posibles acciones de ejecución y, si se considera necesario, a sanciones de TD.

Orientación 1.0.2 Presentación de los AFR en formatos distintos del ESEF [última actualización: julio de 2022]

Los emisores también pueden preparar AFR en formatos distintos del ESEF (por ejemplo, Pdf). Los AFR preparados en formatos distintos del ESEF no cumplen las obligaciones de los AFR y no deben considerarse la «versión oficial del ESEF» del AFR.

La publicación de estos AFR en formatos distintos del ESEF puede tener lugar antes6 o al mismo tiempo o después de la divulgación en el formato ESEF:

a) AFR publicados en otros formatos antes de la divulgación en el formato ESEF (durante los cuatro meses siguientes al final del año fiscal y antes de la publicación en el formato ESEF)

La publicación de los AFR en otros formatos antes de la publicación en el formato del EESE debe estar debidamente justificada por consideraciones de «información privilegiada», otros «requisitos legales» o «requisitos de terceros países». Si se solicita, la justificación debe proporcionarse al regulador.

Cuando la publicación esté debidamente justificada, la información debe considerarse «información regulada» y, por lo tanto, debe cumplir con la obligación de información regulada (incluida la difusión). Sin embargo, los emisores deben presentar los AFR en el formato ESEF dentro de los plazos. Si la legislación nacional lo permite, también se recomienda destacar y declarar claramente que los AFR publicados en formatos distintos del ESEF no son la versión oficial del ESEF de los AFR y que la versión del ESEF prevalece en caso de cualquier pregunta o conflicto.

b) Publicación simultánea (o posterior) de AFR en formatos distintos del formato ESEF

Los emisores pueden proporcionar AFR en formatos distintos del ESEF al mismo tiempo o más tarde que los AFR presentados en el formato ESEF. Sin embargo, con sujeción a la legislación nacional, deben considerarse «información voluntaria» (y no información regulada per se).

En caso de que los AFR se publiquen en formatos distintos del ESEF, por ejemplo en el sitio web del emisor, se recomienda destacar e indicar claramente que no son la versión oficial del FSE de los AFR. Además, también se recomienda incluir una referencia o enlace a la versión oficial de los AFR en el ESEF y, si la legislación nacional lo permite, indicar claramente que la versión del ESEF prevalece en caso de cualquier pregunta o conflicto.

1.1 Uso de idiomas

Orientación 1.1.1 Idioma de las etiquetas [última actualización: diciembre de 2017]

La RTS sobre ESEF no altera el régimen lingüístico establecido en el artículo 20 del TD. Por consiguiente, las etiquetas de los elementos utilizados para marcar el informe financiero anual, incluidos los elementos de la taxonomía de extensión de los emisores, deben redactarse en la misma lengua en que se elabora el informe financiero anual. Los emisores no están obligados a proporcionar etiquetas en otros idiomas. Sin embargo, la AEVM anima a los emisores a proporcionar, para los elementos de la taxonomía de extensión, etiquetas en un lenguaje habitual en el ámbito de las finanzas internacionales, ya que sería muy beneficioso para los usuarios.

Orientación 1.1.2 AFR presentadas en más de un idioma [última actualización: julio de 2022]

a) Requisito obligatorio/legal de proporcionar AFR en dos (o más) idiomas

El artículo 20 del TD exige la presentación de los AFR en diferentes idiomas en algunas circunstancias. Cuando exista un requisito legal de presentar los AFR en dos (o más) idiomas, los AFR deben prepararse en formato ESEF (los mismos requisitos que el primer idioma) y deben etiquetarse (si contienen estados financieros consolidados de las NIIF).

Desde un punto de vista técnico, una versión en un idioma diferente del AFR se considerará como un informe XHTML separado contenido dentro de un paquete de informes ESEF separado. Esos dos o más informes deben presentarse como dos o más expedientes separados. Consulte la Guía 2.6.1 para obtener indicaciones sobre la estructura de archivos de cada paquete de informes, incluidos los estados financieros consolidados de las NIIF, y la Guía 4.1.1 para obtener información sobre los informes no sujetos a obligaciones de etiquetado. Dichos informes XHTML se etiquetarán exactamente de la misma manera, independientemente del idioma en el que se prepararon. Específicamente, todas las versiones lingüísticas de los AFR deben ser consistentes en términos del contenido del informe, y dicho contenido debe etiquetarse con el uso de los mismos elementos de taxonomía básica y / o elementos de extensión definidos en la taxonomía de extensión de un emisor (que debe compartirse en todo el informe presentado en diferentes idiomas).

ESMA espera que los elementos de extensión definidos en un informe sean coherentes con los elementos de extensión definidos en otras versiones lingüísticas del mismo informe, es decir, que esos elementos de extensión deben definirse con el mismo nombre de elemento y características XBRL subyacentes (por ejemplo, tipo, saldo, período, etc.).

b) Provisión voluntaria/contractual de los AFR en idioma(s) adicional(es)

Cuando no exista un requisito legal para presentar los AFR en dos (o más) idiomas, la(s) versión(es) lingüística(s) adicional(es) de los AFR pueden presentarse en un formato distinto del formato ESEF (formato ex.pdf). Si este es el caso, se recomienda que la versión en el idioma adicional se marque claramente/etiquete como versión no oficial y también se marque como «traducción».

En caso de que la presentación voluntaria/contractual en otros idiomas se realice en formato ESEF, los AFR deben seguir la versión oficial y deben etiquetarse (de la misma manera que la versión oficial de ESEF). Los AFR voluntarios o contractualmente proporcionados en otros idiomas en el formato ESEF deben presentarse y publicarse, si están etiquetados, en un archivo zip separado de los AFR oficiales de ESEF y se recomienda indicar que son versiones y traducciones no oficiales.

1.2 Uso de elementos que están disponibles en la taxonomía NIIF pero que no están incluidos en la taxonomía ESEF

Orientación 1.2.1 Uso de elementos taxonómicos correspondientes a normas o interpretaciones NIIF10 que aún no se han adoptado en la UE [última actualización: julio de 2019]

La taxonomía ESEF contiene todos los elementos de la taxonomía NIIF, independientemente del estado de aprobación de las NIIF en la Unión Europea.

Los elementos taxonómicos correspondientes a las NIIF no aprobados por la UE, pero considerados equivalentes a las NIIF sobre la base de la Decisión 2008/961/CE de la Comisión, se proporcionan exclusivamente para facilitar el cumplimiento del Reglamento ESEF por parte de los emisores de terceros países que cotizan en la UE, que pueden preparar sus estados financieros consolidados de conformidad con las NIIF emitidas por el Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad («CNIC»), por el cual dichos emisores puedan aplicar normas o interpretaciones que aún no estén respaldadas para su uso en la Unión.

Se recuerda a los emisores europeos que en ningún caso deben utilizar elementos taxonómicos correspondientes a las NIIF no avaladas por la UE para etiquetar sus estados financieros consolidados porque, al hacerlo, incumplirían, por definición, los requisitos contenidos en el anexo IV.3 de las RTS sobre ESEF.

Orientación 1.2.2 Uso de elementos disponibles en la taxonomía NIIF que aún no estaban incluidos en la taxonomía ESEF [última actualización: agosto de 2023]

La Fundación NIIF actualiza periódicamente la taxonomía NIIF. Si un emisor determina que la taxonomía NIIF incluye un elemento que corresponde a una divulgación del emisor en sus estados financieros NIIF y que este elemento aún no está incluido en la taxonomía ESEF, entonces los emisores deben definir un elemento de taxonomía de extensión cuyo nombre, etiqueta y características XBRL correspondan al nombre y las características de etiqueta y XBRL del elemento en la taxonomía NIIF. Por ejemplo, esto se aplica a aquellos elementos de la actualización 2023 de la taxonomía NIIF que aún no se han incluido en la taxonomía básica del ESEF en el momento de etiquetar los estados financieros de las NIIF:

Tan pronto como se incluya en la taxonomía básica del ESEF un nuevo elemento que pueda sustituir a una divulgación específica de la entidad (es decir, en las RTS sobre el ESEF publicadas en el Diario Oficial de la UE), los emisores deben adoptar ese nuevo elemento de taxonomía del ESEF. La AEVM destaca que estos nuevos elementos de la taxonomía del ESEF deben utilizarse también para etiquetar las cifras comparativas de períodos de presentación de informes anteriores en el presente informe. A este respecto, se recuerda a los emisores que el anexo III.1 de las RTS sobre ESEF exige marcar todos los números en una moneda declarada presentados en los estados financieros primarios, lo que significa que todas las cifras comparativas incluidas en ellos deben estar marcadas.

1.3 Selección de elementos apropiados para marcar las divulgaciones

Orientación 1.3.1 Uso de etiquetas para seleccionar los elementos apropiados [última actualización: julio de 2021]

Las etiquetas de elemento proporcionan descripciones legibles por humanos del significado contable de un elemento de taxonomía. Cada elemento de la taxonomía tiene una etiqueta estándar. Las etiquetas estándar normalmente coinciden con la redacción de las normas. Para el contenido de la práctica común, la etiqueta estándar de un elemento normalmente refleja la redacción que se usa más comúnmente en la práctica o, alternativamente, describe el significado contable de un elemento con mayor precisión.

La etiqueta estándar de un elemento es a menudo más larga y detallada o puede expresarse de manera diferente a la etiqueta que se informa en la práctica en los estados financieros de las NIIF. Esto por sí solo no es una razón suficiente para que un emisor decida no usar un elemento de taxonomía particular. Un preparador tiene que considerar el significado contable de un elemento de taxonomía al hacer este juicio. Por ejemplo, una información descrita por una entidad como «emisión de capital social» y presentada en el estado de flujos de efectivo como entrada de efectivo podría marcarse utilizando la partida de la taxonomía con la etiqueta estándar «Ingresos procedentes de la emisión de acciones». También debe destacarse que, como parte del significado contable de un elemento, se debe tener en cuenta el atributo del período (instante o duración) del concepto que se selecciona, es decir, todas las partidas del Estado de Situación Financiera deben etiquetarse utilizando conceptos que utilicen el atributo «instantáneo».

Además, las partidas, ejes y miembros de los archivos de taxonomía disponibles en el sitio web de ESMA tienen una etiqueta de documentación, que proporciona una definición del elemento. Además, contienen al menos una referencia cruzada a la(s) norma(s) pertinente(s). La etiqueta de la documentación y la referencia a la(s) norma(s) pertinente(s) deben considerarse para determinar si el significado contable de un elemento corresponde a una divulgación específica.

Orientación 1.3.2 Marcado de las divulgaciones si la taxonomía ESEF solo contiene un elemento que tiene un alcance o significado más amplio [última actualización: diciembre de 2017]

Es posible y se recomienda utilizar un elemento de la taxonomía ESEF que sea más amplio en alcance o significado que la información marcada si el informe marcado no contiene otra divulgación que corresponda total o parcialmente al elemento de taxonomía respectivo. Por ejemplo, un emisor que revele en su estado de flujos de efectivo una partida que represente salidas de efectivo relacionadas con la compra de inmovilizado material e inmateriales intangibles distintos del fondo de comercio puede utilizar el elemento de taxonomía «compra de inmovilizado material, activos inmateriales distintos del fondo de comercio, bienes inmuebles de inversión y otros activos no corrientes» para marcar la información, aunque las salidas de efectivo no se relacionen con propiedades de inversión u otros activos no corrientes. Sin embargo, esto solo es apropiado si el emisor no revela en una partida separada en el estado de flujos de efectivo las salidas de efectivo relacionadas con la compra de bienes de inversión u otros activos no corrientes.

Orientación 1.3.3 Elementos de etiquetado del anexo II11 [última actualización: julio de 2022]

La RTS sobre ESEF exige que los emisores marquen toda la información que corresponda a los elementos del anexo II si dicha información está presente en los estados financieros del emisor. Si esas revelaciones no están presentes en los estados financieros del emisor, no deben etiquetarse. Además, los emisores no incluirán específicamente dicha información ni añadirán una indicación de que dicha información no está presente en sus estados financieros, únicamente con el fin de etiquetar dicha información con el uso de los elementos enumerados en los cuadros del anexo II.

1.4 Anclaje

Orientación 1.4.1 Anclaje de los elementos de extensión a elementos de la taxonomía ESEF que tienen un alcance o significado más amplios [última actualización: agosto de 2023]

En el anexo IV de las RTS sobre el ESEF se establece que los elementos de la taxonomía de extensión que marcan el estado de situación financiera de los estados financieros consolidados NIIF, el estado de pérdidas y ganancias y otros resultados integrales, el estado de cambios en el patrimonio neto y el estado de flujos de efectivo deben estar anclados a elementos de la taxonomía del ESEF, excepto los elementos correspondientes a los subtotales. Este principio se puede ilustrar con un ejemplo. Un emisor emitió capital y recibió una parte del aumento de capital en especie y otra parte en efectivo. Reveló en su estado de cambios de patrimonio los dos componentes por separado. La taxonomía ESEF incluye un elemento «emisión de fondos propios», pero no incluye elementos separados para las ampliaciones de capital en especie y las ampliaciones de capital en efectivo. Por lo tanto, el emisor crea elementos de taxonomía de extensión «aumentos de capital en especie» y «aumentos de capital en efectivo». Los aumentos de capital en especie y en efectivo tienen un alcance más limitado que el elemento «emisión de fondos propios» y representan desagregaciones del mismo. Por lo tanto, los dos elementos de extensión están anclados al elemento de taxonomía de base más amplio «cuestión de equidad». No es necesario anclar los dos elementos de la taxonomía de extensión a elementos más restringidos de la taxonomía ESEF, excepto en el caso descrito en la Orientación 1.4.2.

Tenga en cuenta que el RTS sobre ESEF no establece un requisito de anclaje para las Notas a los estados financieros. Por lo tanto, si los emisores deciden voluntariamente crear elementos detallados de extensión de etiquetas para marcar sus Notas, no hay obligación de anclar dichos elementos de extensión.

Orientación 1.4.2 Anclaje de elementos de extensión que son combinaciones [última actualización: julio de 2021]

El anexo IV de la RTS sobre el ESEF establece que, cuando un elemento de la taxonomía de extensión combine varios elementos de la taxonomía del ESEF, los emisores anclarán ese elemento de la taxonomía de extensión a cada uno de los elementos de la taxonomía del EESE que combina, excepto cuando estos elementos se consideren razonablemente insignificantes.

Este principio se ilustra mejor con un ejemplo. Un emisor revela en su estado de situación financiera IFRS una partida «capital emitido y prima de emisión». La taxonomía ESEF no incluye tal elemento. Por lo tanto, es necesario crear un elemento de taxonomía de extensión. Sin embargo, la taxonomía incluye los elementos «capital emitido» y «prima de emisión». El elemento taxonomía de extensión representa una combinación de los dos elementos que están disponibles en la taxonomía ESEF. El elemento de la taxonomía de extensión «capital emitido y prima de emisión» se anclará a estos dos elementos, lo que indica que tiene un alcance más amplio que estos dos elementos.

La obligación de anclar a elementos «más estrechos» existe no sólo cuando la extensión es exclusivamente una combinación de taxonomía básica, sino más bien cuando hay una combinación de dos o más elementos de taxonomía. Por ejemplo, si el emisor necesita crear una extensión para «Capital social, prima de emisión y [otra reserva específica de la entidad para la que no haya ninguna etiqueta disponible en la taxonomía básica]», es obligatorio anclar esa extensión a «Capital emitido» y «Prima de emisión».

1.5 Uso de líneas de pedido o miembros de dominio Guía

1.5.1 Determinación de si una divulgación debe marcarse con una partida o un miembro de dominio [última actualización: julio de 2021]

Las taxonomías XBRL contienen elementos de línea y miembros de dominio que son elementos utilizados para marcar divulgaciones. Las partidas normalmente representan los conceptos contables que se informan. Se utilizan para marcar información contable numérica, así como divulgaciones cualitativas (no numéricas). Los elementos de línea son independientes, pero se pueden utilizar individualmente o en una tabla (en combinación con miembros de eje y eje).

Los ejes y los miembros de dominio (también denominados a veces «miembros del eje» o «miembros») son elementos que se utilizan principalmente para divulgar información para partidas de diferentes aspectos, como el desglose de la información de las partidas en diferentes tipos de productos, categorías, clases y vencimientos. El eje es el aspecto específico que se está considerando. Un eje incluye uno o más componentes (llamados miembros) que comparten el significado contable o económico común definido por ese eje.

Por ejemplo, «ingresos» como elemento de línea se puede utilizar para etiquetar números que se refieren a varios segmentos operativos. En este caso, la dimensión «segmentos [eje]» puede aplicarse para diferenciar entre los ingresos del segmento de automóviles, utilizando el elemento «automóviles [miembro]» y del segmento de motocicletas utilizando el elemento «motocicletas [miembro]». Es importante tener en cuenta que los miembros y los ejes no se pueden usar por sí solos, sino que se usan junto con las líneas de pedido para marcar las divulgaciones. Además, la misma información se puede etiquetar utilizando sólo un elemento de línea o un elemento de línea junto con un miembro de dimensión. Por ejemplo, la partida «Terrenos y edificios» del estado de situación financiera puede marcarse utilizando la partida «Terrenos y edificios» o utilizando la partida «Inmovilizado material» junto con los miembros del dominio «terrenos y edificios [miembro]» del eje «clases de inmovilizado material [eje]».

Con el fin de facilitar el uso coherente de las líneas de pedido y los miembros del dominio a pesar de la flexibilidad que ofrece el estándar XBRL, los elementos de extensión deben definirse como elementos de línea, a menos que la taxonomía aplicable prevea en una declaración o divulgación particular el uso de miembros del dominio.

Por ejemplo, la taxonomía ESEF contiene dos elementos con el nombre ‘capital emitido’, uno es un elemento de línea y otro es un miembro del dominio. La taxonomía aplicable prevé que en el estado de situación financiera se utilice la partida, mientras que en el estado de cambios en el patrimonio neto se debe aplicar el miembro del dominio.

1.6 Uso de valores positivos y negativos (señalización) Orientación

1.6.1 Uso de valores positivos y negativos [última actualización: julio de 2022]

A las líneas de pedido se les debe asignar un atributo de señalización y equilibrio adecuado para transmitir correctamente el significado del elemento en particular. La mayoría de los elementos numéricos XBRL están diseñados para ser reportados «normalmente» con un valor positivo. Un valor negativo solo se usa cuando se requiere el significado opuesto, por ejemplo, pérdida en lugar de ganancia. Al presentar adecuadamente las revelaciones numéricas XBRL como valores positivos, los emisores pueden garantizar la precisión de sus relaciones de cálculo.

En particular, los elementos que representan activos deben asignarse con el valor del atributo de saldo deudor y reportarse como una cifra positiva. Del mismo modo, el valor del atributo de saldo acreedor debe utilizarse para los elementos que representan el patrimonio y los pasivos.

Los ingresos y otros ingresos deben definirse utilizando el valor del atributo de saldo acreedor y reportarse como un número positivo. Los elementos que representan costos y gastos deben asignarse con el valor del atributo de saldo deudor y reportarse como cifras positivas. En la base de enlace de cálculo, los costos y gastos deben restarse de los ingresos y otros ingresos.

Las entradas de efectivo reportadas en el estado de flujos de efectivo deben definirse como partidas de débito y las salidas de efectivo como partidas de crédito y, en ambos casos, deben reportarse como cifras positivas. A este respecto, la AEVM desea llamar la atención sobre la sección 5 de la Guía del Preparador publicada por la Fundación NIIF13 relativa a la expresión de valores etiquetados como positivos o negativos en las presentaciones XBRL.

Cabe señalar que hay algunos escenarios limitados en los que los elementos numéricos (específicamente los elementos de monetaryItemType) deben definirse sin un atributo de saldo debido a las restricciones en los pesos y saldos de cálculo, como, por ejemplo, 14 Flujos de efectivo netos de (utilizados en) operaciones. La AEVM considera que deben evaluarse caso por caso y, siempre que el atributo de no saldo sea adecuado, deben considerarse aceptables.

1.7 Unidades de medida Guía

1.7.1 Uso de unidades de medida estándar [última actualización: julio de 2019]

Según las especificaciones XBRL 2.115 e Inline XBRL 1.116, cada etiqueta numérica debe estar asociada a una unidad de medida. Para lograr la coherencia en el uso de unidades de medida (por ejemplo, EUR para euros, GW para gigavatios, km para kilómetro, etc.) en los documentos XBRL en línea, los emisores deben verificar en las especificaciones XBRL y el registro de unidades17 si existe una unidad requerida antes de definir una unidad personalizada. No se deben crear medidas de unidad personalizadas si se puede utilizar una unidad estándar definida en la especificación XBRL o en el registro de unidades XBRL. Se desaconseja a los preparadores que definan y utilicen unidades que impliquen un factor de escala en una medida determinada (por ejemplo, millones de euros) porque las especificaciones XBRL en línea ya proporcionan un atributo de escala que indica el valor de escala requerido.

1.8 Notas al pie

Orientación 1.8.1 Marcado de notas a pie de página [última actualización: julio de 2019]

Si un emisor divulga números en una moneda declarada en una nota a pie de página de los estados financieros primarios, sobre la base de los requisitos establecidos en el anexo II.1 de las RTS sobre el ESEF, dichos números se marcarán con la etiqueta adecuada disponible en la taxonomía del ESEF, o con un elemento de taxonomía de extensión, ya que pertenecen efectivamente a los estados financieros primarios. Si se crea un elemento de extensión, dicha extensión se anclará de conformidad con los requisitos establecidos en el anexo IV.8 de las RTS sobre el ESEF.

Además, los emisores pueden aplicar voluntariamente notas a pie de página XBRL para marcar el texto completo de una nota a pie de página relacionada con cualquier parte de sus estados financieros o del informe financiero anual (véanse las normas definidas en la Guía 2.3.1.).

1.9 Guía de etiquetado de bloques

1.9.1 Marcado de notas y políticas contables [última actualización: agosto de 2023]

El Anexo II de la RTS sobre ESEF incluye una serie de elementos definidos con el «textBlockItemType» que se espera que se utilicen para marcar (siguiendo el enfoque de etiquetado por bloques) piezas más grandes de información contenidas en los estados financieros consolidados de las NIIF, como notas explicativas y políticas contables. Esos elementos son de diferente granularidad. Por lo tanto, los preparadores deben considerar el significado contable de un elemento de taxonomía al seleccionar la etiqueta de bloque apropiada para marcar dicha divulgación. Esto es particularmente importante para los casos en que hay múltiples etiquetas de bloqueo que pueden coincidir con una divulgación determinada.

Orientación 1.9.2. Granularidad del etiquetado de bloques [última actualización: agosto de 2023]

En algunos casos, el contenido de los cuadros (es decir, columnas o filas seleccionadas) presentados en los estados financieros del emisor puede corresponder a múltiples elementos enumerados en el cuadro del anexo II. Teniendo en cuenta la complejidad técnica y el hecho de que las etiquetas aplicadas dentro de dichas tablas no podrían ser comprensibles sin información de diseño. La AEVM recomienda que el nivel más bajo de granularidad para el etiquetado en bloque de los estados financieros consolidados NIIF sean tablas individuales contenidas en una sola nota. Por lo tanto, los emisores no están obligados a aplicar elementos «textBlockItemType» del anexo II en filas o columnas seleccionadas de dicho cuadro, y en su lugar aplicarán los elementos correspondientes en toda la tabla.

Orientación 1.9.3 Otras consideraciones para el etiquetado por bloques de notas y políticas contables [última actualización: agosto de 2023]

Siempre que un emisor divulgue información en una nota explicativa o política contable (o en su sección o subsección) que no corresponda a ninguno de los elementos del anexo II, no será necesario que dicha divulgación (o parte de ella) esté etiquetada en bloque. En consecuencia, tampoco hay obligación de crear un elemento de extensión para bloquear la etiqueta de dichas notas y políticas contables. No obstante, la AEVM anima a los emisores a aplicar los elementos básicos de la taxonomía enumerados en el anexo VI que no forman parte del anexo II, o a crear elementos de extensión para bloquear dicha divulgación, ya que esta información es útil para los usuarios finales. Como se señala en la Orientación 1.4.1, tampoco hay obligación de anclar esas prórrogas en las notas a los estados financieros.

Como se destaca en el considerando 10 de las RTS sobre el ESEF, «el requisito de etiquetado por bloques no debe limitar la discrecionalidad de los emisores para remarcar las notas a los estados financieros consolidados NIIF con un mayor nivel de granularidad». Teniendo en cuenta este considerando, de manera similar a los estados financieros primarios, los emisores tienen la opción de aplicar un estándar de etiquetado detallado de las notas a los estados financieros consolidados NIIF. Sin embargo, el etiquetado detallado de las notas a los estados financieros consolidados de las NIIF no prevalece sobre el requisito de etiquetar las notas a los estados financieros consolidados de las NIIF. A este respecto, la AEVM destaca que, al etiquetar información adicional, los emisores deben garantizar la coherencia entre los períodos de información en la mayor medida posible.

Glosario

abstracto	Un atributo de un elemento para indicar que el elemento sólo se utiliza en una jerarquía para agrupar elementos relacionados. No se puede utilizar un elemento abstracto para etiquetar datos en un documento de instancia.
Concepto abstracto	Un elemento de taxonomía que tiene un atributo abstracto establecido en «true» y que no se utiliza para definir hipercubos, dimensiones y miembros. También se puede denominar encabezado.
AFR(s)	Informe(s) financiero(s) anual(es). Información regulada definida en el artículo 4 de la Directiva de transparencia.
Arcrole	Construcción técnica utilizada en bases de enlaces XBRL para identificar el tipo de relación entre elementos.
atributo	Una propiedad de un elemento, como su nombre, equilibrio, tipo de datos, tipo de punto y si el elemento es abstracto.
eje (ejes pl.)	Un documento de instancia contiene hechos; Un eje diferencia los hechos y cada eje representa una forma en que los hechos pueden ser clasificados. Por ejemplo, los ingresos de un período pueden informarse junto con un eje de unidad de negocio, un eje de país, un eje de producto, etc.
balance	Un atributo de un elemento de tipo de elemento monetario designado como débito, crédito o ninguno; Una designación, si la hubiera, debe ser el saldo natural o más esperado del elemento (crédito o débito) y, por lo tanto, indica cómo se puede asignar un atributo de ponderación a las relaciones de cálculo que involucran al elemento (-1 o +1).
etiqueta de bloque	Un solo hecho que contiene el contenido de una totalidad o una parte de una sección de un informe. Una etiqueta de bloque puede incluir texto, valores numéricos, tablas y otros datos.
Relaciones de cálculo	Relaciones aditivas entre elementos numéricos expresados como elemento de suma de arcrole (según lo definido por la especificación XBRL 2.1) y atributo de peso.
concepto	Un elemento de taxonomía que proporciona el significado de un hecho. El concepto en este contexto excluye conceptos abstractos y elementos que se utilizan para definir hipercubos, dimensiones y miembros.
contexto	Información específica de la entidad y de los hechos (período de informe, información de segmento/escenario, etc.) requerida por XBRL que permite que los datos etiquetados se entiendan en relación con otra información.
dimensión	Término técnico XBRL para eje.
dominio	Un elemento que representa un conjunto de miembros que comparten una naturaleza semántica especificada; El dominio y sus miembros se utilizan para clasificar los hechos a lo largo del eje de una tabla. Por ejemplo, «Lituania» es un miembro del dominio «Estados miembros» y se utilizaría para clasificar elementos como los ingresos y activos en Lituania como distintos de otros Estados miembros. Cuando un hecho no tiene ningún miembro de dominio especificado, eso significa que se aplica a todo el dominio o a un miembro predeterminado de un dominio establecido en la taxonomía.
Miembro del dominio	Un elemento que representa una de las posibilidades dentro de un dominio.
elemento	Componentes XBRL (elementos, miembros de dominio, dimensiones, etc.). La representación de un concepto de información financiera, que incluye: partidas en la cara de los estados financieros, revelaciones narrativas importantes y filas y columnas en tablas.
ELR	Rol de vínculo extendido, un conjunto de relaciones que representan una parte concreta de un informe indicada por un rol. Los roles de enlace extendidos se utilizan en taxonomías para separar las bases de enlaces en fragmentos lógicos más pequeños.
Taxonomía o extensión de extensión	Una taxonomía que permite a los usuarios agregar a una taxonomía publicada para definir nuevos elementos o cambiar las relaciones y atributos de los elementos (presentación, cálculo, etiquetas, etc.) sin alterar el original.
Taxonomía ESEF	La taxonomía que se utilizará para el ESEF. Incluye la taxonomía central del ESEF, que está definida por la RTS sobre el ESEF
hecho	La aparición en un documento de instancia de un valor u otra información etiquetada por un elemento de taxonomía.
Nota a pie de página	Información explicativa y complementaria para varias partes del estado financiero, a menudo presentada al final de un estado determinado.
hipercubo	Término técnico XBRL para una tabla.
XBRL en línea	Tecnología que proporciona un mecanismo para incrustar etiquetas XBRL en documentos HTML. Esto permite que los beneficios XBRL de los datos etiquetados se combinen con una presentación legible de un informe.
Documento XBRL en línea	Un único documento que combina datos estructurados y legibles por ordenador con la presentación legible por humanos del emisor de un informe empresarial utilizando el estándar XBRL en línea.
Conjunto de documentos XBRL en línea	Un grupo de uno o más documentos XBRL en línea que, cuando comprenden metadatos suficientes, dan como resultado uno o más documentos XBRL de destino cuando se transforman de acuerdo con las reglas de asignación prescritas en la especificación técnica.
etiqueta	Descripción legible para un elemento. Cada elemento tiene una etiqueta estándar que normalmente corresponde al nombre del elemento, y es única en toda la taxonomía. Los elementos pueden tener también otras etiquetas, en particular etiquetas de documentación que contengan descripciones más elaboradas de la definición, el significado, el alcance y la aplicación del elemento.
Elemento de línea	Las partidas normalmente representan los conceptos contables que se informan. Se utilizan para marcar información contable numérica, así como divulgaciones cualitativas (no numéricas). Los elementos de línea se pueden utilizar individualmente o en una tabla (en combinación con ejes y miembros de eje).
Base de enlaces	Término técnico XBRL para un archivo de relaciones.
Espacio de nombres	Un espacio de nombres es el «apellido» de un elemento representado como un identificador universal de recursos (URI) que identifica la organización que mantiene la definición del elemento y su versión. Por ejemplo: http://xbrl.ifrs.org/taxonomy/2017-03-09/ifrs-full es un espacio de nombres de la versión 2017 de la taxonomía FULL IFRS definida por la Fundación IFRS.
Relación padre-hijo	Relación entre elementos que indica subordinación de uno al otro como se representa en una lista impresa o presentación de estados financieros. Los archivos de relaciones utilizan jerarquías padre-hijo para modelar varias relaciones diferentes, incluida la presentación, casos particulares de suma de un conjunto de hechos y pertenencia a conceptos dentro de un dominio utilizado como eje de una tabla.
Tipo de período	Un atributo de un elemento que refleja si representa una acción (‘instantánea’ en la terminología XBRL) que se informa en una fecha determinada o un flujo (‘duración’) notificado en un período de tiempo.
Estados financieros primarios	El estado de situación financiera, el estado (s) de pérdidas o ganancias y otros resultados integrales, el estado de cambios en el patrimonio neto y el estado de flujos de efectivo.
Segmento / escenario	Componentes de contextos que contienen información adicional que se asociará con hechos en un documento de instancia; Esta información abarca, en particular, las clasificaciones dimensionales o desgloses definidos por ejes y miembros de dominio en taxonomías.
Etiqueta estándar	La etiqueta predeterminada de un elemento definido en una taxonomía.
tabla	Un elemento que organiza un conjunto de ejes y un conjunto de elementos de línea para indicar que cada hecho de uno de los elementos de línea podría caracterizarse aún más a lo largo de uno o más de sus ejes. Por ejemplo, si una partida es «Ingresos» y un eje es «Segmentos» y este eje tiene los siguientes dos miembros de dominio «Segmentos reportables» y «Todos los demás segmentos», el documento de instancia XBRL y el documento XBRL en línea podrían incluir hechos que representen ingresos con desgloses para «Segmentos reportables» y «Todos los demás segmentos».
Etiquetar o marcar (verbo)	Utilizar elementos de taxonomía para identificar las revelaciones reportadas en un informe financiero anual.
documento XBRL de destino	El documento de instancia XBRL válido para XBRL representado por metadatos en el conjunto de documentos XBRL en línea.
taxonomía, taxonomías	Diccionario electrónico de elementos de información empresarial utilizados para informar datos comerciales. Una taxonomía se compone de un archivo de esquema o archivos (con extensión .xsd) y archivos de base de vínculos de relaciones (con extensión .xml) a los que hace referencia directa ese esquema. Los archivos de esquema de taxonomía junto con los archivos de relaciones definen los conceptos (elementos) y las relaciones que forman la base de la taxonomía. El conjunto de esquemas relacionados y archivos de relaciones constituyen una taxonomía.
Regla de transformación	Conjunto de instrucciones que, cuando se aplican a una cadena utilizada en el informe del emisor, generan un valor en un formato válido para XBRL y en un tipo de datos predefinido.
Tipo o tipo de datos	Los tipos de datos (monetarios, cadena, recursos compartidos, decimales, etc.) definen el tipo de datos que se etiquetarán con el nombre del elemento.
URI	Uniform Resource Identifier, es una cadena de caracteres utilizada para identificar un recurso.
validación	Proceso de comprobación de que los documentos de instancia y las taxonomías cumplen correctamente las reglas de la especificación XBRL.
Documento de instancia XBRL	Un informe de negocio elaborado utilizando el estándar XBRL. Se refiere a un punto de entrada de taxonomía específico y es la combinación del documento de instancia XBRL y la taxonomía lo que permite comprender completamente el contenido de un documento de instancia XBRL.

Publicado originalmente: https://www.xbrl.org/news/updated-reporting-manual-from-esma/

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Las implicaciones del apalancamiento en la intermediación financiera no bancaria para la estabilidad financiera

Autor de la entrada Por Diana Alejandra Loyola Sanchez
Fecha de publicación noviembre 6, 2023
Categorías En FSB - Consejo de Estabilidad Financiera
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Disponible como: PDF

6 de septiembre de 2023

Muchos incidentes han demostrado que el apalancamiento puede crear y amplificar vulnerabilidades en el sistema financiero global.

El apalancamiento es una técnica financiera que se utiliza para aumentar la exposición, impulsar la rentabilidad o tomar posiciones que puedan compensar pérdidas potenciales de otras exposiciones (cobertura). Si no se gestiona adecuadamente, la acumulación de apalancamiento crea una vulnerabilidad que, cuando actúa sobre ella un shock, puede propagar tensiones a través del sistema financiero, amplificar el estrés y conducir a una perturbación sistémica. Esto ha quedado demostrado por una serie de incidentes financieros, que se remontan al colapso de Long-Term Capital Management en 1998, la crisis financiera global de 2008, la agitación del mercado de marzo de 2020, la quiebra de Archegos en 2021 y la dislocación de septiembre de 2022 en el Reino Unido. mercado.

Aprovechando las lecciones de la agitación, el FSB desarrolló un programa de trabajo integral para examinar y abordar las vulnerabilidades, incluidas aquellas asociadas con el apalancamiento de las IFNB que contribuyen al riesgo sistémico. Este informe forma parte de ese trabajo al proporcionar una descripción general de las tendencias agregadas de apalancamiento de las IFNB en las jurisdicciones del FSB.

Ilustración de diferentes formas de apalancamiento

El informe también analiza las vulnerabilidades asociadas con el apalancamiento de las IFNB, incluidos los mecanismos de propagación y amplificación; analiza las tendencias agregadas en el apalancamiento de las IFNB a través de un conjunto de métricas; analiza el apalancamiento de los fondos de cobertura y los vínculos con los principales corredores; cubre apalancamiento, estrategias LDI e inversores a largo plazo; y describe las lagunas de datos que conducen a un apalancamiento oculto.

El informe concluye con las implicaciones políticas del trabajo que las autoridades podrían considerar.

Tipo(s) de contenido: Documentos de política, Publicaciones, Informes para el G20 Fuente(s): Área(s) de política del FSB: Intermediación financiera no bancaria

Resumen ejecutivo

El apalancamiento es una técnica financiera utilizada para aumentar la exposición, aumentar los rendimientos o tomar posiciones que pueden compensar las pérdidas potenciales de otras exposiciones (cobertura). Si no se gestiona adecuadamente, la acumulación de apalancamiento crea una vulnerabilidad que, cuando actúa sobre ella un shock, puede propagar tensiones a través del sistema financiero, amplificar el estrés y conducir a una interrupción sistémica. Esto ha sido demostrado por una serie de incidentes financieros recientes. Puede hacerlo a través de dos mecanismos de propagación: el canal de liquidación de posiciones y el canal de contraparte. Cualquier perturbación podría verse amplificada aún más por factores como la cantidad y la concentración del apalancamiento, así como su opacidad, las valoraciones volátiles de los activos, la gestión inadecuada del riesgo por parte de los participantes en el mercado y los desequilibrios de liquidez en los inversores no bancarios apalancados y en los mercados en los que operan.

El apalancamiento puede adoptar la forma de apalancamiento financiero (préstamos a través de préstamos, bonos, pacto de recompra (repo) y otras operaciones de financiación de valores (OFV)) o apalancamiento sintético (utilizando derivados que crean exposiciones cuyo valor depende del valor de un activo subyacente). El apalancamiento se puede tomar en el balance mediante, por ejemplo, la emisión de préstamos o bonos; o fuera de balance, por ejemplo, manteniendo acciones de vehículos de inversión que utilizan técnicas de apalancamiento. El apalancamiento que es difícil de identificar o medir por los participantes en el mercado o las autoridades públicas se denomina «apalancamiento oculto». En algunos casos, el apalancamiento está oculto porque no hay datos disponibles para evaluar su presencia o magnitud. En otros casos, el apalancamiento puede ocultarse porque los datos disponibles no son suficientes o no se utilizan adecuadamente para evaluar las vulnerabilidades.

Varios eventos recientes del mercado, como la agitación de marzo de 2020, así como el fracaso de Archegos Capital Management y las tensiones en los mercados de materias primas y bonos, subrayan la necesidad de fortalecer la resiliencia de la intermediación financiera no bancaria (NBFI). Sobre la base de las lecciones de la agitación del mercado de marzo de 2020, el FSB desarrolló un programa de trabajo integral para examinar y abordar las vulnerabilidades, incluidas las asociadas con el apalancamiento de NBFI, que contribuyen al riesgo sistémico. Este informe forma parte de esa labor.

El nivel de deuda emitido por el sector NBFI en las jurisdicciones miembros del FSB es significativo y similar en escala a la deuda de los hogares. Sin embargo, esto se distribuye de manera desigual dentro del sector. Mientras que las compañías de seguros, los fondos de pensiones y los fondos de inversión representan dos tercios de los activos de NBFI, más del 90% del apalancamiento financiero en el balance se encuentra en los llamados otros intermediarios financieros (OFI), como corredores de bolsa, fondos de cobertura, compañías financieras, sociedades holding y vehículos de titulización. Si bien los datos agregados apuntan a una disminución del apalancamiento de OFI en el período transcurrido desde la crisis financiera mundial de 2008, esto se ha debido en gran medida a un cambio en la composición del sector NBFI en lugar de un desapalancamiento generalizado por parte de entidades no bancarias.

Las entidades no bancarias han estado asumiendo apalancamiento adicional a través de exposiciones fuera de balance, incluidos swaps de divisas y forwards. Estas posiciones han crecido significativamente en la última década. Si bien es difícil evaluar el apalancamiento sintético de NBFI a partir de información disponible públicamente, los proxies agregados sugieren que esto puede ser más alto que su promedio histórico.

Entre los inversores no bancarios, los fondos de cobertura muestran un alto apalancamiento sintético en conjunto, obtenido a través de posiciones derivadas. Dentro del sector de los fondos de cobertura, hay un grupo de fondos, que generalmente persiguen estrategias macro y de valor relativo, con niveles muy altos de apalancamiento sintético. Además, los grandes fondos de cobertura generalmente distribuyen sus préstamos entre varios corredores principales, lo que ayuda a diversificar sus fuentes de financiamiento, pero también puede crear un apalancamiento oculto en el sistema financiero. Además, unos pocos corredores principales dominan la provisión de préstamos a los fondos de cobertura, y esta concentración podría amplificar los shocks y propagarlos a través del sistema financiero.

Aunque los inversores a largo plazo toman el apalancamiento financiero en su balance, esto no parece ser significativo en conjunto. Las compañías de seguros a veces tienen una cantidad nocional significativa de derivados (lo que implica apalancamiento sintético) en su balance general para fines de cobertura. En algunas jurisdicciones, los fondos de pensiones de beneficios definidos toman el apalancamiento fuera de balance a través de vehículos de inversión impulsada por el pasivo (LDI) que se endeudan en mercados de repos y también asumen un apalancamiento sintético. Este tipo de estrategias apalancadas podrían afectar la estabilidad financiera a través de la liquidación de posiciones (ventas de activos) durante tiempos de movimientos de precios altamente volátiles, cuando el apalancamiento conduce a llamadas inesperadamente grandes de margen y garantías, y amplificarse a través de posiciones concentradas por un pequeño número de inversores y dentro de segmentos de mercado particulares.

El informe identifica una serie de lagunas de datos que han dificultado la evaluación completa de las vulnerabilidades asociadas con el aprovechamiento de NBFI. Las oficinas familiares, por ejemplo, pueden estar tomando influencia, pero hay pocos datos públicos y regulatorios disponibles para medir la naturaleza, el tamaño y la concentración de esas posiciones. Del mismo modo, el apalancamiento de los fondos de pensiones es difícil de evaluar sin más información sobre sus inversiones. La limitada disponibilidad de datos, los problemas para agregar los datos existentes y las dificultades para estimar medidas significativas de apalancamiento pueden dar lugar a una estimación errónea del apalancamiento general en el sector NBFI y, en particular, a la incapacidad de identificar posiciones grandes y concentradas. Además de obstaculizar las evaluaciones de vulnerabilidades, esto impide que los participantes en el mercado y los reguladores implementen medidas de mitigación.

Entre las medidas que podrían considerarse para subsanar las lagunas de datos más destacadas identificadas figuran las siguientes: 1) hacer un uso más intensivo de los datos existentes, como los disponibles en los registros de operaciones; 2) seguir aplicando las normas del CEF de noviembre de 2015 para la recopilación y agregación de datos mundiales sobre operaciones de financiación de valores; 3) mejorar los requisitos de información para los inversores no bancarios, especialmente aquellos (en particular las OFI) que tienen altos niveles de apalancamiento; (4) cambiar los marcos existentes para evaluar el apalancamiento para incluir métricas nuevas y consistentes; (5) compartir más información entre autoridades y entre jurisdicciones; (6) ampliar los requisitos de divulgación para que las empresas arrojen luz sobre las posiciones concentradas; y 7) reunir y publicar más información sobre el apalancamiento y los balances de las instituciones financieras no bancarias, por ejemplo en las estadísticas nacionales y las cuentas de corrientes de fondos. Las medidas para subsanar las lagunas de datos deben tener en cuenta los costes de dichas medidas para los participantes en el mercado y las autoridades, así como los posibles riesgos para la estabilidad financiera.

Las autoridades también podrían querer examinar si se necesitan respuestas de política para abordar las vulnerabilidades y los factores de amplificación del apalancamiento de NBFI. Algunos ejemplos son: la aplicación de las normas mínimas acordadas por el CEF y los límites mínimos de valoración en las operaciones de financiación de valores no compensadas de forma centralizada; elaborar normas adicionales sobre recortes y márgenes; o evaluar si las normas sobre apalancamiento podrían extenderse a las entidades financieras no sujetas a tales requisitos, teniendo en cuenta las diferencias en los perfiles de riesgo. Además, podrían considerarse medidas para mitigar las consecuencias para la estabilidad financiera del elevado apalancamiento de las instituciones financieras no bancarias, por ejemplo, mejorando la gestión del riesgo de los corredores principales, mejorando la preparación de liquidez de los participantes en el mercado, aumentando la resiliencia de la provisión de liquidez en los mercados de financiación básica en momentos de tensión, o mejorando las pruebas de resistencia utilizadas por los inversores y las autoridades no bancarios.

El FSB, en cooperación con los organismos normativos (SSB), ya está trabajando en algunas de estas cuestiones como parte de su programa de trabajo NBFI. El FSB y los SSB emprenderán más trabajo de políticas para mejorar la capacidad de las autoridades y los participantes del mercado para identificar, monitorear y contener el riesgo sistémico asociado con el apalancamiento en NBFI, basándose en los hallazgos de este informe.

1. Introducción

Muchos incidentes han demostrado que el apalancamiento puede crear y amplificar vulnerabilidades en el sistema financiero mundial, incluido el colapso de Long-Term Capital Management en 1998, la crisis financiera mundial de 2008, la agitación del mercado de marzo de 2020, la quiebra de Archegos en 2021 y la dislocación de septiembre de 2022 en el mercado dorado del Reino Unido.

La agitación de marzo de 2020 subrayó la necesidad de fortalecer la resiliencia de las instituciones financieras no bancarias. Sobre la base de las lecciones de la agitación, el FSB desarrolló un programa de trabajo integral para examinar y abordar las vulnerabilidades, incluidas las asociadas con el apalancamiento de las instituciones financieras no bancarias que contribuyen al riesgo sistémico.2 Este informe forma parte de ese trabajo al proporcionar una visión general de las tendencias agregadas del apalancamiento de las instituciones financieras no bancarias en las jurisdicciones del FSB y las vulnerabilidades asociadas con ese apalancamiento.

El informe también se centra en el apalancamiento en algunos tipos de inversores no bancarios: (1) fondos de cobertura y sus vínculos con corredores principales; y (2) inversionistas a largo plazo (es decir, compañías de seguros y fondos de pensiones). Estos inversores no bancarios fueron elegidos, como ejemplos ilustrativos, porque utilizan el apalancamiento y porque algunos de ellos estuvieron en el centro de los eventos del mercado en los últimos años. Como se señala en el informe, el apalancamiento también está presente en varios otros segmentos del mercado de NBFI.

2. Vulnerabilidades asociadas con el apalancamiento de NBFI

El apalancamiento es una técnica financiera utilizada para aumentar la exposición, aumentar los rendimientos o tomar posiciones que pueden compensar las pérdidas potenciales de otras exposiciones (cobertura). El apalancamiento puede tomar diferentes formas (Figura 1). Puede ser financiero, a través de préstamos a través de préstamos, bonos, repos y otras transacciones de financiamiento de valores, o sintético utilizando derivados que crean exposiciones cuyo valor depende del valor de un activo subyacente. El apalancamiento puede estar en el balance de los inversores (por ejemplo, préstamos o bonos) o fuera de balance (por ejemplo, manteniendo acciones en vehículos de inversión que utilizan técnicas de apalancamiento o en vehículos de propósito especial creados para financiar la originación de activos de riesgo)

El apalancamiento que es difícil de identificar o medir por los participantes en el mercado o las autoridades públicas se denomina «apalancamiento oculto». En algunos casos, el apalancamiento está oculto porque no hay datos disponibles para evaluar su presencia o magnitud. En otros casos, el apalancamiento puede ocultarse porque los datos disponibles no son suficientes o no se utilizan adecuadamente para evaluar las vulnerabilidades (véase la sección 6). Esta opacidad inhibe la medida en que los participantes en el mercado y las autoridades pueden vigilar las vulnerabilidades asociadas y, por lo tanto, puede ayudar a amplificar la propagación de las perturbaciones.

Si no se gestiona adecuadamente, la acumulación de apalancamiento crea una vulnerabilidad que, cuando actúa sobre ella un shock, puede propagar tensiones a través del sistema financiero, amplificar el estrés y conducir a una interrupción sistémica. Puede hacerlo a través de dos mecanismos principales de propagación: el canal de liquidación de posiciones y el canal de contraparte. Cualquier perturbación podría amplificarse aún más por una combinación de varios factores relacionados, incluida la cantidad y la concentración del apalancamiento (y su opacidad), las valoraciones de los activos, la gestión inadecuada del riesgo de los participantes en el mercado y los desequilibrios de liquidez en los inversores no bancarios apalancados y en los mercados en los que operan. Estos canales de propagación y amplificación se discuten a continuación.

2.1. Mecanismos de multiplicación

Como el apalancamiento se puede utilizar para aumentar la exposición y aumentar los rendimientos, también tiene el potencial de amplificar las pérdidas a través de la combinación de liquidaciones de posiciones o incumplimientos de contraparte.

Canal de liquidación de posiciones El apalancamiento puede dar lugar a demandas de liquidez grandes o inesperadas de garantías o llamadas de margen. Las demandas de liquidez podrían llevar a las entidades no bancarias apalancadas a vender activos para recaudar fondos. Estas ventas de activos, si tienen lugar cuando un mercado ya está bajo presión, podrían aumentar la volatilidad del mercado y dar lugar a un ciclo de retroalimentación adversa. La liquidación de posiciones puede deprimir aún más los precios en los mercados afectados, generando demandas adicionales de liquidez para el inversor, así como para otros participantes del mercado con exposición a los mismos mercados e instrumentos.

Incluso en los casos en que un inversor tiene suficientes activos líquidos, la liquidación de estos activos podría transmitir el estrés del inversor apalancado a otros mercados. Por ejemplo, los inversores apalancados que se enfrentan a grandes llamadas de margen podrían canjear sus acciones de fondos del mercado monetario (MMF) para recaudar efectivo. Esto puede crear una fuerte presión de liquidez y salidas de FMM que, a su vez, tendrían que liquidar sus posiciones (por ejemplo, en papel comercial, certificados de depósito o bonos del Estado), transmitiendo tensiones a estos mercados.

El apalancamiento también puede propagar choques si el inversor tiene como objetivo mantener un nivel objetivo de apalancamiento en su balance general o busca tener un valor estable en riesgo en su cartera. Los movimientos adversos de los precios conducen a pérdidas a precio de mercado, erosionando el capital, aumentando el apalancamiento del balance y, a través de una mayor volatilidad de los precios de los activos, aumentando el valor en riesgo. Los inversores pueden entonces tratar de restaurar los niveles objetivo de apalancamiento y valor en riesgo mediante la venta de activos.

Por último, los inversores no bancarios pueden liquidar sus posiciones como resultado de su denominado «comportamiento similar al apalancamiento», incluso en ausencia de apalancamiento real. Los inversores a largo plazo suelen tratar de igualar la duración de sus activos y pasivos para minimizar el impacto de los movimientos de los tipos de interés en su renta variable, pero, al hacerlo, esto puede crear desajustes de convexidad. Esto se debe a que la duración de los pasivos de los fondos de pensiones y las compañías de seguros de vida suele ser más sensible a los cambios en los rendimientos del mercado que la duración de sus activos. Como consecuencia, cuando los rendimientos retroceden y las tasas a largo plazo aumentan, la duración de sus pasivos cae mucho más rápido que la duración de sus activos. Para igualar la duración de ambos lados de su balance, los inversores a largo plazo buscan reducir la duración de sus activos mediante la venta de bonos a largo plazo.6 Este desajuste de convexidad puede generar respuestas perversas a la demanda, ya que los inversores a largo plazo venden bonos a medida que sus precios caen (o los rendimientos aumentan). Este comportamiento significa que los inversores a largo plazo pueden no intervenir para comprar bonos y estabilizar el mercado a medida que caen los precios.

Canal de contraparte

El apalancamiento, ya sea a través de préstamos en efectivo, financiamiento de valores o transacciones de derivados, a menudo implica una exposición de contraparte. Si las ventas de activos de una entidad apalancada son insuficientes para cumplir con las garantías o las llamadas de margen de sus contrapartes, o si las pérdidas a precio de mercado erradican el capital de la entidad apalancada, entonces incumplirá. En este caso, el shock original puede propagarse a las contrapartes de la entidad. Si estos prestamistas no son lo suficientemente resistentes como para absorber las pérdidas debidas al incumplimiento, las contrapartes pueden experimentar dificultades financieras, y el shock podría propagarse aún más ampliamente.

Los choques también pueden propagarse sin un defecto. Cuando aumenta el riesgo percibido de pérdidas crediticias de la contraparte, los propios prestamistas de la contraparte pueden decidir cambiar el precio o retirar su financiamiento, lo que podría crear tensiones de financiamiento para la contraparte de la entidad no bancaria, especialmente si la posición apalancada tiene un vencimiento a corto plazo y necesita ser constantemente prorrogada.

Además, independientemente de la resistencia de las contrapartes, la quiebra de un inversor no bancario puede dar lugar a la liquidación de cualquier garantía depositada o activos financiados, así como a la rescisión y sustitución de cualquier contrato de derivados restante. Estas liquidaciones y reversiones pueden instigar un nuevo ciclo de shocks a través de un canal de liquidación de posición indirecta y pueden propagar aún más el shock a otras contrapartes. La medida en que una posición está garantizada y la calidad de la garantía desempeñan un papel en la transmisión del shock.

2.2. Factores de amplificación

Otros factores pueden amplificar las vulnerabilidades relacionadas con el apalancamiento de NBFI, acelerando y magnificando las interrupciones que el apalancamiento puede generar dentro del sistema financiero.

Interconexión

El grado en que una entidad apalancada está interconectada, tanto en términos del número de sus contrapartes como de la escala de sus exposiciones, determina la probabilidad y la magnitud de las pérdidas que podrían propagarse a través del sistema financiero.

Los inversores no bancarios pueden estar interconectados a través de exposiciones directas e indirectas. Las exposiciones directas corresponden a la red de relaciones financieras. Las exposiciones indirectas surgen cuando las entidades no bancarias que no tienen una relación financiera directa tienen carteras o estrategias de inversión similares, lo que las expone al impacto de las ventas de activos de cada uno y las hace más propensas a reaccionar de manera correlacionada durante la tensión. Las exposiciones indirectas suelen ser más difíciles de identificar y cuantificar.

Concentración

La concentración del apalancamiento puede manifestarse de varias maneras. En primer lugar, el apalancamiento puede concentrarse en un valor o sector en particular, o en ambos. Como ilustra el episodio de Archegos, un inversor podría acumular una posición significativa en swaps de rendimiento total haciendo referencia a un conjunto limitado de empresas del sector tecnológico que sería difícil de deshacer sin afectar el precio de mercado tanto de los valores subyacentes como de los derivados basados en esos valores.

En segundo lugar, la concentración también puede surgir de una estrategia apalancada popular, donde varias entidades tienen interconexiones indirectas a través de exposiciones similares, incluso cuando la exposición de una sola entidad es grande. En estas circunstancias, un shock inicial a la exposición al riesgo común puede propagar el estrés a través del conjunto más grande de entidades.

En tercer lugar, la concentración a menudo puede acumularse si el apalancamiento está oculto. Por ejemplo, un inversionista no bancario podría pedir prestado a varios corredores principales para obtener más apalancamiento del que proporcionaría un corredor principal individual. Sin embargo, ningún corredor principal por sí solo sabría el alcance total de la posición concentrada que ha sido construida por la entidad apalancada. Los corredores principales no podrían tomar medidas para mitigar el impacto potencial de deshacer la posición concentrada.

Desequilibrios de liquidez

Tanto los desequilibrios de liquidez internos como externos pueden actuar como mecanismos de amplificación. Los desequilibrios de liquidez externa se desarrollan cuando los proveedores de liquidez no pueden absorber los aumentos en la demanda de liquidez. Los bancos, los corredores de bolsa y otros intermediarios pueden no poder o no querer intermediar en los mercados durante períodos de tensión, lo que puede acelerar la propagación de shocks a través del canal de liquidación de posiciones. Las condiciones de liquidez delgada pueden amplificar los movimientos de los precios de los activos, lo que a su vez puede amplificar la necesidad de que las entidades apalancadas aumenten la liquidez mediante la venta de activos. En condiciones de estrés extremo, este ciclo de retroalimentación adversa puede resultar en una dinámica de venta de incendios.

Los desequilibrios internos de liquidez corresponden a desajustes de liquidez y vencimientos dentro de las entidades apalancadas. Este es a menudo el caso de los inversores no bancarios que financian posiciones apalancadas con fuentes a corto plazo, como fondos de recompra a corto plazo, préstamos de margen, papel comercial y otros instrumentos del mercado monetario. Los desajustes de vencimiento resultantes pueden crear desequilibrios internos de liquidez en períodos de tensión si la financiación no puede renovarse a corto plazo. Otro tipo de desequilibrio de liquidez puede surgir del uso de derivados (es decir, apalancamiento sintético) que requieren márgenes diarios de ajuste al mercado. Los movimientos adversos significativos de los precios pueden generar demandas de liquidez grandes e inesperadas en relación con los activos líquidos del NBFI o su capacidad para aumentar la liquidez a través de la venta y liquidación de activos.

3. Tendencias agregadas en el apalancamiento

Esta sección analiza el apalancamiento agregado de NBFI utilizando datos que están fácilmente disponibles en todas las jurisdicciones miembros del FSB. El objetivo es evaluar tendencias generales que puedan ayudar a evaluar las vulnerabilidades a nivel de todo el sistema. Sin embargo, tal imagen agregada no pretende sacar conclusiones sobre el apalancamiento en la amplia gama de tipos individuales de inversores no bancarios que tienen varios modelos de negocio y perfiles de riesgo financiero. Además, hay otros tipos de apalancamiento que emanan de, o están disponibles para, entidades no bancarias que pueden no ser capturados por medidas agregadas de apalancamiento. Sin embargo, este trabajo identifica varios hallazgos interesantes sobre la escala, ubicación y tendencias en el apalancamiento de NBFI.

3.1. Apalancamiento financiero

Escala del apalancamiento de NBFI

El nivel de deuda emitida por el sector NBFI es significativo en escala. En cuanto a las economías del G5, donde los datos de flujo de fondos proporcionan información sobre los balances de las instituciones financieras no bancarias, el monto total de la deuda asciende a 34 billones de dólares, casi el 75% del PIB, similar a la deuda de los hogares (Gráfico 1, panel 1). Los datos del Informe de Seguimiento Global de la Intermediación Financiera No Bancaria (GMR) del FSB sugieren que estas economías representan alrededor del 70% de los activos globales de NBFI.

Es difícil obtener un número para el monto global de la deuda de NBFI, y esto pone de relieve las importantes lagunas de datos que existen. Sin embargo, la información recopilada para el GMR se puede utilizar para formar una estimación. Este conjunto de datos incluye información parcial sobre los balances de NBFI para todas las jurisdicciones del FSB y algunas otras economías. El uso de estos datos implica que la deuda global de NBFI se sitúa en alrededor de $ 48 billones o alrededor del 50% del PIB mundial (Gráfico 1, panel 2). Una vez más, esto sería muy similar en escala a la deuda global de los hogares.

El apalancamiento de NBFI es muy desigual en todo el sector. El gráfico 2 ofrece una visión general estilizada de los balances de los principales tipos de entidades del sector NBFI. Si bien las compañías de seguros, los fondos de pensiones y los fondos de inversión representan una gran parte de los activos de NBFI, la mayor parte del apalancamiento financiero se encuentra en OFI, un grupo que abarca una gama de entidades diversas, desde corredores de bolsa y fondos de cobertura, hasta compañías financieras, sociedades holding y vehículos de titulización. En las economías del G5, las compañías de seguros, los fondos de pensiones y los fondos de inversión juntos representan casi dos tercios de los activos del sector NBFI, pero menos de una décima parte de la deuda del sector NBFI. Las OFI, por otro lado, representan un tercio de los activos, pero tienen más del 90% de la deuda en el sector NBFI.

Ubicación del apalancamiento de NBFI

Los datos a nivel sectorial confirman que los fondos de pensiones y las compañías de seguros en su conjunto tienen poco apalancamiento financiero en el balance. Este endeudamiento representa sólo alrededor del 2-8% de los activos para las compañías de seguros y sólo el 1% o menos de los activos para los fondos de pensiones (Gráfico 2, panel 1). Se requiere que las compañías de seguros tengan activos suficientes para cumplir con sus pasivos y los requisitos de capital regulatorio en curso, y el capital de deuda a menudo estará restringido por restricciones regulatorias o opiniones de agencias de calificación.14 Los activos de los fondos de pensiones de beneficios definidos son financiados por su patrocinador corporativo y, en algunas jurisdicciones, no se les permite pedir prestado explícitamente.

Para las OFI, después de una reducción de la deuda posterior a la crisis financiera mundial de 2008, ha habido un aumento constante de los préstamos desde 2010 y los niveles de deuda son ahora más altos de lo que eran antes de la crisis financiera mundial (Gráfico 2, panel 2). La mayor parte de esta deuda son bonos emitidos por entidades OFI, aunque los préstamos también constituyen una parte significativa de la deuda. Los acuerdos de recompra (repos) son la siguiente fuente más grande de préstamos, seguidos por otros tipos de deuda a corto plazo.

Es importante medir el grado de apalancamiento de OFI. Una forma de hacerlo es ver cómo se comparan los niveles de deuda con el tamaño del balance. Según esta métrica, el apalancamiento financiero agregado de OFI en las economías del G5 representa alrededor del 60% de los activos en la actualidad, en comparación con un máximo del 70% de los activos al inicio de la crisis financiera mundial (gráfico 2, panel 3).

Sin embargo, esta disminución en el apalancamiento agregado de OFI se debe en gran medida a un cambio en la composición del sector lejos de vehículos de titulización más altamente apalancados en lugar de un desapalancamiento generalizado entre las entidades OFI. El análisis de datos más detallados en todas las jurisdicciones confirma que el apalancamiento entre las entidades OFI no ha cambiado significativamente (excepto para los fideicomisos de inversión inmobiliaria (REIT)) durante la última década y media (Gráfico 2, panel 4). Esto sugiere una vez más que ha habido un desapalancamiento limitado en las entidades no bancarias. Sin embargo, el nivel de detalle sobre las entidades OFI en cada jurisdicción difiere significativamente, y esto nuevamente resalta las brechas de datos que existen cuando se trata de evaluar la escala del apalancamiento de NBFI.

Apalancamiento de NBFI y desajustes de liquidez

Como se discutió en la Sección 1, la combinación de apalancamiento y dependencia de la deuda a corto plazo a menudo puede ser perniciosa. Los datos sobre las economías del G5 incluyen un desglose del tipo de deuda que tienen las entidades OFI.

Las entidades más apalancadas en el conjunto de datos son los REIT. Como el apalancamiento se mide aquí mirando solo los activos financieros (el conjunto de datos no tiene información sobre los activos inmobiliarios no financieros en poder de los REIT), esto exagera su apalancamiento real. La mayor parte de los préstamos de los REIT son a través de bonos y préstamos, aunque también piden prestado utilizando repos, creando desajustes de liquidez. Los corredores de bolsa son las siguientes entidades más apalancadas, y hacen uso de cantidades significativas de fondos de repo y deuda a corto plazo. 17 Los vehículos de titulización y las compañías financieras también están relativamente altamente apalancados y también se financian con cierta deuda a corto plazo (por ejemplo, bonos a corto plazo), aunque la mayor parte de sus préstamos son a través de bonos a largo plazo. Como se analiza con más detalle en la Sección 4, los fondos de cobertura también tienen una cantidad significativa de deuda a corto plazo (por ejemplo, préstamos de margen) y repo, aunque su apalancamiento financiero agregado no es tan alto en comparación con otras OFI. Sin embargo, gran parte de los préstamos de repos restantes parecen estar en otras OFI (es decir, entidades que no están categorizadas por tipo y, por lo tanto, donde hay otra brecha de datos). Al menos en los Estados Unidos, estas entidades también parecen estar altamente apalancadas.

La combinación de apalancamiento financiero y endeudamiento a corto plazo por parte de las entidades OFI también se muestra en el gráfico 4, panel 2. El apalancamiento se traza en el eje vertical (deuda a activos financieros), mientras que el eje horizontal muestra la proporción de deuda a corto plazo (repo y papel a corto plazo) con respecto a los activos. El tamaño de los círculos en el gráfico es proporcional a la cantidad de deuda en dólares en cada entidad OFI. Las entidades cercanas al cuadrante superior derecho del gráfico, como los corredores de bolsa en Japón y las OFI no categorizadas en los Estados Unidos, pueden ser más vulnerables debido a su mayor apalancamiento financiero y una mayor dependencia de los préstamos a corto plazo, en la medida en que tengan desajustes de financiamiento a plazo o financiamiento que no esté garantizado con garantías de alta calidad. Los fondos de cobertura también utilizan una cantidad significativa de préstamos a corto plazo, aunque como se mencionó anteriormente, tienen menos apalancamiento financiero. Aun así, otras características de sus modelos de negocio pueden conducir a vulnerabilidades, como se discutió en la Sección 4.

3.2. Apalancamiento sintético

El apalancamiento sintético de NBFI es difícil de medir a nivel agregado, lo que pone de relieve otra deficiencia en los datos. Esta sección analiza algunos proxies y encuentra que es probable que el apalancamiento sintético sea alto según los estándares históricos. Un indicador es el importe nocional total de los derivados extrabursátiles (OTC) de entidades no bancarias. Como se analiza en la sección 2, las demandas de liquidez del apalancamiento sintético provienen de ajustes de márgenes y otros pagos relacionados con posiciones en derivados (por ejemplo, pagos en el tramo de tipo variable de un swap de tipos de interés), que dependen de la combinación de la exposición nocional a derivados y la volatilidad de los activos subyacentes. El importe nocional de los derivados OTC de inversores no bancarios ha pasado de menos de 10 billones de dólares en el cambio de milenio a casi 90 billones de dólares en 2022, por encima del pico anterior de uso de derivados en vísperas de la crisis financiera mundial (gráfico 5, panel 1). Esto sugiere que las demandas de liquidez asociadas con estos derivados tienen el potencial de ser grandes.

Un segundo indicador del apalancamiento sintético es la relación entre el importe nocional bruto y el valor de mercado. El apalancamiento sintético proviene del hecho de que las posiciones de derivados tienen exposición a cambios en el importe nocional del activo subyacente, tal como se escribe en los contratos, mientras que los participantes del mercado solo necesitan poner una fracción de ese valor nocional en el margen inicial y de variación. 19 La intuición detrás de esta medida es que el denominador representa el valor al que se registra el derivado en las cuentas y está relacionado con la suma acumulada del margen de variación durante la vida de un contrato de derivados.20 Este proxy es alto en 2022 con un valor nocional pendiente de pago de aproximadamente 31 veces el valor bruto de mercado, aunque el proxy ha alcanzado su punto máximo en niveles más altos (Gráfico 5, Panel 2). Si bien esto solo puede considerarse como una estimación amplia del apalancamiento sintético agregado, sugiere que esta forma de apalancamiento podría representar una vulnerabilidad para el sector NBFI. También parece que hay un patrón procíclico en el apalancamiento sintético, con una acumulación antes de la GFC, otra mayor acumulación de apalancamiento sintético de 2016-18 a medida que los inversores buscaban rendimiento en un período de bajas tasas y baja volatilidad, y un aumento más reciente posterior a COVID.

Otra medida del apalancamiento sintético está disponible a partir de las estimaciones del BIS de las obligaciones que surgen de los swaps y forwards de divisas. Estos derivados crean pagos a plazo que se asemejan a los préstamos garantizados, donde la moneda recibida es el préstamo y la moneda entregada es la garantía.

Las posiciones totales de NBFI en swaps de divisas y forwards han crecido significativamente con el tiempo, aunque esta cantidad representa tanto préstamos como préstamos. Los préstamos de NBFI fuera de balance se pueden estimar en casi $ 17 billones a fines de 2022 utilizando algunos supuestos. Sin embargo, como este número es solo para préstamos en dólares estadounidenses y solo representa préstamos a través de swaps de divisas y forwards, en lugar de la cantidad total de apalancamiento financiero fuera de balance, claramente subestima la escala de este apalancamiento oculto.

Los informes estadísticos de fondos de inversión de IOSCO también proporcionan datos sobre el apalancamiento sintético. Esta fuente muestra que los fondos de cobertura son un usuario clave del apalancamiento a través de derivados (como se analiza en la Sección 4). Además, si bien los fondos de inversión tienen un apalancamiento financiero limitado, asumen un apalancamiento sintético, aunque no en la misma medida que los fondos de cobertura. El gráfico 7, panel 1, muestra que la exposición sintética de los fondos abiertos y cerrados oscila entre casi cero y más que su valor liquidativo (NAV). Si bien el apalancamiento sintético en 2021 fue similar en conjunto al año anterior, aumentó notablemente en algunas jurisdicciones para los fondos abiertos.

Otros estudios han evaluado el apalancamiento sintético en inversores no bancarios y han encontrado que esto se ha convertido en una característica importante del sistema financiero, permitiendo a los inversores amplificar las ganancias a riesgo de magnificar las pérdidas. La investigación centrada en los fondos de inversión también ha encontrado que los fondos apalancados sintéticamente muestran mayores niveles de fragilidad, ya que experimentan mayores pérdidas al vender activos para cumplir con los reembolsos de los inversores.

4. Apalancamiento de los fondos de cobertura y vínculos con los principales corredores

Esta sección evalúa el apalancamiento de los fondos de cobertura y busca identificar los bolsillos en el sector donde el apalancamiento es particularmente alto. A continuación, analiza la posibilidad de que el canal de liquidación de posiciones y el factor de amplificación del desequilibrio de liquidez operen en los fondos de cobertura.31 También analiza la concentración en los corredores principales que prestan servicios a los fondos de cobertura y concluye con conclusiones sobre la red de interrelaciones entre los corredores principales y los fondos de cobertura.

4.1. Apalancamiento en fondos de cobertura

Muchos fondos de cobertura operan estrategias con niveles relativamente bajos de apalancamiento. Sin embargo, algunos emplean estrategias de inversión altamente apalancadas, complejas y concentradas que pueden incorporar vulnerabilidades que son difíciles de evaluar de manera efectiva y oportuna para las contrapartes y los reguladores. Estas carteras más complejas o concentradas también pueden resultar difíciles de deshacer rápidamente por una variedad de razones, como tenencias ilíquidas y posiciones que comprenden una gran parte del volumen de negociación. Si bien el apalancamiento está restringido indirectamente a través de la disciplina del mercado y la contraparte, así como de ciertas regulaciones, no existe una limitación directa en el apalancamiento de los fondos de cobertura en muchas jurisdicciones. En algunos, como la UE y el Reino Unido, las autoridades pueden establecer límites de apalancamiento en los fondos de inversión alternativos (incluidos los fondos de cobertura), pero puede haber desafíos para calibrar dichos límites de manera efectiva, ya que los fondos de cobertura utilizan diferentes estrategias y pueden usar los mismos instrumentos potencialmente para diferentes propósitos.

Tamaño y concentración

El Informe de Seguimiento Global del FSB sobre NBFI estima que el tamaño de la industria de fondos de cobertura es de alrededor de 7,0 billones de dólares de activos financieros a finales de 2021.32 El sector parece concentrado, principalmente en términos de exposición a derivados y préstamos, pero también en términos de activos bajo gestión (Gráfico 8).33 Esto significa que las medidas agregadas de apalancamiento a nivel del sector de los fondos de cobertura pueden no ser una buena indicación de vulnerabilidades. Por ejemplo, las medidas brutas para los fondos de cobertura de la UE estiman que el apalancamiento es de alrededor del doble del valor liquidativo. En el Reino Unido, la mediana de la ratio de apalancamiento bruto es de 1,7 veces el valor liquidativo34, 35 En Estados Unidos, la exposición nocional bruta se sitúa en 1,9 veces el valor liquidativo. Sin embargo, estos valores medios/medianos relativamente bajos no reflejan los altos niveles de apalancamiento de ciertos fondos de cobertura. El gráfico 8 muestra que la concentración en el valor deudor y en el valor de los derivados es superior a la concentración en el valor liquidativo y en los activos gestionados. Esto sugiere que los fondos de cobertura más grandes piden prestado y participan en el comercio de derivados más de lo sugerido por su NAV.

Activos líquidos

Como se analizó en la sección 2, un importante mecanismo de vulnerabilidad y propagación de los choques es el canal de liquidación de posiciones. En conjunto, los fondos de cobertura que persiguen una estrategia que normalmente implica mayores niveles de apalancamiento también tienen más activos líquidos, medidos aquí como efectivo no comprometido, que deberían mitigar el riesgo de liquidación desordenada debido a llamadas de margen o garantías (Gráfico 11). Sin embargo, los datos que se presentan a continuación sólo proporcionan información a nivel de estrategia agregada, y la cantidad de efectivo no comprometido podría variar significativamente entre los fondos de cobertura.

En la sección 2 se identificaron los desequilibrios de liquidez como factor de amplificación. Para los fondos de cobertura, esto podría activarse, por ejemplo, en los dos casos siguientes. En primer lugar, si la demanda de liquidez de los inversores de fondos de cobertura aumentara significativamente, y esto los llevara a aumentar la redención de sus acciones de fondos de cobertura, podría obligar a los fondos de cobertura a liquidar sus posiciones. En segundo lugar, para los fondos de cobertura que cotizan con margen o se endeudan en el mercado de repos, si el valor de sus posiciones disminuye, pueden enfrentar llamadas de margen de sus corredores principales o contrapartes de repos. Para responder a estas demandas de liquidez, los fondos de cobertura pueden usar sus posiciones de efectivo no comprometidas, vender activos (y recibir efectivo de acuerdo con el momento de la liquidación) o pedir prestado efectivo a través de líneas de crédito no garantizadas de los bancos, aunque esto parece suceder raramente.

El gráfico 12 muestra diferentes medidas de posibles fuentes y necesidades de liquidez. Muestra cómo estas medidas de liquidez se distribuyen a lo largo del tiempo. La liquidez de la cartera de fondos de cobertura corresponde al porcentaje del valor de las posiciones no monetarias del fondo que pueden liquidarse utilizando estimaciones de buena fe y suponiendo que no haya descuento por venta anticipada. Por lo tanto, aproxima las fuentes de liquidez disponibles para los fondos de cobertura (excluido el efectivo no comprometido), que podrían ser utilizadas por los fondos para satisfacer su demanda de liquidez. La liquidez financiera muestra el plazo contractual del endeudamiento total de un fondo. La liquidez de los inversores de fondos de cobertura corresponde al plazo durante el cual los inversores de fondos pueden reembolsar sus acciones en los fondos. Si bien estas medidas no son directamente comparables porque se expresan en porcentajes de diferentes denominadores (es decir, NAV, posiciones no monetarias o financiamiento total disponible), hay dos conclusiones importantes de los datos.

■ En primer lugar, parece que, por término medio, los fondos de cobertura tienden a no tener un desajuste de liquidez entre la liquidez de su inversor y la de la cartera. Sin embargo, como los datos son cifras promedio, los fondos con un déficit de liquidez serán compensados por otros fondos con un excedente de liquidez.

■ En segundo lugar, la liquidez financiera podría ser más preocupante, dado que su perfil está más estrechamente alineado con la liquidez de la cartera que la liquidez de los inversores. Sin embargo, debido a que la liquidez financiera se expresa como un porcentaje del financiamiento total disponible, no es posible llegar a una conclusión definitiva.

4.2. Interrelaciones con los intermediarios principales

Los corredores Prime como principales fuentes de apalancamiento Los corredores Prime brindan a los clientes, incluidos los fondos de cobertura y otras entidades no bancarias, una gama de servicios, que incluyen custodia, compensación, préstamo de valores, financiamiento e informes. Son los principales proveedores de apalancamiento para los fondos de cobertura y otras entidades no bancarias con fines comerciales y, a menudo, sirven como sus contrapartes comerciales. Los corredores principales pueden proporcionar apalancamiento a través de financiamiento en efectivo o a través de financiamiento sintético.

■ La financiación en efectivo se proporciona a través de operaciones de financiación garantizadas. Estos toman varias formas. Los préstamos de margen proporcionan financiamiento para ciertas posiciones largas de fondos de cobertura, utilizando la posición subyacente como garantía. Las posiciones cortas pueden ser facilitadas por transacciones de financiación de valores, garantizadas generalmente por efectivo. La financiación garantizada para posiciones largas de renta fija, o la obtención de valores de renta fija para posiciones cortas, generalmente se organiza a través de acuerdos de recompra. La cantidad de apalancamiento financiero que un fondo de cobertura obtiene de sus corredores principales a través de transacciones de financiamiento garantizadas está determinada por el corredor principal y el tipo de financiamiento, sujeto a las regulaciones aplicables.

■ El corretaje principal sintético proporciona a los clientes, incluidos los fondos de cobertura, una exposición larga o corta utilizando derivados. En el caso de las acciones, esto se hace principalmente a través de swaps de rendimiento total (TRS) de renta variable OTC no compensados centralmente, que implican el intercambio del rendimiento de una posición nocional subyacente por lo que equivale a pagos de intereses fijos o variables, con el corredor principal y el fondo de cobertura capaces de tomar cualquiera de los lados.39 Para otras clases de activos, como las tasas de interés y el crédito, esto puede hacerse proporcionando servicios de compensación a entidades no bancarias con respecto a sus derivados cotizados o compensados OTC Carteras.

A modo de ejemplo, el mercado de préstamos al margen de la UE (gráfico 13) está dominado, por el lado de los préstamos, por los bancos (sus principales mesas de corretaje) y por las empresas de inversión (en su mayoría pertenecientes a grupos bancarios). Por el lado de los préstamos, los fondos de inversión (incluidos los fondos de cobertura) representan el 47% de los préstamos de margen pendientes y el 63% del valor de mercado a corto plazo. La garantía para estas transacciones es principalmente acciones (68%) y bonos corporativos (13%). A finales de junio de 2022, el mercado cubre alrededor de 3.000 entidades por un importe total de 80.000 millones de euros. ¿De dónde proviene el apalancamiento proporcionado por los corredores principales?

Los corredores principales financian transacciones de financiamiento de valores y posiciones de derivados utilizando una variedad de fuentes. Al igual que en la banca tradicional, el financiamiento para un préstamo realizado por el corredor principal puede provenir del capital del corredor o de fuentes externas, como préstamos de repo por parte del corredor o emisión de bonos o papel comercial.

Sin embargo, a diferencia de la banca tradicional, los corredores principales también pueden usar fuentes internas para financiar el apalancamiento del cliente, es decir, utilizando la garantía recibida. Las fuentes internas de financiación son generalmente menos costosas que las fuentes externas. Los corredores principales a menudo tienen como objetivo ejecutar un «libro igualado» en el que un cliente toma prestado efectivo del corredor principal, proporcionando al corredor principal una garantía que luego puede comprometer a otro cliente. En este caso, el valor pignorado no aparece en el balance del corredor principal. Las transacciones contables emparejadas se ejecutan comúnmente como acuerdos de recompra y recompra inversa. Un repo de libros emparejados en el que el corredor principal cobra un recorte más alto que el que paga genera una fuente de financiamiento neta para el corredor principal.

Los saldos de crédito libres (efectivo mantenido en una cuenta de margen más allá de lo requerido) son otra fuente neta de financiamiento para los corredores principales. Tenga en cuenta, sin embargo, que los saldos de crédito libres pueden ser retirados por el cliente a corto plazo.

A diferencia de las transacciones de financiación garantizadas, el corretaje principal «sintético» no implica el intercambio de efectivo por valores. En cambio, el corretaje principal sintético utiliza derivados y requiere la publicación o recepción de margen, en función del rendimiento de un valor o índice subyacente específico. El corredor principal puede tratar de ejecutar un libro emparejado en el que encuentre operaciones compensatorias entre sus contrapartes, beneficiándose de las diferencias en los términos. Para operaciones no emparejadas, el corredor principal puede cubrir el riesgo de mercado de la posición tomando posiciones de compensación en los valores subyacentes. Por ejemplo, un bróker principal que vende un TRS sobre un capital subyacente a un cliente, en el que paga el rendimiento del valor de capital al cliente y recibe pagos de intereses, puede tomar una posición larga en el valor de capital como cobertura. Los corredores principales también pueden empaquetar exposiciones no igualadas en «swaps de financiamiento» en los que una contraparte proporciona al corredor principal exposiciones equivalentes a cambio de las posiciones físicas cubiertas, eliminando esas posiciones del balance del corredor principal.

Concentración de servicios de corretaje principal

El sector de corretaje principal está concentrado. Primero, observar los 10 corredores principales que sirven a la mayor proporción de fondos de cobertura a nivel mundial muestra que los cuatro más grandes tienen su sede en los Estados Unidos. Estos cuatro corredores principales más grandes tomados en conjunto brindan servicios a dos tercios de los fondos de cobertura atendidos por los 10 corredores principales más grandes del mundo (ver Gráfico 14, panel 1).

En segundo lugar, en cada país, un par de corredores principales generalmente representan la mayor parte del apalancamiento proporcionado a los fondos de cobertura y otras entidades no bancarias.

■ En el Reino Unido (véase el gráfico 14, panel 2), dos corredores representan la mitad de las exposiciones brutas de los fondos de cobertura, y los 3 principales representan alrededor del 70%, a partir de junio de 2022.

■ En Francia (véase el gráfico 14, panel 3), dos corredores principales representan el 82% de la exposición nocional bruta total que los corredores tienen con entidades no bancarias. Las exposiciones se mantienen casi exclusivamente en el mostrador (97%). Más de la mitad de la exposición se mantiene con fondos de inversión (55%). Los corredores principales sirven a fondos de inversión ubicados principalmente en Europa (64%). Los fondos franceses representan el 14% de las exposiciones, ligeramente por delante de Estados Unidos (8%) y las Islas Caimán (6%), donde están registrados muchos fondos de cobertura.

Redes de hedge fund-prime broker

Como se ha señalado anteriormente, las conexiones entre los fondos de cobertura y los corredores principales se componen de transacciones de derivados y transacciones de financiación de valores (acuerdos de recompra y préstamos de margen en particular). Este conjunto de relaciones es complejo y, por lo tanto, un solo corredor principal podría no ser consciente de los vínculos de sus clientes con otros corredores principales (y otras entidades). En algunas jurisdicciones, las autoridades públicas pueden estimar la red a partir de datos de supervisión, aunque existen importantes desafíos operativos en la fusión de diferentes conjuntos de datos.

El gráfico 15 ilustra la red de corredores principales y fondos de cobertura en el Espacio Económico Europeo y en el Reino Unido. Muestra que unos pocos corredores principales desempeñan un papel central en cada red y que los fondos de cobertura comercian con múltiples corredores principales para diversificar sus fuentes de apalancamiento. Si bien este uso de múltiples corredores principales ayuda a diversificar las fuentes de financiamiento de los fondos de cobertura, también puede ocultar el apalancamiento total del fondo de cada corredor principal individual.

Los anexos 1 y 2 informan sobre estudios de casos realizados por el Banco de Inglaterra y por la AEVM. Estos estudios destacan que los fondos de cobertura con las mayores exposiciones a derivados tienden a utilizar más contrapartes. El estudio del Banco de Inglaterra analiza específicamente los swaps de rendimiento total y cómo estos pueden concentrarse en acciones de acciones específicas, que podrían no negociarse con frecuencia y, por lo tanto, que tienen el potencial de amplificar las pérdidas si los fondos de cobertura y los corredores principales liquidaran sus posiciones. El estudio de la AEVM analiza la concentración de contrapartes para las posiciones de los fondos de cobertura de la UE en derivados, pactos de recompra y préstamos de margen.

5. Apalancamiento, inversión impulsada por el pasivo e inversores a largo plazo

5.1. Estrategias LDI

Gestión de activos y pasivos y estrategias para cubrir el riesgo de tipo de interés

Los fondos de pensiones y las compañías de seguros son inversores impulsados por la responsabilidad: invierten las primas que han cobrado para poder pagar las obligaciones a largo plazo a las que se han comprometido en el lado del pasivo de su balance. Estos pasivos pueden ser pagos a los jubilados de los fondos de pensiones o pagos a los titulares de seguros de vida y otros productos, desencadenados por los reembolsos de los asegurados o las reclamaciones de seguros.

Los fondos de pensiones y las compañías de seguros pueden implementar varias estrategias diferentes en su gestión de activos y pasivos, dependiendo del perfil de sus pasivos y sus sensibilidades a los cambios en las tasas de interés e inflación. Durante la última década, se han introducido varios cambios regulatorios y contables para mejorar la gestión de riesgos de los fondos de pensiones y las compañías de seguros. Aunque los requisitos varían de una jurisdicción a otra, y entre las compañías de seguros (generalmente reguladas más prudencialmente) y los fondos de pensiones (generalmente menos regulados prudencialmente), estos requieren que los pasivos se valoren de manera coherente con el mercado y, en el caso de las compañías de seguros, impongan la tenencia de capital suficiente contra la realización de riesgos de tipo de interés.

Los pasivos de seguros y pensiones son efectivamente una serie de pagos futuros en efectivo, a menudo en un horizonte a largo plazo (varias décadas), descontados con una estructura de términos de tasa de interés. Como resultado, el valor actual de estos pasivos es muy sensible a los cambios en las tasas de interés, al igual que la posición de capital de estas entidades. Conceptualmente, hay dos estrategias principales que se utilizan para inmunizar la posición de capital de estos inversores a largo plazo frente a los cambios en las tasas de interés:

■ Correspondencia de flujos de caja («inmunización completa»): este enfoque consiste en hacer coincidir los pasivos con activos cuyos flujos de efectivo son idénticos, alineando la sensibilidad a los tipos de interés y a la inflación a lo largo de todo el plazo del perfil del pasivo.

■ Equiparación de la duración («inmunización parcial»): este enfoque refleja las características de los flujos de tesorería de los pasivos al igualar las sensibilidades de los tipos de interés de los activos y pasivos. Si las tasas de interés (o inflación) cambian, entonces el valor de los activos y pasivos debe permanecer estrechamente correlacionado, limitando los aumentos en los desajustes de activos y pasivos. Esto, sin embargo, requiere un reequilibrio frecuente para hacer frente a los riesgos de segundo orden, como la convexidad. Esto se debe a que los picos en las tasas de interés a largo plazo tienen más impacto en la duración de los pasivos que los activos. Sin embargo, este desajuste de convexidad puede ser menos preocupante si un inversor tiene un desajuste de duración existente, ya que debería ayudar a reducir la brecha.

El enfoque de correspondencia de flujo de efectivo puede ser difícil de implementar y parece ser utilizado solo por algunas compañías de seguros en algunas jurisdicciones. La estrategia de igualación de duración más comúnmente utilizada puede lograrse apuntando a una cierta duración de los bonos en las carteras de activos para que coincida con el impacto de las tasas de interés en los pasivos, y utilizando bonos vinculados a la inflación para protegerse contra el impacto de la inflación en los pasivos. Sin embargo, parece que todavía hay un desajuste de duración entre los activos y pasivos de las compañías de seguros en algunos casos, aunque los datos utilizados para calcular los desajustes de duración no son homogéneos. Por ejemplo, en la UE, la mediana de la asimetría de la duración se situó en torno a -5 años a finales de 2022, frente a alrededor de -6,5 a finales de 2021. La brecha de duración también podría ser el resultado de diferentes estrategias de inversión e incentivos en las diversas jurisdicciones analizadas.49 Los datos disponibles muestran una serie de desajustes entre los sectores de seguros en diferentes jurisdicciones (véase el gráfico 16). 50 Una de las razones de ello puede ser la variedad de riesgos suscritos por las compañías de seguros, incluidos los contratos distintos del seguro de vida, de vida y de salud, con pagos a corto, medio y largo plazo.

Otras posibles explicaciones de los desajustes de duración incluyen: (1) la falta de disponibilidad de bonos del tipo requerido (por ejemplo, vinculados a la inflación) o vencimiento (es decir, bonos a largo plazo) necesarios para cerrar el desajuste en algunas jurisdicciones, aunque esto también ha sido impugnado en la literatura; o (2) una elección deliberada de inversores a largo plazo debido a una compensación entre la equiparación de pasivos y la generación de rendimientos suficientes.

De hecho, los inversores a largo plazo necesitan mejorar los rendimientos de los activos, particularmente en el período anterior de bajas tasas de interés para aquellos que habían ofrecido garantías a sus asegurados, por ejemplo, tasas de interés mínimas garantizadas en las pólizas de seguro de vida. La mejora de los rendimientos también es importante para los planes de pensiones de prestaciones definidas, especialmente si tienen un déficit (es decir, el valor actual de sus pasivos es mayor que el valor actual de los activos). Una forma de aumentar la rentabilidad es tomar apalancamiento en el balance: pedir prestado a través de préstamos, repos o la emisión de bonos y luego usar el efectivo para invertir en activos de mayor rendimiento (Figura 3).

Otra forma en que las compañías de seguros y los fondos de pensiones pueden cubrir su riesgo de tasas de interés (incluido su posible desajuste de duración) es mediante el uso de derivados, en particular swaps de tasas de interés, swaps de inflación o swaps de rendimiento total de bonos del gobierno.54 La cobertura a través de derivados suele ser menos costosa que mantener bonos directamente, y puede permitir una mayor exposición a bonos y otros activos de lo que sería posible de otra manera. aumentando así los rendimientos globales para los inversores a largo plazo (véase la ilustración 3). El capital liberado mediante el uso de derivados puede utilizarse para invertir en otros activos de mayor rendimiento, pero esto también conlleva riesgos adicionales, como el riesgo de crédito al invertir en bonos de menor calificación o en activos alternativos. Los inversores a largo plazo que utilizan derivados para protegerse contra los cambios en los tipos de interés adquieren un apalancamiento sintético, exponiéndose a nuevas vulnerabilidades, como el posible desajuste de liquidez entre cualquier variación de las llamadas de margen y sus tenencias de activos líquidos.

Es difícil recopilar datos sobre las posiciones de derivados mantenidas por los fondos de pensiones en sus balances, lo que representa una importante laguna de datos. Al observar una muestra mundial de grandes planes de pensiones que divulgan datos sobre exposiciones a derivados, el FMI encontró que la proporción promedio de exposición nocional bruta de derivados a activos ha aumentado en la última década. Si bien estos derivados pueden relacionarse solo parcialmente con las estrategias de LDI, aún pueden exponer a los fondos de pensiones a vulnerabilidades similares.

Aunque las compañías de seguros y los fondos de pensiones también tienen activos líquidos que pueden utilizar para pagar el margen de variación de los derivados de tasas de interés, estas tenencias tienden a ser pequeñas. Las compañías de seguros y los fondos de pensiones deben optimizar la cantidad de activos líquidos, pero de bajo rendimiento que poseen para estar en condiciones de pagar los pasivos prometidos a los asegurados, especialmente cuando han dado garantías (por ejemplo, garantías de tipos de interés o beneficios definidos). En el Espacio Económico Europeo, los activos líquidos agregados medidos como efectivo, depósitos transferibles y participaciones en fondos del mercado monetario representaron solo el 3,2% de los activos financieros de las compañías de seguros y el 1,1% de los activos financieros de los fondos de pensiones.56 Sin embargo, los sectores de compañías de seguros y fondos de pensiones con el mayor importe nocional de derivados de tipos de interés tendían a mantener la mayor cantidad de activos líquidos. de nuevo medido por efectivo, depósitos y participaciones en FMM, aunque es difícil caracterizar una relación dados los pocos puntos de datos (gráfico 17). Si bien no todas las compañías de seguros y fondos de pensiones tienen derivados sobre tipos de interés, las entidades que poseen dichos derivados parecen representar la mayor parte del sector en la mayoría de las jurisdicciones (el tamaño de cada círculo en el gráfico 17), lo que apunta a un fenómeno de concentración.

Apalancamiento en las estrategias de LDI utilizadas por los fondos de pensiones

Los fondos de pensiones también han implementado estrategias para cerrar los desajustes de duración y mejorar los rendimientos a través de vehículos fuera de balance proporcionados por los administradores de fondos. Estos servicios se comercializan utilizando el término «estrategias LDI». Los gestores de fondos implementan estas estrategias de LDI a través de vehículos de inversión colectiva (fondos de LDI mancomunados) o a través de fondos de un solo cliente y cuentas obligatorias segregadas60. En lugar de que el inversor a largo plazo pida prestado en su propio balance para invertir en activos adicionales, el fondo de pensiones invertiría en un fondo LDI separado que pediría prestado, generalmente en mercados de repos, para invertir en bonos adicionales (Figura 4).

La externalización de una estrategia LDI a un gestor de fondos es especialmente atractiva si la estrategia es compleja e implica diferentes tipos de derivados. Mientras que los fondos de pensiones más grandes tienden a utilizar mandatos segregados, los fondos de pensiones más pequeños generalmente compran acciones de vehículos mancomunados para obtener su exposición al LDI y beneficiarse de las economías de escala. En el Reino Unido, alrededor del 15 % del total de los pasivos por pensiones cubiertos mediante estrategias de LDI se realizaron a través de fondos de LDI mancomunados en 2021, lo que representa el 60 % del número total de acuerdos de LDI (el 40 % restante se realizó a través de mandatos segregados y fondos de un solo cliente).

El uso de fondos LDI mancomunados y fondos de un solo cliente significa que el apalancamiento no aparece en el balance del fondo de pensiones. Si bien el apalancamiento de los fondos LDI y de los mandatos segregados puede ser evaluado por los supervisores que reciben datos de fondos de inversión, el apalancamiento del fondo de pensiones está, hasta cierto punto, oculto, ya que es difícil asociar el apalancamiento en un fondo LDI con el inversor original a largo plazo, especialmente en el caso de inversiones transfronterizas. También es difícil obtener datos granulares sobre el apalancamiento del fondo LDI y el mandato segregado en algunas jurisdicciones, por lo que este apalancamiento puede ocultarse en esos casos.

Los informes de la industria sugieren que el tamaño global de las estrategias de LDI (tanto los fondos de LDI mancomunados como los mandatos segregados) asciende a $ 3.9 billones, y los activos de estas estrategias casi se cuadruplicaron durante la década desde 2011 (Gráfico 18, panel 1).62 Las estimaciones indican que es probable que la mayoría de las estrategias de LDI se empleen en los Estados Unidos y el Reino Unido. aunque también hay fondos LDI en la UE, principalmente en Irlanda, Luxemburgo y los Países Bajos. Por lo tanto, los datos presentados en el gráfico 18, panel 2, deberían cubrir la mayor parte del sector utilizando estrategias de LDI. El trabajo de la AEVM ha demostrado que la mayoría de los activos y pasivos de estos fondos de la UE están en libras esterlinas, por lo que es probable que estos fondos sirvan a los fondos de pensiones del Reino Unido.63 Parece que hay poco uso de las estrategias de LDI en otras jurisdicciones miembros del FSB. El seguimiento supervisor indica que un pequeño número de gestores de activos gestionan una gran mayoría de las estrategias de LDI, lo que de nuevo apunta a la concentración.

Si bien los activos de LDI en el Reino Unido ($ 1.7 billones) son similares en tamaño a los de los Estados Unidos (alrededor de $ 1.3-1.9 billones), representan una proporción mucho mayor (alrededor del 80%) del tamaño del sector de pensiones de beneficios definidos del país que en los Estados Unidos (alrededor del 40%) y la UE (alrededor del 35%), como se muestra en el Gráfico 18, panel 2. Aunque es difícil obtener información sobre el apalancamiento empleado en las estrategias de LDI, parece que esto puede ser significativo, aproximadamente 1.0-3.0 veces el valor liquidativo a nivel agregado en las jurisdicciones (Gráfico 18, panel 3), y estas cifras probablemente subestiman el apalancamiento sintético. En el Reino Unido, la inteligencia de mercado sugiere que la mayor parte de este apalancamiento (alrededor del 80%) es en forma de préstamos de repos, aunque también se utiliza el apalancamiento sintético. Los datos de la UE muestran que también se utiliza el endeudamiento de recompra (alrededor del 40% del apalancamiento total), aunque el apalancamiento sintético tiende a ser mayor que el apalancamiento financiero.64 Las estrategias de LDI utilizadas en los Estados Unidos tienden a tener poco uso de derivados, y cuando se utilizan, estos derivados a menudo tienden a negociarse en bolsa y probablemente compensarse centralmente.

5.2. Implicaciones para la estabilidad financiera

LDI y otras estrategias similares que utilizan derivados para cubrir la brecha de duración y el riesgo de tasa de interés de los inversores a largo plazo pueden afectar la estabilidad financiera a través de varios de los mecanismos de propagación y factores de amplificación discutidos en la Sección 2. Antes de pasar por cada uno de estos factores a su vez, una lección más general es que las estrategias que originalmente estaban destinadas a reducir ciertas vulnerabilidades (por ejemplo, desajustes de duración y riesgos de tasas de interés) en realidad han llevado al desarrollo de otras vulnerabilidades (por ejemplo, apalancamiento y los consiguientes riesgos de liquidez).

Canal de liquidación de posiciones

Un mecanismo de propagación clave asociado con el apalancamiento es el canal de liquidación de posiciones. El uso del apalancamiento sintético a través de derivados sobre tipos de interés (dentro o fuera de balance) podría dar lugar a fuertes aumentos de las llamadas de margen en caso de una alta volatilidad de los tipos de interés o de los rendimientos de los bonos del Estado. Esto se demuestra ampliamente por el episodio que involucró a los fondos de pensiones en marzo de 2020, cuando las llamadas de margen aumentaron durante el episodio de «carrera por efectivo». En la UE, el potencial de picos en la demanda de liquidez debería aumentar desde que la excepción temporal de compensación central para los fondos de pensiones, incluida en el Reglamento sobre la infraestructura del mercado europeo (EMIR), expiró en junio de 2023. Sin embargo, como este cambio solo se aplica a los nuevos contratos de derivados, el cambio debe ser gradual, y la AEVM ha evaluado que los fondos de pensiones estarán en gran medida preparados operativamente para el cambio.

Además, el apalancamiento financiero fuera de balance a través de estrategias LDI puede conducir a una mayor demanda de liquidez. Esta fue una parte clave del episodio de septiembre de 2022 en los mercados gilt del Reino Unido cuando los fondos de pensiones se enfrentaron a llamadas de garantías de los fondos LDI mancomunados. De hecho, investigaciones recientes han demostrado que los fondos LDI con mayores exposiciones a repo y swap antes de septiembre de 2022 vendieron más gilts durante el episodio de estrés para aumentar la liquidez.

Si bien los bonos del gobierno y los bonos corporativos de alta calidad crediticia a veces se consideran activos líquidos, parece que, en la práctica, los fondos de pensiones a menudo dependían del efectivo y las acciones de MMF como fuente de liquidez. Esto se debe a la velocidad de los acontecimientos, al hecho de que los bonos del Estado se vieron afectados por los acontecimientos, al tipo de activos aceptados por las contrapartes y las cámaras de compensación de contrapartida central para las llamadas de margen de variación y, potencialmente, a la capacidad o falta de voluntad de las contrapartes para realizar operaciones de recompra y proporcionar líneas de crédito ad hoc.

Por último, como se analiza en la Sección 2, los inversores no bancarios pueden liquidar sus posiciones como resultado de su comportamiento similar al apalancamiento y los desajustes de convexidad. Esto puede haber sido un factor adicional que impide a los inversores a largo plazo amortiguar el impacto en el mercado dorado del Reino Unido en septiembre de 2022. Un ejemplo anterior de esta dinámica del mercado se produjo durante el episodio de cobertura de valores respaldados por hipotecas de los Estados Unidos de 1994, cuando los rendimientos a largo plazo aumentaron muy rápidamente en respuesta a la cobertura de la duración.

Concentración

Un factor que puede amplificar el impacto del apalancamiento en el sistema financiero es la concentración. La concentración desempeñó un papel tanto en el LDI del Reino Unido como en los episodios de pensiones neerlandeses. La prevalencia de las estrategias LDI en el Reino Unido significó que los inversores a largo plazo tenían una mayor proporción de bonos gubernamentales que en otros países, y sus posiciones se concentraron en bonos vinculados a la inflación a largo plazo, que es un segmento estrecho del mercado. Además, el episodio del Reino Unido ha demostrado que las entidades apalancadas relativamente pequeñas pueden tener un impacto significativo en los mercados. Los fondos LDI mancomunados constituían alrededor del 10-15% del mercado total de fondos LDI, por pasivos cubiertos. Sin embargo, debido a que las posiciones en bonos vinculados a la inflación a largo plazo estaban concentradas, dentro de una base de inversores que en su mayoría perseguía estrategias similares de LDI, las liquidaciones de activos en esta pequeña parte del mercado tuvieron un impacto significativo en el precio de estos gilts.

En el caso de los fondos de pensiones neerlandeses, la investigación del BCE ha demostrado que estos fondos tenían alrededor del 60 % del total de derivados en poder de inversores a largo plazo en la zona del euro debido al gran tamaño del sector neerlandés de pensiones. Esta concentración, así como la larga duración de los swaps, significó que, con mucho, la mayor parte del margen de variación requerido en el período comprendido entre el 11 y el 23 de marzo de 2020 tuvo que ser publicado por los fondos de pensiones holandeses.

También hay cierta concentración en el pequeño número de gestores de activos que proporcionan estrategias LDI para inversores a largo plazo. Esto podría introducir algunas vulnerabilidades, por ejemplo, si muchos fondos emplean estrategias de inversión similares, lo que puede conducir a un comportamiento correlacionado en el estrés; o dificultades en caso de fallos de sistemas en los gestores de activos.

Interconexión

Un segundo factor de amplificación es la interconexión. Las estrategias LDI dan lugar a varias cadenas de entidades conectadas. En primer lugar, los inversores a largo plazo que se enfrentan a llamadas de margen de su apalancamiento sintético recurren a diferentes fuentes de liquidez, creando interconexión en el sistema. Estos inversores a largo plazo pueden rescatar sus inversiones en fondos del mercado monetario para aumentar la liquidez. Pero como sucedió en marzo de 2020, los reembolsos pueden llevar a los fondos del mercado monetario a retirarse de los mercados de papel comercial, creando tensiones de financiamiento para los bancos y las empresas que utilizan estos mercados como fuente de financiamiento a corto plazo. Los mercados de repos también han sido utilizados por inversores a largo plazo para aumentar la liquidez. Esto significa que las llamadas de margen a las que se enfrentan los inversores apalancados a largo plazo podrían crear tensiones en los mercados de repos que son ampliamente utilizados como fuente de liquidez por muchos bancos e inversores no bancarios.

Un segundo ejemplo de interconexión es entre los fondos de pensiones y sus fondos LDI. En el episodio del mercado gilt del Reino Unido, los fondos LDI mancomunados habían planeado ser recapitalizados por sus diversos inversores en fondos de pensiones, pero los desafíos operativos significaron que el capital estaba disponible mucho más lento de lo necesario. Esto significó que los fondos LDI recurrieron a liquidar sus posiciones doradas para recaudar efectivo, lo que afectó a los mercados dorados.

Un tercer ejemplo de interconexión es entre los fondos LDI y los bancos que eran contrapartes en los mercados de derivados y repos o que servían a los fondos como sus custodios. El aumento históricamente grande en los rendimientos de los bonos del gobierno del Reino Unido a largo plazo significó que los bancos tuvieron que aumentar repentinamente el margen de variación para cubrir los movimientos de precios, creando un aumento en la demanda de liquidez en los fondos LDI. Los bancos se enfrentaron a la posibilidad real de que los fondos LDI incumplieran estas llamadas de margen, lo que les habría dejado con importantes inventarios de garantías gilt durante un período de tensión en el mercado, y con una protección mínima debido a los recortes de valoración casi nulos utilizados en los repos respaldados por bonos del gobierno. El episodio puso de relieve que los custodios también son una parte importante de la infraestructura del mercado desde una perspectiva de estabilidad financiera.

6. Apalancamiento oculto y brechas de datos

Esta sección analiza las diferentes formas en que las brechas de datos pueden ocultar el alcance total del apalancamiento de NBFI. Esto no solo dificulta la evaluación adecuada de las vulnerabilidades asociadas con el apalancamiento de las NBFI, sino que también impide que los participantes en el mercado y las autoridades de supervisión adopten medidas de mitigación adecuadas. Esto, a su vez, puede conducir a la acumulación de posiciones apalancadas grandes y concentradas que pueden amplificar el impacto de los shocks en el sistema financiero.

6.1. Disponibilidad limitada de los datos

Los límites en la recopilación y divulgación de datos significan que ciertos aspectos del apalancamiento de NBFI pueden ocultarse. Puede haber lagunas en los datos de supervisión recopilados por las autoridades sobre los propios inversores no bancarios y sobre las transacciones en las que participan. Por ejemplo, las autoridades pueden observar la cantidad total de apalancamiento tomado por los fondos de cobertura, tanto individualmente como en conjunto. Sin embargo, los requisitos actuales de presentación de informes significan que en algunas jurisdicciones las autoridades pueden ser incapaces de ver detalles sobre posiciones, garantías y activos de referencia subyacentes que sustentan las inversiones apalancadas de los fondos de cobertura. En algunos casos, la compensación de las exposiciones por clase de activos podría dar lugar a una subestimación del apalancamiento total en el sistema. Esto constituye un punto ciego porque las vulnerabilidades asociadas con el apalancamiento dependen fundamentalmente de las características de los acuerdos de endeudamiento y apalancamiento.

También hay ciertos tipos de inversores no bancarios en los que las autoridades recopilan muy pocos datos, lo que crea más lagunas de datos. Un ejemplo de ello son las oficinas familiares (véanse el recuadro 3 y el anexo 3). También hay lagunas de datos para algunas otras grandes entidades no bancarias, como las dotaciones y los fondos soberanos, que a menudo no están sujetas a requisitos de presentación de informes a nivel de entidad. También falta información sobre los intermediarios utilizados por las oficinas familiares, y obtener esta información podría ayudar a identificar vínculos y apalancamiento.

Además de las lagunas de datos en la presentación de informes de supervisión, también existen lagunas en la divulgación. El trabajo sobre las tendencias agregadas del apalancamiento (Sección 3) mostró que sólo un número limitado de jurisdicciones recopilan y publican información en los balances de las instituciones financieras no bancarias que puede utilizarse para obtener estimaciones sectoriales del apalancamiento financiero. Incluso si se publican los balances de NBFI, la granularidad de la información varía significativamente entre jurisdicciones. Los datos recopilados por el FSB para el GMR incluyen información más detallada sobre los balances de las NBFI, pero no todas las jurisdicciones del FSB proporcionan información sobre los pasivos, e incluso cuando se proporcionan los datos, no siempre hay una cobertura completa de los pasivos en todo el sector NBFI.

Los datos agregados sobre el apalancamiento fuera de balance y sintético de NBFI son aún más difíciles de encontrar en fuentes disponibles públicamente. Si bien el BIS publica información sobre derivados, es difícil obtener métricas sobre el apalancamiento de los datos, y hay poca información sobre jurisdicciones individuales. IOSCO ha comenzado a publicar datos sobre el apalancamiento de los fondos, pero la serie temporal limitada hace que sea difícil ver cómo se comparan los niveles de apalancamiento actuales con los niveles históricos. Si bien algunas jurisdicciones tienen datos sobre el apalancamiento sintético en algunas entidades (por ejemplo, los fondos de cobertura), no están disponibles en muchas jurisdicciones, y mucho menos en un formato de datos consistente en todos los países.

6.2. Problemas en la agregación de datos existentes

Las dificultades para agregar los datos existentes para obtener una imagen completa de las exposiciones a las instituciones financieras no bancarias también permiten ocultar el apalancamiento. La acumulación de posiciones apalancadas similares por diferentes entidades es difícil de identificar, ya que requiere la disponibilidad de datos completos de todo el mercado y un análisis en profundidad. Esto a menudo es un desafío porque los datos pueden estar fragmentados entre diferentes actores del mercado, diferentes marcos de presentación de informes y diferentes jurisdicciones. Una ilustración de esta fragmentación es el episodio de Archegos.

Fragmentación entre los actores del mercado

El alcance del apalancamiento de NBFI puede ocultarse por el hecho de que es difícil para cualquier entidad individual tener una imagen completa de la cantidad total de apalancamiento tomado por sus contrapartes. Un ejemplo importante de esto es la red de préstamos por parte de los fondos de cobertura de los corredores principales. A raíz de la crisis financiera mundial, los fondos de cobertura diversificaron sus redes de contrapartes y ahora generalmente piden prestado a múltiples corredores principales, mientras que los corredores principales prestan a un gran conjunto de clientes de fondos de cobertura (como se analiza en la Sección 4). Si bien esta diversificación ayuda a mitigar los riesgos de crédito de contraparte, también reduce la transparencia de manera importante.

En primer lugar, debido a que los corredores principales no pueden ver el apalancamiento suministrado por otros corredores principales, ningún corredor principal puede conocer el alcance completo y la escala de las posiciones apalancadas de cualquier fondo de cobertura. Un fondo de cobertura puede obtener una cantidad moderada de apalancamiento en una estrategia particular de cada corredor principal individual, pero el apalancamiento total obtenido en todos los corredores principales podría ser sustancial. Esto puede impedir una gestión adecuada del riesgo por parte del corredor principal, como fue el caso en el conocido episodio de Archegos. Por lo tanto, esto podría llevar a que los corredores principales proporcionen más apalancamiento del que lo harían si conocieran el alcance total del apalancamiento en sus contrapartes.

En segundo lugar, un fondo de cobertura individual no puede conocer el apalancamiento que sus corredores principales están proporcionando a otros fondos de cobertura. Esto introduce una fuente adicional de apalancamiento oculto porque los fondos de cobertura pueden estar apalancando inadvertidamente posiciones o exposiciones similares, y la acumulación de riesgo total en el sistema puede no ser visible para ellos, creando el potencial de ventas correlacionadas y desapalancamiento en respuesta a shocks.

Otro aspecto es que es difícil para las autoridades agregar el apalancamiento derivado de entidades no bancarias individuales para evaluar el apalancamiento sobre la base de la actividad. La acumulación de apalancamiento a través de múltiples tenencias por parte de varios inversores no bancarios puede escapar al escrutinio de los reguladores y supervisores, ya que evaluar el apalancamiento desde una visión basada en la actividad es complejo.

Fragmentación entre los marcos de presentación de informes

La fragmentación de los datos sobre el aprovechamiento de NBFI en diferentes marcos de presentación de informes también puede crear lagunas de datos. Por ejemplo, en algunas jurisdicciones, los inversores no bancarios, como los fondos de cobertura, pueden estar regulados por varias agencias y, en esos casos, existe el riesgo de que ningún regulador tenga toda la información necesaria para medir el apalancamiento de una entidad.

Incluso cuando los datos recopilados por diferentes agencias se agrupan, puede que no sea posible obtener una imagen completa del apalancamiento. Las diferencias en la granularidad de la información, combinadas con las variaciones en la frecuencia de la presentación de informes, pueden significar que no es posible combinar significativamente la información entre los marcos de presentación de informes.

Fragmentación entre jurisdicciones

El análisis interjurisdiccional del apalancamiento de NBFI también es importante. Las entidades no bancarias apalancadas son a menudo inversores globales que están activos en numerosos instrumentos financieros en múltiples jurisdicciones. Un fondo global que ejecuta varias estrategias a través de una variedad de equipos en diferentes jurisdicciones solo puede informar la estrategia que se ejecuta fuera de esa jurisdicción al regulador local, y una agregación de los libros del fondo en todas las jurisdicciones puede no ser posible.

Si bien los datos recopilados por diferentes reguladores pueden parecer similares, todavía hay desafíos para comparar y agregar estos datos en todas las jurisdicciones. Por ejemplo, la definición de una entidad no bancaria en particular puede variar, las definiciones de exposiciones a derivados pueden divergir y la cantidad de detalles recopilados puede diferir. También podría haber dificultades para compartir datos sobre inversores individuales no bancarios entre jurisdicciones debido a limitaciones legales y preocupaciones de privacidad.

6.3. Dificultades para estimar medidas significativas de apalancamiento

Otro factor que impide la identificación del apalancamiento NBFI es la falta de una métrica integral que pueda capturar y agregar con precisión la cantidad total de apalancamiento en todas las fuentes y tipos de apalancamiento (por ejemplo, repo, derivados, productos estructurados, etc.). Si bien se pueden agregar diferentes formas de apalancamiento financiero, no siempre está claro que se puedan combinar fácilmente con el apalancamiento sintético para evaluar el apalancamiento general en una entidad no bancaria.

Además, hay diferentes formas de evaluar el apalancamiento sintético, y no está claro que una sola métrica de riesgo capture adecuadamente todas las vulnerabilidades en diferentes estrategias de derivados. Estas estrategias pueden ser bastante complejas con estructuras de pago no lineales, y conocer el monto nocional de un contrato puede no ser suficiente para identificar las vulnerabilidades subyacentes del fondo. Por lo tanto, es importante considerar varias medidas de apalancamiento, cada una de las cuales puede capturar diferentes vulnerabilidades y riesgos.

Otra laguna de datos se debe a las normas contables para las prácticas de compensación por saldos netos. Las operaciones contables e internalizadas pueden no dejar registro de la garantía utilizada, ya que las normas contables pueden permitir varias posibilidades de compensación que oscurecen el grado de apalancamiento proporcionado por los corredores principales. Estas prácticas podrían ocultar la cantidad de apalancamiento que se está utilizando.

7. Conclusiones e implicaciones políticas

Los datos agregados sugieren que hay focos de alto apalancamiento en el sector NBFI. Además, los inversores no bancarios parecen estar asumiendo cantidades cada vez mayores de apalancamiento financiero fuera de balance, y los indicadores sugieren que el apalancamiento sintético agregado podría ser superior a la media.

Entre los inversores no bancarios, los fondos de cobertura muestran altos niveles de apalancamiento sintético en conjunto, obtenido a través de transacciones de financiación de valores y el uso de posiciones derivadas. Si bien los niveles medios de apalancamiento dentro del sector de los fondos de cobertura se sitúan por debajo de dos veces el valor liquidativo, existe un grupo de fondos, que generalmente persiguen estrategias macro y de valor relativo, con niveles muy altos de apalancamiento sintético. Además, solo unos pocos corredores principales otorgan préstamos a fondos de cobertura y otros inversores no bancarios en algunas jurisdicciones, y es posible que no puedan evaluar toda la red de exposiciones y apalancamiento de sus contrapartes, lo que aumenta la posibilidad de que las perturbaciones se propaguen a través del sistema financiero.

La forma en que los inversores a largo plazo han tratado de reducir su vulnerabilidad al riesgo de tipos de interés ha dado lugar a un aumento de otras vulnerabilidades, como los riesgos asociados de apalancamiento y liquidez. El uso del apalancamiento financiero o sintético para reducir los desajustes de duración y protegerse contra el riesgo de tipo de interés podría dar lugar a picos en la demanda de efectivo y, por lo tanto, al desarrollo de desequilibrios de liquidez. Incluso un apalancamiento bajo a veces puede perturbar mercados individuales y tener efectos indirectos a otros mercados y economías cuando las posiciones apalancadas se concentran en un pequeño número de actores y en segmentos de mercado específicos. Como consecuencia, las medidas agregadas de apalancamiento pueden ocultar las vulnerabilidades si no tienen en cuenta la concentración en las exposiciones.

En este informe se han identificado importantes lagunas de datos, lo que impide una evaluación completa de las vulnerabilidades asociadas con el apalancamiento de NBFI. Las brechas de datos pueden surgir debido a la disponibilidad limitada de datos, problemas para agregar datos existentes para obtener una imagen completa del apalancamiento y dificultades para interpretar los datos para obtener medidas significativas de apalancamiento, lo que puede contribuir a la acumulación de posiciones grandes y concentradas. Además de obstaculizar la evaluación de las vulnerabilidades, estas brechas impiden que los participantes en el mercado y los reguladores adopten medidas de mitigación.

Se debe considerar la posibilidad de abordar las brechas de datos identificadas más destacadas para que se pueda mejorar el monitoreo del apalancamiento de las instituciones financieras no bancarias y sus interacciones con la liquidez y los descalces de vencimientos. Las medidas para subsanar las lagunas de datos deben tener en cuenta los costes de dichas medidas para los participantes en el mercado y las autoridades, así como los posibles riesgos para la estabilidad financiera. El trabajo para cerrar las brechas de datos podría considerar:

■ Hacer un uso más intensivo de los datos ya recogidos sobre derivados y operaciones de financiación de valores, como los disponibles en los registros de operaciones.

■ Mayor implementación de las normas del FSB de noviembre de 2015 para recopilar y agregar datos globales sobre transacciones de financiamiento de valores por jurisdicciones miembros del FSB.

■ Mejorar los requisitos de información para los inversores no bancarios, especialmente aquellos (en particular las OFI) que tienen altos niveles de apalancamiento.

■ Cambios en los marcos existentes para evaluar el apalancamiento a fin de incluir métricas nuevas y consistentes que capturen mejor los aspectos del apalancamiento y mejoren la comparación del apalancamiento entre entidades y jurisdicciones.

■ Mayor intercambio de información entre autoridades y entre jurisdicciones (por ejemplo, mediante acuerdos de puesta en común), garantizando al mismo tiempo la confidencialidad de los datos.

■ Ampliar los requisitos de divulgación de información para que las instituciones financieras arrojen luz sobre las posiciones concentradas.

■ La recopilación y publicación de información más detallada sobre el apalancamiento financiero y sintético de las instituciones financieras y sintéticas de las NBFI y los balances en las estadísticas nacionales y las cuentas de flujo de fondos para identificar la dinámica del apalancamiento a nivel sectorial.

Las autoridades también podrían examinar si se necesitan respuestas de política para abordar las vulnerabilidades y los factores de amplificación del apalancamiento de las instituciones financieras no bancarias. El FSB y el BCBS-CPMI-IOSCO ya están trabajando para revisar la prociclicidad de los márgenes y una posible vía para el trabajo futuro podría ser aprovechar este trabajo para evaluar si se podrían utilizar reglas adicionales sobre recortes y márgenes para contener el apalancamiento en el sistema financiero. Los miembros del CEF también pueden acelerar los esfuerzos para implementar las normas mínimas acordadas por el CEF y los límites mínimos de corte en las transacciones de financiamiento de valores no compensadas centralmente.81 Otra cuestión a considerar es si las reglas sobre los coeficientes de apalancamiento basados en el riesgo podrían extenderse a las instituciones financieras que actualmente no están sujetas a tales reglas. Sin embargo, dicho trabajo se complicaría por los desafíos en la identificación de focos de apalancamiento, las diferencias en las métricas de apalancamiento entre jurisdicciones y la complejidad y calibración entre diferentes tipos de inversores no bancarios, modelos de negocios y estrategias de inversión.

Además, las autoridades podrían considerar si se necesitan medidas para mitigar las consecuencias para la estabilidad financiera del alto apalancamiento de las instituciones financieras no bancarias. Un área a explorar es si la gestión del riesgo de los corredores principales de las exposiciones a entidades no bancarias apalancadas podría mejorarse. El CSBB tiene previsto elaborar orientaciones adicionales para los bancos sobre sus interconexiones con las instituciones financieras no bancarias.83 También podrían considerarse medidas para mejorar la comprensión del apalancamiento oculto por parte de los intermediarios principales (por ejemplo, mediante la obligación de que los inversores no bancarios revelen el alcance total de sus exposiciones a sus intermediarios principales y mediante pruebas de resistencia de las exposiciones de los corredores principales frente a inversores no bancarios). Otra posibilidad podría ser considerar medidas para reducir el canal de liquidación de posiciones y reducir los desequilibrios internos de liquidez en respuesta a los picos en las solicitudes de garantía y de margen.

Además, la solvencia de los fondos LDI se vio amenazada por la disminución de los precios del gilt a largo plazo en septiembre de 2022, lo que sugiere que estos fondos no fueron lo suficientemente resistentes. Este parece haber sido el caso, especialmente de los fondos LDI, que se enfrentaron a limitaciones operativas cuando tuvieron que pedir más capital a sus inversores en fondos de pensiones. Ya se está trabajando en la UE y el Reino Unido para reforzar la resiliencia de las estrategias de LDI.84 Esto incluye recomendaciones de que los fondos de LDI y los planes de pensiones de DB deben ser capaces de soportar tensiones de mercado graves pero plausibles, cumplir con las llamadas de margen y garantías sin desencadenar ventas de fuego que se sumen a la tensión del mercado, tener en cuenta la duración, la liquidez y la concentración de sus activos al modelar su resistencia a los cambios en los tipos de interés. y mejorar sus procesos operativos. La resiliencia de estos fondos sigue siendo objeto de un estrecho seguimiento. También se podría considerar si se necesitan estándares de resiliencia similares en otras jurisdicciones, dependiendo de si los fondos utilizan el apalancamiento y si la regulación podría armonizarse más.

También hay lecciones para las pruebas de resistencia realizadas por inversores no bancarios. Tanto los episodios de pensiones holandesas como los de LDI del Reino Unido tuvieron lugar tras picos extremos en la volatilidad de los mercados de deuda pública. Más recientemente, la volatilidad en los mercados de deuda pública estadounidense a corto plazo aumentó al nivel más alto desde la década de 1980. Todo esto sugiere que la calibración de las pruebas de resistencia de los tipos de interés utilizadas por los inversores para evaluar su resistencia a las perturbaciones en el mercado puede necesitar ser mucho más severa. Además, a diferencia de otros tipos de riesgos de liquidez a los que están expuestas las compañías de seguros y los fondos de pensiones (por ejemplo, lapsos masivos, siniestros vinculados a catástrofes), el riesgo de liquidez derivado del uso de estrategias LDI, derivados y repos puede materializarse en un horizonte a muy corto plazo (1 día). Esto sugiere la necesidad de adaptar el horizonte temporal de las pruebas de resistencia.

El FSB, en cooperación con los SSB, está trabajando en algunas de estas cuestiones como parte de su programa de trabajo NBFI. Esto incluye, por ejemplo, la labor de política para mejorar la preparación de liquidez de los participantes en el mercado y abordar las lagunas en la presentación de informes reglamentarios. Los desequilibrios de liquidez externa podrían abordarse estudiando cómo mejorar la resiliencia de la provisión de liquidez en los mercados de financiación básica en tiempos de tensión. Por ejemplo, como se señaló en el reciente informe del FSB sobre la liquidez en los principales mercados de bonos del gobierno, dicho trabajo podría incluir formas de aumentar la disponibilidad y el uso de la compensación centralizada para las transacciones de bonos del gobierno, efectivo y, especialmente, repos. El FSB y las SSB emprenderán más trabajo de política para mejorar la capacidad de las autoridades y los participantes del mercado para identificar y monitorear los riesgos del apalancamiento en NBFI y para contener el riesgo sistémico asociado con dicho apalancamiento, basándose en los hallazgos de este informe.

Publicado originalmente: https://www.fsb.org/wp-content/uploads/P060923-2.pdf

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La SEC modifica la regla de nombres de fondos, incluido el etiquetado XBRL en línea

Autor de la entrada Por Esther Isabel Gomez Rosales
Fecha de publicación noviembre 6, 2023
Categorías En SEC - Comisión de Bolsa y Valores
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Publicado el 29 de septiembre de 2023 por Editor

¿Lo que hay en un nombre? La Comisión de Bolsa y Valores de EE. UU. (SEC) está adoptando enmiendas, incluida la introducción del etiquetado XBRL en línea, a la Regla de nombres de fondos (regla 35d-1). El objetivo es reducir el riesgo de que las sociedades de inversión engañen a los inversores con nombres inapropiados que no se ajusten a las inversiones reales que mantienen.

La regla del nombre del fondo ha estado en vigor desde 2001, exigiendo que los fondos inviertan el 80% de sus activos de acuerdo con el enfoque de su nombre; se podría esperar razonablemente que un fondo llamado GreenGrowthUSA, por ejemplo, se centrara en inversiones de sostenibilidad en los EE.UU.

Las modificaciones tienen como objetivo modernizar la norma mejorando y ampliando los requisitos. Esta expansión incluye nombres de fondos que se centran en “crecimiento” o “valor” y aquellos relacionados con factores ambientales, sociales o de gobernanza (ESG). Los fondos que cumplan con el requisito deberán incluir divulgaciones en su prospecto que definan los términos utilizados en su nombre, incluidos los criterios específicos utilizados para seleccionar las inversiones descritas por ese término. Luego, esta información debería etiquetarse con Inline XBRL.

La introducción de Inline XBRL mejorará la transparencia y la protección de los inversores al facilitar la extracción y búsqueda de esta información. Los inversores y analistas podrán acceder y comparar de manera más eficiente las divulgaciones relacionadas con los nombres de los fondos y sus políticas de inversión en diferentes períodos de presentación de informes.

Descubra más aquí.

INVERSIÓN IXBRL SEC EE.UU.

AGENCIA: Comisión de Bolsa y Valores.

ACCIÓN: Regla final.

RESUMEN: La Comisión de Bolsa y Valores («Comisión») está modificando la norma de la Ley de Sociedades de Inversión de 1940 («Ley de Sociedades de Inversión» o «Ley») que aborda ciertas categorías amplias de nombres de sociedades de inversión que probablemente induzcan a error a los inversores sobre las inversiones y los riesgos de una sociedad de inversión. Las enmiendas a esta regla están diseñadas para aumentar la protección de los inversionistas al mejorar y ampliar el alcance del requisito de que ciertos fondos adopten una política para invertir al menos el 80 por ciento del valor de sus activos de acuerdo con el enfoque de inversión que sugiere el nombre del fondo, actualizando los requisitos de notificación de la regla y estableciendo requisitos de mantenimiento de registros. La Comisión también está adoptando requisitos mejorados de divulgación de folletos para la terminología utilizada en los nombres de los fondos, y requisitos adicionales para que los fondos presenten información en el formulario N-PORT en relación con el cumplimiento de los requisitos reglamentarios relacionados con los nombres.

FECHAS: Esta regla entra en vigencia [INSERTAR 60 DÍAS DESPUÉS DE LA FECHA DE PUBLICACIÓN EN EL REGISTRO FEDERAL].

PARA MÁS INFORMACIÓN, PÓNGASE EN CONTACTO CON: Blair Burnett, Mykaila DeLesDernier, Pamela Ellis, consejeras Principales; Bradley Gude, jefe de Sucursal; Amanda Hollander Wagner, consejera Especial Sénior, o Brian McLaughlin Johnson, director Adjunto, al (202) 551-6792, Oficina de Regulación de Compañías de Inversión, División de Gestión de Inversiones, Comisión de Bolsa y Valores, 100 F Street NE, Washington, DC 20549-8549.

INFORMACIÓN COMPLEMENTARIA: La Comisión está adoptando enmiendas a 17 CFR 270.35d-1 («regla 35d-1») bajo la Ley de Compañías de Inversión; enmiendas al Formulario N-1A [al que se hace referencia en 17 CFR 239.15A y 17 CFR 274.11A], al Formulario N-2 [al que se hace referencia en 17 CFR 239.14 y 17 CFR 274.11a-1], al Formulario N-8B-2 [al que se hace referencia en 17 CFR 274.12] y al Formulario S-6 [al que se hace referencia en 17 CFR 239.16] en virtud de la Ley de Sociedades de Inversión y la Ley de Valores de 1933 («Ley de Valores») [15 U.S.C. 77a et seq.]; enmiendas al Formulario N-PORT [al que se hace referencia en 17 CFR 274.150] en virtud de la Ley de Sociedades de Inversión; enmiendas a 17 CFR 232.11 («regla 11 de la Regulación S-T») y 17 CFR 232.405 («regla 405 de la Regulación S-T») en virtud de la Ley de Bolsa de Valores de 1934 («Ley de Intercambio») [15 U.S.C. 78a et seq.]; enmiendas a 17 CFR 230.485 («regla 485») en virtud de la Ley de Valores; y enmiendas a 17 CFR 230.497 («regla 497») en virtud de la Ley de Valores.

INTRODUCCIÓN Y ANTECEDENTES

La Comisión está adoptando enmiendas a las reglas y formularios que están diseñadas para modernizar y mejorar las protecciones que establece la regla 35d-1 bajo la Ley de Compañías de Inversión, la «regla de nombres». Esta norma se refiere a los nombres de las sociedades de inversión registradas y de las sociedades de desarrollo empresarial («BDC») que la Comisión define como materialmente engañosas o engañosas. Las enmiendas que la Comisión está adoptando actualizan la norma y otros requisitos reglamentarios relacionados con los nombres para mejorar las protecciones que proporciona la norma y para abordar los cambios en la industria de fondos en los aproximadamente 20 años transcurridos desde que se adoptó la norma.

En mayo de 2022, la Comisión propuso enmiendas a las normas y formularios que actualizarían los requisitos reglamentarios asociados a los nombres de los fondos.2 Las enmiendas propuestas incluían una ampliación del alcance de la norma de nombres, mejoras en los requisitos para las políticas de inversión de los fondos adoptadas en virtud de la norma de nombres (incluidos, entre otras cosas, requisitos específicos que abordan las desviaciones temporales de los requisitos de estas políticas), requisitos de notificación actualizados y nuevos requisitos de mantenimiento de registros. Las enmiendas propuestas también habrían requerido efectivamente que los términos en el nombre de un fondo fueran consistentes con el significado en inglés simple de esos términos o el uso establecido en la industria, y abordaron el uso materialmente engañoso y engañoso de la terminología ambiental, social o de gobernanza («ESG») en los nombres de los fondos. Por último, la Propuesta de 2022 incluía enmiendas que exigirían que un fondo definiera los términos utilizados en su nombre en su folleto, y enmiendas al Formulario N-PORT para añadir varios elementos de información nuevos relacionados con la regla de nombres.

La Comisión recibió cartas de comentarios sobre la Propuesta de 2022 de una variedad de comentaristas, incluidos fondos, bufetes de abogados, grupos de defensa de inversionistas, grupos de defensa ambiental, asociaciones profesionales y comerciales, institutos de investigación de políticas públicas, académicos e individuos interesados. Muchos comentaristas expresaron su apoyo a la regla de nombres en general y a los objetivos generales de mejorar y aclarar el marco regulatorio relacionado con los nombres de los fondos. y algunos comentaristas reconocieron que la norma de los nombres no se ha vuelto a examinar desde su aplicación en 2001. Sin embargo, los comentarios sobre aspectos específicos de las enmiendas propuestas fueron variados. Si bien algunos comentaristas apoyaron en general la ampliación del alcance propuesta, así como las enmiendas que abordan el funcionamiento de las políticas de inversión adoptadas en virtud de la regla de nombres, muchos otros expresaron su preocupación por estos aspectos de la propuesta o sugirieron ciertas modificaciones. Los comentarios sobre los requisitos de divulgación del prospecto propuestos fueron en general favorables, pero los comentarios sobre los nuevos elementos de información propuestos en el Formulario N-PORT fueron mixtos. Algunos se opusieron en gran medida a estos requisitos o sugirieron modificaciones, y otros argumentaron que los nuevos elementos de información propuestos ayudarían a promover la transparencia y la rendición de cuentas.

Después de considerar los comentarios sobre la Propuesta de 2022 y como se analiza con más detalle a continuación, estamos adoptando enmiendas a la regla de nombres, con algunas modificaciones basadas en los comentarios recibidos.

A. Contexto normativo

El Congreso otorgó a la Comisión la autoridad reglamentaria para abordar los nombres de fondos materialmente engañosos o engañosos, reconociendo la preocupación de que los inversionistas puedan centrarse en el nombre de un fondo para determinar sus inversiones y riesgos. La regla de los nombres, a su vez, responde a esta preocupación al ayudar a garantizar que los activos de los inversores en los fondos se inviertan de acuerdo con las expectativas razonables de los inversores basadas en el nombre del fondo.

La función de la norma de los nombres sigue siendo importante y distinta de otras prescripciones en materia de divulgación. El nombre de un fondo no pretende suplantar otra divulgación obligatoria del fondo, y un nombre no puede comunicar todo sobre las inversiones, los riesgos y otras características de un fondo. La Comisión ha declarado históricamente que los inversores no deben confiar en el nombre de una sociedad de inversión como única fuente de información sobre las inversiones y los riesgos de una empresa. Seguimos alentando a los inversores a mirar más allá del nombre de un fondo y buscar otra información, como la divulgación incluida en la declaración de registro de un fondo, para obtener una comprensión completa del objetivo de inversión, las políticas, las estrategias y los riesgos de un fondo, como sugirieron varios comentaristas. El nombre de un fondo, sin embargo, es único en varios aspectos. Por lo general, es la primera información que reciben los inversores sobre un fondo. Los nombres de los fondos ofrecen una señal importante para los inversores a la hora de evaluar sus opciones de inversión. En relación con esto, existen incentivos para que los gestores de activos incluyan terminología en los nombres de los fondos diseñada para atraer activos a los inversores.

La sección 35(d) de la Ley prohíbe que una compañía de inversión registrada adopte como parte de su nombre o título cualquier palabra o palabras que la Comisión considere materialmente engañosas o engañosas. Esta sección de la Ley autoriza además a la Comisión a definir los nombres o títulos que sean materialmente engañosos o engañosos. La Comisión adoptó la norma de los nombres en 2001 en ejercicio de esta facultad.

La regla de nombres actuales generalmente requiere que, si el nombre de un fondo sugiere un enfoque en un tipo particular de inversión, o en inversiones en una industria o enfoque geográfico en particular, el fondo debe adoptar una política para invertir al menos el 80% del valor de sus activos en el tipo de inversión, o en inversiones en la industria. país o región geográfica sugerida por su nombre. Bajo la regla actual, un fondo generalmente puede optar por hacer de su política de inversión del 80% una política fundamental (es decir, una política que no puede cambiarse sin la aprobación de los accionistas) o, en su lugar, notificar a los accionistas al menos 60 días antes de cualquier cambio en la política de inversión del 80%. Sin embargo, una política de inversión del 80% relacionada con un fondo exento de impuestos debe ser una política fundamental.

Actualmente, un fondo está obligado a invertir de acuerdo con su política de inversión del 80% «en circunstancias normales», y un fondo debe aplicar su política en el momento en que el fondo invierte sus activos. Si, con posterioridad a una inversión, los activos del fondo ya no se invierten de acuerdo con la política, las inversiones futuras del fondo deben realizarse de manera que lo pongan en cumplimiento. La regla actual también incluye ciertos requisitos para los avisos que los fondos deben enviar antes de un cambio en una política de inversión del 80% que no sea una política fundamental.

Al adoptar la regla de nombres, la Comisión dejó en claro que no es un puerto seguro para nombres materialmente engañosos o engañosos.17 Las prohibiciones de la sección 35(d) y las disposiciones antifraude de las leyes federales de valores con respecto a las divulgaciones a los inversionistas continúan aplicándose a los fondos a pesar de su cumplimiento con la regla de nombres.18 Además, un fondo debe adoptar e implementar políticas y procedimientos de cumplimiento por escrito razonablemente diseñados para evitar violaciones de los valores federales leyes en general, que —tanto en la actualidad como después de que la Comisión adoptara enmiendas a la regla de nombres— incluiría la sección 35(d) y la regla de nombres.

B. Desarrollos y análisis que informan las enmiendas a la regla final

La norma relativa a los nombres no se ha modificado desde su aprobación en 2001. En los últimos años, la Comisión y el personal han recibido información sobre el funcionamiento de la regla de nombres, así como sobre las áreas que pueden mejorarse, a través de una variedad de lugares. En marzo de 2020, la Comisión publicó una solicitud de comentarios sobre los nombres de los fondos. 20 La Solicitud de Comentarios de 2020 buscó comentarios públicos sobre el marco para abordar los nombres de los fondos, particularmente a la luz del mercado y otros desarrollos desde la adopción de la regla. La Comisión recibió amplias observaciones en respuesta a la solicitud de comentarios de 2020 y, como se ha descrito anteriormente, en respuesta a la propuesta de 2022. Además, el personal de la División de Gestión de las Inversiones de la Comisión, en particular la Oficina de Contabilidad y Examen de la Divulgación de Información de la División, recibe periódicamente información de los fondos sobre cuestiones relacionadas con el cumplimiento de las normas relativas a los nombres, por ejemplo, durante el examen por el personal de las declaraciones de registro de fondos.

En general, los comentaristas reconocieron que los inversionistas ven el nombre de un fondo como una pieza importante de información que comunica los objetivos del fondo. Varios comentaristas expresaron que los administradores de activos tienen un incentivo para crear nombres de fondos diseñados para atraer a los inversionistas. Muchos comentaristas, incluidos fondos y otros, expresaron su acuerdo general en que la regla de nombres brinda importantes protecciones a los inversionistas y que la regla ha sido en gran medida efectiva para abordar los nombres de fondos engañosos y engañosos. Los comentaristas expresaron su apoyo a un requisito, como la disposición de política de inversión del 80% de la regla, que requiere que las inversiones subyacentes de un fondo se correspondan con el enfoque que sugiere su nombre a la luz de las expectativas razonables de los inversionistas. 24 Uno de ellos, por ejemplo, con respecto al uso por parte de los fondos de terminología relacionada con ESG en sus nombres, afirmaba que un requisito de nomenclatura en el que «la estrategia y los datos subyacentes deben respaldar significativamente el nombre» es una «protección básica del consumidor».

Algunos comentaristas expresaron que ciertos cambios en la regla de nombres serían beneficiosos para garantizar que la regla continúe sirviendo a sus propósitos de protección de los inversionistas. Algunos de estos comentaristas expresaron la opinión de que el alcance actual de la norma no abarca todos los casos en los que los nombres de los fondos crean la expectativa razonable de que un fondo invertirá de una determinada manera. Algunos también expresaron su preocupación por el hecho de que la norma actual «en circunstancias normales» aumente el riesgo de que las inversiones de un fondo no sean coherentes con su nombre durante un período prolongado y de que se induzca a error a los inversores. Los comentaristas también sugirieron otras actualizaciones más técnicas de la regla de nombres, como abordar la forma en que los fondos que utilizan derivados calculan el cumplimiento de sus políticas de inversión del 80%, y actualizar la disposición de notificación de la regla para reflejar los cambios tecnológicos de las últimas dos décadas.

Al considerar las actualizaciones de la regla de nombres, tanto la Comisión como los comentaristas han tenido en cuenta la evolución de la industria de fondos desde que se adoptó originalmente la regla. Las sociedades de inversión registradas gestionan hoy en día un número considerablemente mayor de activos que en 2001 (y esta cantidad casi se ha cuadruplicado), y el número de sociedades de inversión registradas también ha aumentado, cerca de un 20%, en las dos décadas posteriores a la adopción de la regla de nombres.29 Del mismo modo, durante este período de tiempo, se ha vuelto más probable que los inversores minoristas accedan a los mercados a través de empresas de inversión registradas que a través de la propiedad directa de acciones y bonos. Aunque el aumento de la El número de sociedades de inversión registradas es modesto en comparación con el aumento de los activos gestionados por las sociedades de inversión registradas, pero el número de fondos cuenta sólo una parte de la historia sobre la amplitud de las opciones de inversión de fondos disponibles en la actualidad. La gama de estrategias de inversión de fondos se ha diversificado notablemente en las últimas dos décadas.

Por ejemplo, el número de fondos mutuos de renta variable y fondos cotizados en bolsa («ETF») que son fondos sectoriales (por ejemplo, de consumo, financieros, de servicios públicos) aumentó casi un 70% entre 2001 y 2021. Los activos de fondos mutuos y ETF en estrategias «temáticas» han aumentado en los últimos tres años, y los datos de Morningstar Direct identifican un récord de 589 fondos mutuos y ETF temáticos que debutaron en todo el mundo en 2021. A diciembre de 2022, los datos de Morningstar clasificaron 334 fondos nacionales (incluidos fondos mutuos, ETF y fondos cerrados registrados) como fondos temáticos, que comprenden 4 «temas amplios» (temáticos amplios, mundo físico, social y tecnología), 27 «temas» (por ejemplo, inteligencia artificial y big data, alimentos, espacio y bienestar) y 150 «subtemas» (por ejemplo, innovación en salud, automóviles de próxima generación, millennials y «Generación Z, » cannabis, robótica y viajes/turismo). Si bien los administradores de fondos y otras personas entienden que algunos de estos nombres temáticos están incluidos en el alcance actual de la regla de nombres, puede haber dudas sobre si ciertos términos temáticos sugieren un enfoque en un tipo particular de inversión, o en inversiones en una industria o grupo de industrias en particular. Dado que los administradores de fondos tienen incentivos para incluir «palabras de moda» en sus nombres para atraer activos, y el mercado actual de fondos incluye una variedad sustancialmente más amplia de nombres que sugieren un enfoque particular que hace dos décadas, una regla que establece requisitos específicos para abordar los nombres de fondos engañosos y engañosos para cualquier nombre de fondo que sugiera un enfoque de inversión en particular es aún más relevante ahora de lo que era cuando se adoptó.

C. Resumen de las Reglas Finales

Estamos adoptando enmiendas a la regla de nombres, así como a los requisitos relacionados de divulgación y presentación de informes, teniendo en cuenta las cuestiones discutidas anteriormente.

• Ampliación del alcance. Estamos adoptando, sustancialmente según lo propuesto, enmiendas a la regla de nombres que amplían el requisito de política de inversión del 80% de la regla más allá de su alcance actual, para que se aplique a cualquier nombre de fondo con términos que sugieran que el fondo se enfoca en inversiones que tienen, o inversiones cuyos emisores tienen, características particulares. Esta cobertura incluirá, por ejemplo, nombres de fondos con términos como «crecimiento» o «valor», o términos que indiquen que las decisiones de inversión del fondo incorporan uno o más factores ESG. Estos nombres se agregarán a los nombres que actualmente están dentro del alcance del requisito de la política de inversión del 80%, es decir, generalmente, nombres de fondos que sugieren un enfoque en un tipo particular de inversión, o inversiones en una industria o enfoque geográfico en particular, y nombres de fondos que sugieren que las distribuciones de un fondo están exentas de impuestos.

• Salidas temporales del requisito del 80% de inversión. En un cambio con respecto a la propuesta, en virtud de la cual se habría permitido a los fondos apartarse de la política de inversión del 80 por ciento del fondo solo en determinadas circunstancias específicas, las enmiendas finales mantienen los requisitos actuales de la norma de nombres para que un fondo invierta de conformidad con su política de inversión del 80 por ciento «en circunstancias normales» (el «requisito de inversión del 80 por ciento»), y para que el requisito de inversión del 80 por ciento se aplique en el momento en que un fondo invierta sus activos. Además, en un cambio con respecto a la propuesta, las enmiendas finales agregan una nueva disposición que requiere que un fondo revise la inclusión de los activos de su cartera en su «canasta del 80%» al menos trimestralmente. Al igual que la propuesta, las enmiendas finales incluyen plazos específicos —generalmente de 90 días, en lugar de 30 días como se propone— para volver a cumplir si un fondo se aparta del requisito del 80% como resultado de la deriva o en circunstancias distintas a las normales.

•Derivados. De acuerdo con la propuesta, las modificaciones finales generalmente requieren que los fondos utilicen el monto nocional de un instrumento de derivados para determinar el cumplimiento del fondo con su política de inversión del 80 %, con ciertos ajustes. Como consecuencia de la propuesta, las modificaciones finales incluyen una modificación limitada de este enfoque que excluiría determinadas coberturas cambiarias del cálculo del cumplimiento de la norma de nombres. Tal como se ha propuesto, también estamos modificando la regla de nombres para abordar los instrumentos derivados que un fondo puede incluir en su cesta del 80%.

• Fondos cerrados registrados no cotizados y BDC. De acuerdo con la propuesta, las enmiendas finales generalmente prohíben que un fondo cerrado registrado no cotizado o BDC que esté obligado a adoptar una política de inversión del 80% cambie esa política sin el voto de los accionistas. En una modificación de la propuesta, las enmiendas finales permiten a estos fondos cambiar sus políticas de inversión del 80% sin dicha votación si: (1) el fondo realiza una oferta pública de adquisición o recompra con al menos 60 días de anticipación del cambio de política, (2) esa oferta no está sobre suscrita y (3) el fondo compra acciones a su valor liquidativo.

• Mejora de la divulgación del folleto. Sustancialmente, tal como se ha propuesto, estamos adoptando enmiendas a los requisitos de divulgación de prospectos de los fondos que requerirán que un fondo defina los términos utilizados en su nombre, incluidos los criterios que el fondo utiliza para seleccionar las inversiones que describe el término.

• Requisitos en inglés sencillo para los términos utilizados en los nombres de los fondos. Las enmiendas finales a la regla de nombres, tal como se proponen, requieren efectivamente que cualquier término utilizado en el nombre del fondo que sugiera un enfoque de inversión, o que las distribuciones del fondo están exentas de impuestos, debe ser consistente con el significado en inglés simple de esos términos o el uso establecido en la industria.

• Requisitos de presentación de informes del formulario N-PORT. De acuerdo con la propuesta, estamos adoptando enmiendas al Formulario N-PORT para que los fondos informen el valor de la canasta del 80% del fondo y si una inversión está incluida en la canasta del 80% del fondo. Como un cambio con respecto a la propuesta, las enmiendas finales también incluyen un nuevo elemento de información para incluir la(s) definición(es) de los términos utilizados en el nombre del fondo. Los fondos tendrán que presentar esta información para el tercer mes de cada trimestre, en lugar de para cada mes como se propone.

• Mantenimiento de registros. De acuerdo con la propuesta (pero con cambios conformes para abordar el enfoque de las reglas finales sobre las desviaciones temporales del requisito de inversión del 80%), las reglas finales incluyen disposiciones de mantenimiento de registros relacionadas con el cumplimiento de los requisitos de la regla por parte de un fondo. Sin embargo, las normas finales no incluyen el requisito propuesto para que los fondos que no adopten una política de inversión del 80 por ciento mantengan un registro de su análisis de que dicha política no es necesaria.

Publicado originalmente: https://www.xbrl.org/news/sec-amends-fund-names-rule-including-inline-xbrl-tagging/

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Faros de esperanza para navegar en la marea primaveral de urgencia – de Terschelling a Frankfurt y París

Autor de la entrada Por Luis Angel Morales Gonzalez
Fecha de publicación noviembre 6, 2023
Categorías En ECB - Banco Central Europeo
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Discurso de apertura de Frank Elderson, miembro del Comité Ejecutivo del BCE y vicepresidente del Consejo de Supervisión del BCE, Springtij Forum

Terschelling, 20 de septiembre de 2023

“Desde aquí, si conduces hacia el este, o mejor aún, si vas en bicicleta hacia el este pasando por Hee, Kaart, Baaiduinen, Midsland, Landerum, Formerum, Lies y Hoorn, después de Hoorn llegarás a una carretera que lleva al fin del mundo. ¿El fin del mundo? No exactamente. Primero pasamos ese último pequeño pueblo. Y entonces comienza Siberia, como escribió Wouter van Dieren en un poema. El nombre de este último pueblo es, apropiadamente, Oosterend: extremo este.

Hice ese viaje por primera vez hace cuarenta y cinco años. Con mis padres y mis dos hermanas. A Oosterend. La segunda finca a la derecha. Ahí es donde nos detuvimos. Ahí es donde nos quedamos. Verano tras verano. Y una parte de mí se ha quedado ahí para siempre. ¿Solo una parte? No, ahí me convertí en un nativo de esta isla: un Terschellinger.

[…]

En el interior, junto a la mesa del comedor, colgaba un cartel largo, en un marco de cristal blanco. Ese cartel debe haber estado colgado allí durante mucho tiempo. Porque los colores ya estaban descoloridos y amarillentos con el tiempo. Mostraba las flores protegidas de Terschelling. Parnassia, orquídea manchada de brezo, heleborina de los pantanos, orquídea mariposa menor, gaulteria de hojas redondas, cardo marino azul, campanilla de playa, drosera de sol y genciana azul de los pantanos. «

Pronuncié estas palabras –estas palabras exactas– hace cinco años casi exactamente en el Tonnenloods, a sólo unos cientos de metros de detrás de este mismo atril de madera flotante, sólido, atemporal y confiable.

Tiene entonces todo, como este atril que sostiene tanto “vrydom”^[1^] y yo seguimos igual? ¿No ha cambiado nada? ¿Fueron estos años sin viento, sin reflujo, sin flujo?

De lo contrario. Fueron años de grandes cambios. “Lleno de sonido y furia”, como escribió Shakespeare. Fueron años de retrocesos y avances. Desastre y perspectiva. Decepción y visión. Desesperación y esperanza. Flujo y reflujo.

Hoy me gustaría contaros la historia de estos cinco años. Para inspiración, motivación y como llamado a la acción. Como una obertura a lo que ciertamente no será una comedia, pero ciertamente no debería convertirse en un réquiem. También les contaré la historia de los próximos cinco años y de los próximos cincuenta. Pero primero la historia de los últimos cinco, la historia del sonajero amarillo y la eufrasia.

Llevo décadas haciendo el mismo viaje a Oosterend, también con mi esposa y mis hijos. Hace apenas cinco semanas. Iba en bicicleta hasta Boschplaat. Con recuerdos perfectos del cartel descolorido en mi cabeza. Y ahí estaban. Orgullosos, majestuosos, elegantes, alegres: las matas de parnassia veteada de color blanco mármol. Y donde crece la parnasia, los cascabeles y la eufrasia no estarán muy lejos. Y así fue. El sonajero había terminado de florecer. Y es entonces cuando realmente hace honor a su nombre. Si lo agitas suavemente, cerca de tu oído, escucharás un cascabel.

Me bajé de la bicicleta y me arrodillé. Como el niño de la época del cartel amarillento. Escuché. Intenté escuchar. Pero ya no pude más. Sabía demasiado.

Lo que oí no fue un suave traqueteo. Y oí no uno, sino mil cascabeles, no sonando suavemente, sino con un estrépito y un clamor ensordecedores, que daban la alarma. Todos los ruidos desde Boschplaat hasta Koegelwieck y Noordsvaarder, todos los ruidos a lo largo de la costa holandesa, a lo largo de todas las costas, grandes y pequeñas, estallando en un escalofriante Dies Irae verdiano como el terrible Grito de Munch.^[2^]

Una selección de titulares de las últimas semanas.

“Miles de polluelos de pingüino mueren al desmoronarse el hielo de la Antártida”^[3^]

“El cambio climático hace que los arrozales de Indonesia se sequen”^[4^]

“Las emisiones globales de… óxido nitroso… están aumentando. Este gas de efecto invernadero, al menos 250 veces más fuerte que el CO2, ya está contribuyendo a casi el 10 por ciento del calentamiento global”.^[5^]

“Los bomberos griegos luchan contra el mismo incendio desde hace dos semanas”^[6^]

“Las subvenciones a los combustibles fósiles concedidas al sector privado cuestan al gobierno 37.500 millones de euros cada año”^[7^]

“La industria de los combustibles fósiles recibe más subvenciones de las previstas: entre 40 y 46 mil millones de euros”^[8^]

«El organismo de biodiversidad advierte sobre el impacto anual de 423 mil millones de dólares debido a las ‘especies exóticas invasoras«^[9^]

» Una planta acuática invasora puede acabar con todo un ecosistema«^[10^]

“El Banco Central Europeo señala graves riesgos económicos derivados de la pérdida de biodiversidad”^[11^]

“El agua del Rin todavía está demasiado sucia. […] Concentraciones excesivas de más de sesenta sustancias”^[12^]

“Este verano es, con diferencia, el más caluroso jamás registrado en todo el mundo”^[13^]

“Los récords mundiales de calor ‘se rompieron’ en el verano del hemisferio norte, dicen los científicos. ‘Temporada de cocción a fuego lento’ en el período de junio a agosto más cálido del planeta desde que comenzó la documentación en 1940«^[14^]

“Las emisiones de Canadá procedentes de incendios forestales son más del doble del récord anterior”^[15^]

“Las inundaciones extremas provocadas por la tormenta Daniel devastan Grecia”^[16^]

“Inundaciones en Libia: el número de muertos aumenta a 11.300 en Derna”^[17^]

“Al menos cinco mil muertos en el este de Libia a causa de la tormenta Daniel: ‘hay cadáveres por todas partes”^[18^]

“La ONU preocupada por la creciente demanda de arena de las playas: la naturaleza en el Mar del Norte afectada desde hace años”^[19^]

“El mundo está muy lejos de cumplir los objetivos climáticos de París, dice un informe de la ONU«^[20^]

“El Banco Central Europeo y la OCDE ven con consternación la lentitud de la política climática”^[21^]

Esto es lo que hace cinco semanas, cuando me arrodillé junto a mi bicicleta en Boschplaat, el sonajero tamborileaba en mi oído como un timbalero trastornado, acompañado de metales al unísono (tubas, trombones y trompetas) que resonaban en mis oídos como el final. Acordes finales frenéticos y disonantes, que absorben todo el aire de la habitación, son impresionantes e inquietantes, de una sinfonía del último de los días.

Si se dejan de lado las emociones de los titulares y se sigue la ciencia, confiando en los últimos conocimientos de los principales institutos de investigación del mundo, basándose únicamente en hechos concretos, y aquí, los oyentes atentos sospecharán que estas son las palabras de un banquero central. – acercar el oído no al sonajero, sino a la disciplina científica, escuchas lo siguiente.

Según las mediciones del mes pasado, la temperatura global promedio a largo plazo es 1,23 grados Celsius más alta que antes de la revolución industrial, más de una décima de grado más cerca del límite crítico de un grado y medio del Acuerdo de París que Fue cuando hablé aquí hace cinco años.^[22^]

Y las perspectivas se están deteriorando. Si en 2018 se extrapolara la tendencia del aumento promedio de las temperaturas globales, se habría visto que superaríamos el aumento de un grado y medio Celsius por encima de los niveles preindustriales para 2037. Si extrapolamos esa tendencia ahora, ya llegaremos allí en 2034.^[23^]En algunas partes del mundo la situación es aún más grave. En Europa, las temperaturas medias ya han aumentado más de dos grados centígrados. El aumento medio a largo plazo de las temperaturas del Ártico ha llegado incluso a tres grados por encima de los niveles preindustriales.^[24^]

Es posible que los confinamientos durante la pandemia hayan reducido significativamente las emisiones adicionales de CO2 durante un tiempo, pero no tuvieron ningún impacto perceptible en las concentraciones existentes de CO2 en la atmósfera.^[25^]Esta cifra es más alta que nunca en los últimos dos millones de años y continúa aumentando.^[26^]

Las olas de calor y las sequías generalizadas han provocado niveles preocupantemente bajos de aguas subterráneas y de ríos en toda Europa.^[27^] ^[28^]

Las inundaciones en Alemania y Bélgica en 2021 fueron el desastre natural más costoso en Europa desde que comenzaron los registros en 1980.^[29^]

En la UE, sólo una cuarta parte de los daños potenciales causados por desastres climáticos está asegurada.^[30^]

Vemos que olas de calor extremas como la que afectó a Europa en 2022 tienen un impacto en la inflación de los alimentos.^[31^]

La biodiversidad y los ecosistemas están sometidos a una presión cada vez mayor. De los ocho millones de especies de plantas y animales, un millón están en peligro de extinción.^[32^]Y esto mientras el 72% de las empresas de la zona del euro dependen de uno o más servicios ecosistémicos.^[33^]

A pesar de todo esto, el verano pasado los ministros responsables de clima y naturaleza de las veinte economías más grandes todavía no lograron llegar a un acuerdo sobre la reducción del uso de combustibles fósiles y el desarrollo de energía sostenible.

Es más, en 2022 los subsidios globales a los combustibles fósiles alcanzaron niveles récord como resultado de las medidas políticas en respuesta a la crisis energética.^[34^]

En 2023, la política actual implica que el aumento medio de la temperatura alcanzará 2,7 grados Celsius por encima de los niveles preindustriales a finales de este siglo, muy por encima de los objetivos críticos del Acuerdo de París.^[35^]

Estos son los hechos fríos y duros de los últimos cinco años. Totalmente en línea con las advertencias inequívocas de la ciencia, que se remontan a décadas atrás, pero que con demasiada frecuencia se dejan de lado.

Ensordecidos por el cascabel amarillo, entumecidos por la ciencia: ¿qué nos queda aparte de la depresión y el letargo? ¿Finalmente nos rendimos? ¿Nos alejamos desesperados? ¿Hemos terminado aquí? Y, una vez que nos rendimos, ¿nos entregaremos a una última orgía desenfrenada de insostenibilidad que bombeará gases de efecto invernadero y destruirá la biodiversidad: “¡Après moi, le déluge!”?

“Habría habido un tiempo para tal palabra”, como escribió Shakespeare, “¡pero ya no!”, ahora lo sabemos.

“No es necesario esperar para emprender, ni triunfar para perseverar”^[36^], como se cree que dijo Guillermo de Orange.

No es necesario esperar emprender. No es necesario tener éxito para perseverar. ¿Qué no podemos lograr cuando ya se ha dado un comienzo sólido? ¿Qué nos detiene, cuando lo logrado hasta ahora ofrece una esperanza innegable?

Porque se ha comenzado. Más que un comienzo. Mucho más. Y hay motivos para tener esperanza.

Olvidemos los titulares por un momento. Permítame llevarlo conmigo al mundo de la legislación y la regulación. Y al mundo de los banqueros centrales y supervisores. El mundo de acrónimos complejos y mucho dinero. A primera vista, un mundo abstracto, pero no diferente: el mío, pero también el tuyo. Nuestro mundo.

Como dije detrás de este atril hace cinco años: el faro de Brandaris en Terschelling ahora irradia su luz desde la sala de máquinas hasta el puente del sistema financiero. Ya no sirve sólo como “una advertencia para todos los navegantes” (como está escrito en la placa de piedra en el lado norte del faro), sino también como un faro para aquellos que tienen que navegar por las traicioneras corrientes y los bajíos de las aguas financieras.

Desde las torres del BCE en Frankfurt, ¿qué vemos revelado a la luz de este faro de esperanza y puerto seguro que brilla desde Terschelling? ¿Qué revela la luz de este faro de esperanza y tranquilidad?

En 2018, las promesas políticas de los gobiernos nos encaminaron hacia un calentamiento de tres grados para finales de siglo.^[37^]Desde entonces, las promesas políticas han reducido esa cifra a dos grados.^[38^]En un escenario optimista en el que se cumplan todas las promesas, incluso un grado y medio es alcanzable, prácticamente.^[39^]

Desde entonces, en Europa ha habido una Ley Climática, un Pacto Verde y un paquete apto para los 55.

En respuesta a la pandemia, se acordó un programa de recuperación europeo, con emisión mutua de deuda para apoyar la transición verde.

El Parlamento Europeo aprobó recientemente la Ley Europea de Restauración de la Naturaleza, un elemento crucial de la estrategia de biodiversidad de la Unión Europea.

La sopa de letras de legislación y regulación europeas específicas se está volviendo cada vez más rica. Existe la CSRD, la Directiva sobre informes de sostenibilidad corporativa, que exige que las empresas informen sobre su impacto ambiental. Y luego está la CSDDD, la Directiva de diligencia debida sobre sostenibilidad corporativa, que responsabilizará a las empresas por su impacto negativo en las personas y el medio ambiente. Mientras tanto, la importancia de la planificación de la transición se reconoce explícitamente en las revisiones propuestas de la CRR y la CRD (el Reglamento de Requisitos de Capital y la Directiva de Requisitos de Capital que regulan a los bancos).

Y no son sólo los legisladores, sino también los bancos centrales y los supervisores quienes han logrado avances significativos. En 2018, los miembros de la Red de Bancos Centrales y Supervisores para una Ecologización del Sistema Financiero eran menos de 20. Hoy en día hay 127 miembros de todo el mundo. Todos estos bancos centrales y supervisores coinciden en que las crisis climática y ecológica son una fuente de riesgo financiero y, por lo tanto, entran directamente dentro de sus mandatos.

Esta conclusión tiene consecuencias. Significa que aquellos bancos centrales y supervisores que continúan descuidando estas crisis no cumplen con sus mandatos. El Banco Central Europeo ha dado sustancia a esta idea, tanto en sus tareas monetarias como de supervisión. En 2021, bajo el liderazgo de la presidenta Lagarde y con el acuerdo de todos los gobernadores de los bancos centrales y presidentes de los países de la zona del euro, adoptamos una nueva estrategia. Esta estrategia reconoce explícitamente la importancia de la crisis climática para nuestra política monetaria. Está vinculado a un plan de acción con pasos concretos para alinear nuestra política con los objetivos de París.

En 2020 publicamos nuestras expectativas supervisoras sobre cómo los bancos deberían gestionar sus riesgos climáticos y medioambientales. Hasta finales de 2024, todos los bancos bajo nuestra supervisión deben cumplir estas expectativas y también hemos fijado plazos intermedios. Estamos dispuestos a hacer cumplir estos plazos con todos los instrumentos a nuestra disposición, incluida la imposición de multas coercitivas periódicas.

Además de los legisladores y los bancos centrales, los inversores también están desempeñando su papel: las investigaciones muestran que están dispuestos a aceptar menores rendimientos de las inversiones verdes certificadas.^[40^]

Como acabo de resumir, los últimos años no han sido sólo años de reveses, desastres, decepciones y desesperación. No han sido sólo años de ruido. También han sido años de progreso, perspectiva, visión y esperanza.

Hace cinco semanas, en Boschplaat, la eufrasia florecía en abundancia. Haciendo honor a lo que promete su nombre. Ofrecía esperanza. La esperanza de que lo que se debe hacer, se puede hacer. Pero, aunque existe esta esperanza, no necesariamente significa que realmente haremos lo que debemos hacer.

Hasta ahora estamos haciendo muy poco. Y lo que estamos haciendo, lo estamos haciendo muy lentamente. Como también lo fue la conclusión del primer balance global del Acuerdo de París realizado por las Naciones Unidas.^[41^]Tenemos que hacer todo lo posible. Esto requiere que todos hagamos un esfuerzo. Un esfuerzo supremo. Un esfuerzo supremo y urgente. Todos nosotros.

Y cuando digo todos, me refiero a todos. Los que hacen las reglas y los que tienen que seguirlas. Los que contaminan. Los que financian a los contaminadores. Y los que supervisan a los financiadores de los contaminadores.

Y no lo digo por preferencia política. Lo digo como miembro del Comité Ejecutivo del Banco Central Europeo, que a principios de este mes publicó un estudio que muestra nuevamente que los costos de retrasar son sustancialmente más altos que los costos de una transición oportuna.^[42^]

No hay límite para lo que todos podemos aportar. A todos ustedes, estando aquí en Terschelling y desempeñando sus distintos roles una vez que estén de regreso en el continente. Desde la start-up más pequeña hasta la mayor multinacional. Electores y líderes. La Ópera Nacional, al dedicar una ópera a la crisis climática.^[43^]

La autora infantil que aborda las crisis climática y natural en su próximo libro. Quienes preparan los planes de estudios de nuestras escuelas y universidades. Y los padres presentan a sus hijos las plantas protegidas de Terschelling.

Algunos dicen: más prisa, menos velocidad, aún no es 2030, aún no es 2050, todavía hay tiempo, no es demasiado tarde.

A ellos les respondo: ya era demasiado tarde para esos refugiados anónimos cuyos restos carbonizados fueron encontrados en los bosques devastados de Grecia. Ya era demasiado tarde para las miles de víctimas de la tormenta Daniel en el este de Libia.^[44^]Y será demasiado tarde para las víctimas de los huracanes, las sequías, los incendios forestales y las inundaciones que se producirán el año que viene y los años siguientes. No hay tiempo que perder.

Quienes piden retrasar la transición para proteger a los más vulnerables entre nosotros notarán que los hombros más fuertes, no los más débiles, pueden resistir más tiempo contra las consecuencias destructivas de las crisis climática y ecológica. La transición será justa o no se producirá en absoluto. Ninguna transición, o una transición que llegue demasiado tarde, sería la mayor injusticia de todas. El retraso no es una solución. El retraso es caro. El retraso es desastroso.

Una vez más te invito a retroceder cinco años en el tiempo conmigo. Terminé pidiéndoles que salven estas plantas, para nuestros hijos y los hijos de nuestros hijos: la parnasia, la orquídea manchada de brezo, la heleborina de los pantanos, la orquídea mariposa menor, la gaulteria de hojas redondas, el cardo marino azul, la campanilla de la playa, droseras y genciana azul de los pantanos. Porque el largo cartel colgado en la pared detrás de la mesa del comedor de la segunda granja a la derecha en Oosterend puede que con el tiempo esté descolorido y amarillento, pero no tenemos por qué rendirnos. No podemos permitirnos rendirnos. No queremos rendirnos. Y no nos rendiremos.

Queridos participantes, hay que hacerlo.

Amigos, se puede hacer.

“Vrydom”: véase Vondel, “Het Stockske van Joan Oldenbarnevelt”, 1657.
Véase Wikipedia, “El grito (pintura de Edvard Munch de 1893)”: “A menudo se piensa que la figura en primer plano del cuadro está gritando, pero en realidad el paisaje le está gritando a él”.
BBC (2023), Cambio climático: miles de pingüinos mueren en la ruptura del hielo antártico, 24 de agosto de 2023.
NOS Nieuws (2023), Indonesische sawa’s drogen uit door klimaatverandering, rijst duurder, 27 de agosto.
Volkskrant (2023), Wereldwijde uitstoot van superbroeikasgas stijgt – vooral door kunstmest in stuwmeren, 5 de septiembre.
Nu.nl (2023), Griekse brandweer al weer twee weken bezig met dezelfde brand, 3 de septiembre.
Financial Times (2023), El organismo de biodiversidad advierte sobre un impacto anual de 423 mil millones de dólares debido a las ‘especies exóticas invasoras’, 4 de septiembre. Véase también Plataforma Intergubernamental sobre Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos (IPBES; 2023), Evaluación de especies exóticas invasoras, 4 de septiembre.
Nu.nl (2023), Fossiele sector krijgt nog meer subsidie dan gedacht: 40 tot 46 miljard euro, 15 de septiembre.
Financial Times (2023), El Banco Central Europeo señala los graves riesgos económicos derivados de la pérdida de biodiversidad, 8 de junio.
Nu.nl (2023), Eén exotische waterplant kan volledig ecosysteem om zeep helpen, 5 de septiembre.
Financial Times (2023), El Banco Central Europeo señala los graves riesgos económicos derivados de la pérdida de biodiversidad, 8 de junio.
Nu.nl (2023), Het water in de rivier de Rijn is nog steeds te vies, 5 de septiembre.
Nu.nl (2023), Deze zomer is weldwijd met afstand heetste zomer ooit gemeten, 6 de septiembre. Véase también Servicio de Cambio Climático de Copernicus de la UE (2023), verano de 2023: el más caluroso registrado, 5 de septiembre.
Financial Times (2023), Los récords mundiales de calor se ‘rompieron’ en el verano del hemisferio norte, dicen los científicos. ‘Temporada de cocción a fuego lento’ en el período de junio a agosto más cálido del planeta desde que comenzó la documentación en 1940, 6 de septiembre.
Financial Times (2023), Las emisiones de Canadá derivadas de incendios forestales superan el doble del récord anterior, 4 de agosto.
Financial Times (2023), Inundaciones extremas causadas por la tormenta Daniel devastan Grecia, 8 de septiembre.
CNN (2023), Inundaciones en Libia: el número de muertos aumenta a 11.300 en Derna, 17 de septiembre.
Volkskrant (2023), Zeker vijfduizend doden in oosten van Libië door storm Daniel: ‘overal liggen lijken’, 12 de septiembre.
Volkskrant (2023), VN verontrust over toenemende vraag naar zand uit zee: natuur in Noordzee voor jaren verstoord, 6 de septiembre.
Financial Times (2023), El mundo está muy lejos de cumplir los objetivos climáticos de París, dice el informe de la ONU, 8 de septiembre.
NRC (2023), Banco Central Europeo en OESO zien traag klimaatbeleid met lede ogen aan, 6 de septiembre
Servicio de Cambio Climático Copernicus de la UE (2023), “¿Qué tan cerca estamos de alcanzar un calentamiento global de 1,5˚C?”, Climate Data Store, agosto.
Servicio de Cambio Climático Copernicus de la UE (2023), “¿Qué tan cerca estamos de alcanzar un calentamiento global de 1,5˚C?”, Climate Data Store, agosto.
Servicio de Cambio Climático Copernicus de la UE, Temperatura.
Servicio de Cambio Climático de Copernicus de la UE, Concentraciones de gases de efecto invernadero.
IPCC (2021), Cambio climático 2021 The Physical Science Basis – Resumen para responsables de políticas, octubre.
Servicio de Cambio Climático Copernicus de la UE (2022), “Humedad del suelo”, Estado europeo del clima.
Servicio de Cambio Climático Copernicus de la UE (2022), “Descarga de ríos”, Estado europeo del clima.
Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA), Pérdidas económicas debidas a extremos relacionados con el clima en Europa (8º PMA), abril
EIOPA (2023), “Policy options to reduce the Climate Insurance Protection Gap”, documento de debate, EIOPA, Fráncfort del Meno, abril.
Kotz, M., Kuik, F., Lis, E. y Nickel, C. (2023), “The impact of global warming on inflación: Averages, seasonality and extremes”, Working Paper Series, No. 2821, BCE, Frankfurt am Principal, mayo.
Plataforma Intergubernamental Científico-Normativa sobre Diversidad Biológica y Servicios de los Ecosistemas (IBPES; 2019), Informe de evaluación global sobre biodiversidad y servicios de los ecosistemas de la Plataforma Intergubernamental Científico-Normativa sobre Diversidad Biológica y Servicios de los Ecosistemas, partes XV y XVI, mayo
BCE (2023), “La economía y los bancos necesitan la naturaleza para sobrevivir”, The ECB Blog, junio.
FMI (2023), “Los subsidios a los combustibles fósiles aumentaron hasta alcanzar un récord de 7 billones de dólares”, Blog del FMI, agosto.
Proyecto Climate Action Tracker, Termómetro CAT.
“Point n’est besoin d’espérer pour entreprendre. Ni de réussir pour persévérer”. Véase www.dutchrevolt.leiden.edu.
Proyecto Climate Action Tracker (2018), Warming Projections Global Update, diciembre.
Proyecto Climate Action Tracker, Termómetro CAT.
Proyecto Climate Action Tracker, Termómetro CAT.
Véase, por ejemplo, Pietsch, A. y Salakhova, D., (2022), “ Pricing of green bonds: drivers and dynamics of the greenium ”, Working Paper Series, No. 2728, BCE, Fráncfort del Meno, 1 de septiembre.
Véase CMNUCC (2023), “Diálogo técnico del primer balance global”, 8 de septiembre.
Emambakhsh, T., Fuchs, M., Kördel, S., Kouratzoglou. C., Lelli, C., Pizzeghello R., Salleo, C. y Spaggiari, M. (2023), “El camino a París: pruebas de estrés de la transición hacia una economía neta cero”, Serie de artículos ocasionales, No. 328, BCE, Fráncfort del Meno, septiembre.
La ópera “The Shell Trial” se representará en la Ópera Nacional de Holanda en marzo de 2024.
Aunque los científicos dicen que es difícil atribuir desastres naturales individuales a la crisis climática, existe consenso en que el aumento de las temperaturas conduce a una mayor probabilidad de que se produzcan fenómenos meteorológicos extremos. Véase, por ejemplo, IPCC (2022), “Sixth Assessment Report”, Capítulo 6, 30 de septiembre y para un primer análisis preliminar sobre las precipitaciones extremas en la región del Mediterráneo a principios de septiembre de 2023. Atribución del clima mundial(2023), La interacción del cambio climático exacerbó las precipitaciones, la exposición y la vulnerabilidad provocaron impactos generalizados en la región del Mediterráneo, 19 de septiembre.

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Publicado originalmente: https://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2023/html/ecb.sp230920_2~be0ddb6faf.en.html

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Síntesis del FMI-FSB – Políticas para los criptoactivos

Autor de la entrada Por Angelica Belem Sanchez Andrade
Fecha de publicación noviembre 6, 2023
Categorías En Cryptomonedas
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El Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Consejo de Estabilidad Financiera (CEF) han avanzado recomendaciones regulatorias y de políticas para identificar y responder a los riesgos de estabilidad macroeconómica y financiera asociados con los criptoactivos. El FMI ha esbozado los elementos clave de una respuesta de política adecuada, incluidas las consideraciones de integridad macroeconómica, jurídica y financiera y las implicaciones para las políticas monetarias y fiscales. Paralelamente, el CEF y los organismos normativos (SSB) han publicado recomendaciones y normas regulatorias y de supervisión para abordar la estabilidad financiera, la integridad financiera, la integridad del mercado, la protección de los inversores, los riesgos prudenciales y de otro tipo derivados de los criptoactivos.

A petición de la Presidencia india del G20, el FMI y el CEF han elaborado este documento para sintetizar las recomendaciones y normas de política del FMI y del CEF (junto con las de los SSB). Las recomendaciones colectivas proporcionan una orientación integral para ayudar a las autoridades a abordar los riesgos macroeconómicos y de estabilidad financiera que plantean las actividades y los mercados de criptoactivos, incluidos los asociados con las monedas estables y los realizados a través de las llamadas finanzas descentralizadas (DeFi). En este documento se describe cómo los marcos normativos y de política desarrollados por el FMI y el CEF (junto con los organismos multilaterales de desarrollo socioeconómico) encajan e interactúan entre sí, pero no establece nuevas políticas, recomendaciones o expectativas para las autoridades de los países miembros pertinentes.

Los criptoactivos tienen implicaciones para la estabilidad macroeconómica y financiera que son mutuamente interactivas y refuerzan. La adopción generalizada de criptoactivos podría socavar la eficacia de la política monetaria, eludir las medidas de gestión de los flujos de capital, exacerbar los riesgos fiscales, desviar los recursos disponibles para financiar la economía real y amenazar la estabilidad financiera mundial. Estos riesgos podrían reforzarse mutuamente, ya que la inestabilidad financiera puede dificultar el mantenimiento de la estabilidad de precios y viceversa; causar flujos financieros desestabilizadores; y agotar los recursos fiscales.

Es necesaria una política integral y una respuesta regulatoria para los criptoactivos a fin de abordar los riesgos de los criptoactivos para la estabilidad macroeconómica y financiera. Para abordar los riesgos macroeconómicos, las jurisdicciones deben salvaguardar la soberanía monetaria y fortalecer los marcos de política monetaria, protegerse contra la volatilidad excesiva de los flujos de capital y adoptar un tratamiento fiscal inequívoco de los criptoactivos. La supervisión regulatoria y supervisora integral de los criptoactivos puede ayudar a abordar los riesgos de estabilidad financiera e integridad financiera, al tiempo que respalda las políticas macroeconómicas.

La supervisión regulatoria y supervisora integral de los criptoactivos debe ser una base de referencia para abordar los riesgos para la estabilidad macroeconómica y financiera. La regulación y supervisión de los emisores de criptoactivos y proveedores de servicios con licencia o registrados pueden respaldar el funcionamiento de las medidas de flujo de capital, las políticas fiscales y tributarias y los requisitos de integridad financiera. Por ejemplo, los proveedores de servicios de criptoactivos autorizados, regulados y supervisados y los requisitos de información adecuados pueden reducir las lagunas de datos, que son particularmente importantes para las medidas de flujos de capital que se basan en el seguimiento de las transacciones transfronterizas y los flujos de capital.

El FSB (junto con los SSB) ha desarrollado un marco global de recomendaciones y estándares. Este marco ayuda a guiar las acciones de política de las autoridades para abordar los riesgos para la estabilidad financiera, la integridad financiera, la integridad del mercado, la protección de los inversores, los riesgos prudenciales y de otro tipo asociados con los criptoactivos. Estas recomendaciones y estándares aplican el principio de «misma actividad, mismo riesgo, misma regulación», establecen una línea de base mínima que las jurisdicciones deben cumplir y tienen como objetivo abordar el conjunto de problemas comunes en la mayoría de las jurisdicciones.

Para abordar los riesgos para la integridad financiera y mitigar el uso indebido delictivo y terrorista del sector de criptoactivos, las jurisdicciones deben implementar los estándares contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo (ALD / CFT) del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) que se aplican a los activos virtuales (VA) y los proveedores de servicios de activos virtuales (VASP). Las jurisdicciones deben identificar y evaluar los riesgos de lavado de dinero y financiamiento del terrorismo (LA/FT) asociados con los AV y tomar las medidas adecuadas para gestionar y mitigar esos riesgos. Las jurisdicciones y los VASP también deben consultar la Guía del GAFI para un enfoque basado en el riesgo para los AV para comprender e implementar efectivamente sus obligaciones contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo. En febrero de 2023, el GAFI adoptó una hoja de ruta para acelerar la implementación global de los controles y la supervisión ALD / CFT en el sector de criptoactivos, que identificará públicamente los pasos tomados para implementar el estándar en jurisdicciones con actividad de criptoactivos materialmente importante en la primera mitad de 2024.

Algunas jurisdicciones, en particular los mercados emergentes y las economías en desarrollo (EMED), pueden querer tomar medidas específicas adicionales que vayan más allá de la línea de base regulatoria global para abordar riesgos específicos. Estas jurisdicciones pueden querer adaptar estas medidas específicas a las circunstancias específicas de su país, especialmente si enfrentan riesgos macrofinancieros elevados de los criptoactivos. Las características jurisdiccionales que pueden determinar las vulnerabilidades a los riesgos macrofinancieros de los criptoactivos incluyen: (i) tamaño de la economía y el sistema financiero, (ii) prioridades regulatorias, (iii) calidad y capacidad institucional, y (iv) nivel de integración financiera en la economía global. La aplicación de estas medidas puede variar de un país a otro en función de sus circunstancias únicas y limitaciones de capacidad.

El FMI y el CEF, junto con otras organizaciones internacionales (OI) y SSB, han establecido una hoja de ruta para garantizar la implementación efectiva, flexible y coordinada de la respuesta integral de política para los criptoactivos. La hoja de ruta incluye el trabajo actualmente planificado y en curso relacionado con la implementación de marcos políticos, que en conjunto buscan: desarrollar la capacidad institucional más allá de las jurisdicciones del G20; mejorar la coordinación mundial, la cooperación y el intercambio de información; y abordar las brechas de datos necesarias para comprender el ecosistema de criptoactivos que cambia rápidamente.

Introducción

Los criptoactivos han existido durante más de una década y han mostrado una volatilidad significativa. Surgido en enero de 2009, poco después de la crisis financiera mundial, el valor de los criptoactivos ha fluctuado dramáticamente con muchos episodios de fuerte apreciación y posteriores fuertes reversiones de precios. Por ejemplo, en 2021, el valor de mercado total de los criptoactivos se multiplicó por 3, y en la agitación del mercado de criptoactivos que comenzó en mayo de 2022, el valor total del mercado se redujo de un máximo de $ 2,6 billones a menos de $ 1 billón.

Junto con su volatilidad, las actividades de criptoactivos también han crecido en complejidad. Los emisores de criptoactivos y los proveedores de servicios están llevando a cabo una amplia gama de funciones y actividades, lo que aumenta la interconexión de los mercados de criptoactivos. En particular, las llamadas monedas estables, que pretenden mantener un valor estable, pueden ser puntos clave de interconexión entre diferentes actividades de criptoactivos. Sin embargo, la agitación del mercado de criptoactivos en mayo de 2022 puso de relieve la vulnerabilidad de las monedas estables a la desviación de sus paridades, lo que puede conducir a disminuciones en su capitalización de mercado y, dado su amplio uso en los mercados de criptoactivos, a una mayor tensión en los mercados de criptoactivos.

Hasta ahora, las conexiones directas entre los criptoactivos y las instituciones financieras sistémicamente importantes, los mercados financieros centrales y las infraestructuras de mercado han sido limitadas. Los mercados de criptoactivos representan solo una pequeña porción de los activos financieros globales. El impacto de la volatilidad de los precios ha sido generalmente contenido dentro de los mercados de criptoactivos, aunque recientemente en los Estados Unidos, la disminución de los precios y la actividad de los criptoactivos llevó a un banco que ofrecía servicios a clientes de criptoactivos a cerrar y puede haber contribuido a la quiebra de otro banco. Además, los criptoactivos actualmente no se utilizan ampliamente en servicios financieros críticos (incluidos los pagos) de los que depende la economía real. La tasa de adopción de criptoactivos es generalmente mayor en las EMED en relación con las economías avanzadas (EA). Hasta ahora, solo dos jurisdicciones han otorgado el estatus de moneda de curso legal a los criptoactivos, y una de ellas rescindió ese estado debido a preocupaciones significativas sobre las implicaciones para la estabilidad macroeconómica y financiera.

La aparición de riesgos claros requiere respuestas políticas adecuadas. Si bien los criptoactivos aún no son una parte significativa del sistema financiero global, tienen el potencial de emerger como una fuente de riesgo sistémico en jurisdicciones específicas si ganan tracción para pagos o inversiones minoristas. Además, si la conectividad entre los criptoactivos y las finanzas tradicionales creciera aún más, los efectos indirectos de los mercados de criptoactivos en el sistema financiero más amplio podrían aumentar, lo que podría representar un riesgo sistémico. Los responsables políticos están tomando medidas para proteger a los consumidores e inversores, promover la estabilidad e integridad financiera y salvaguardar el sistema financiero en caso de una adopción generalizada de criptoactivos. En apoyo, el FSB y los organismos de establecimiento de normas como el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (BCBS), el Comité de Pagos e Infraestructuras de Mercado (CPMI) del Banco de Pagos Internacionales (CPMI), la Organización Internacional de Comisiones de Valores (IOSCO) y el GAFI han tomado la iniciativa en la defensa y coordinación del marco regulatorio global para los criptoactivos. El FMI también ha publicado recientemente un marco para guiar a sus países miembros que establece nueve elementos centrales de políticas efectivas para los criptoactivos.

El objetivo clave de este documento es sintetizar el trabajo del FMI y el CEF. Integra los elementos fundamentales de política y las recomendaciones del FMI y el CEF para respaldar un marco integral y coordinado para analizar las implicaciones de los criptoactivos y sugerir respuestas de política que las SSB puedan desarrollar aún más de conformidad con su mandato respectivo. Cubre todas las actividades de criptoactivos, incluidas las realizadas a través de protocolos DeFi, y aborda los riesgos únicos de las monedas estables. Este documento consolida las recomendaciones clave propuestas por el FMI y el CEF para ayudar a las autoridades a identificar, evaluar y mitigar los riesgos para la estabilidad macroeconómica y financiera de los criptoactivos. Este documento no establece nuevas políticas, recomendaciones o expectativas para las autoridades miembros relevantes. Las monedas digitales del banco central (CBDC) no están dentro del alcance de este informe.

El resto del documento está organizado de la siguiente manera. Comienza con una discusión de los riesgos clave para la estabilidad macroeconómica, la estabilidad financiera y otras áreas (como los riesgos legales, de integridad financiera y relacionados con la integridad del mercado). A continuación, presenta respuestas de política a estos riesgos en las siguientes esferas: i) políticas macrofinancieras; ii) regulación de la estabilidad financiera; y iii) otras políticas y reglamentaciones. Finalmente, el documento concluye con una hoja de ruta de implementación.

Implicaciones de los criptoactivos

Esta sección describe los riesgos y supuestos beneficios presentados por los criptoactivos, cuyas implicaciones difieren según las circunstancias jurisdiccionales. Los criptoactivos plantean riesgos para la estabilidad macroeconómica y financiera, así como riesgos relacionados con la integridad financiera, la protección de los consumidores e inversores y la integridad del mercado. En algunos casos, estos riesgos se ven exacerbados por el incumplimiento de las leyes existentes. Al igual que otras actividades financieras, estos riesgos pueden interactuar y reforzarse mutuamente.

Se supone que los criptoactivos aportan una amplia gama de beneficios, incluidos pagos transfronterizos más baratos y rápidos, una mayor inclusión financiera y una mayor diversificación de la cartera. Una mayor resiliencia operativa y una mayor transparencia y trazabilidad de las transacciones también se presentan a menudo como beneficios potenciales. La mayoría de los criptoactivos se emiten en cadenas de bloques sin permiso, que actúan como una capa de liquidación de código abierto que permite construir una arquitectura financiera programable e interoperable sobre ella.

Sin embargo, una consideración de estos supuestos beneficios sugiere que muchos aún no se han materializado (FMI 2023a). Las autoridades deben evaluar exhaustivamente los costos y beneficios asociados con los criptoactivos para informar las decisiones políticas. Como tal, el objetivo principal de esta sección es poner de relieve los riesgos que se han hecho evidentes y justifican respuestas de política a nivel internacional.

Estabilidad macroeconómica

Política monetaria

La adopción generalizada de criptoactivos podría amenazar la efectividad de la política monetaria. La transmisión de la política monetaria se debilitaría si las empresas y los hogares prefieren ahorrar e invertir en criptoactivos que no están vinculados a la moneda fiduciaria nacional o utilizarlos como instrumentos de pago o medio de cuenta (FMI 2020). El riesgo de sustitución de moneda («criptoización») es particularmente pertinente para los países con monedas inestables y marcos monetarios débiles.5,6 Es más probable que la criptoización esté asociada con la adopción de monedas estables denominadas en monedas extranjeras que, en relación con otros criptoactivos, pretenden ofrecer una alternativa menos volátil a la moneda nacional.

Los criptoactivos podrían tener implicaciones significativas para la estabilidad monetaria, especialmente si se les otorga moneda oficial o curso legal. La efectividad de la política monetaria se vería comprometida ya que los bancos centrales carecen de la capacidad de ajustar las tasas de interés de una moneda extranjera. Cuando un país adopta una moneda extranjera, generalmente importa la credibilidad de la política monetaria de la jurisdicción extranjera, con el objetivo de alinear su economía y las tasas de interés con el ciclo económico extranjero. Sin embargo, la adopción generalizada de criptoactivos excluye ambas posibilidades. Además, otorgar tal estatus requeriría que los acreedores acepten el criptoactivo como pago por obligaciones monetarias, incluidos los impuestos, similar a la moneda emitida por el banco central. Si se utilizan tanto una moneda oficial como un criptoactivo para fijar los precios de bienes y servicios, los precios internos podrían volverse altamente inestables debido a la volatilidad correspondiente del criptoactivo. Incluso si todos los precios internos se cotizaran en un criptoactivo específico, los precios de los bienes y servicios importados seguirían experimentando fluctuaciones significativas basadas en las valoraciones de mercado del criptoactivo.

2.1.2. Política fiscal

La propagación de criptoactivos puede aumentar los riesgos fiscales. Pueden surgir nuevos riesgos fiscales por la exposición del sector financiero al ecosistema de criptoactivos, la falta de claridad de los regímenes fiscales y la naturaleza transfronteriza de los criptoactivos. A su vez, los criptoactivos pueden afectar la recaudación y el cumplimiento de los ingresos fiscales, incluso cuando no se adoptan como moneda de curso legal. Las actividades descentralizadas peer-to-peer (P2P) aumentan la dependencia del cumplimiento voluntario y la auto notificación. Incluso si las instituciones supervisadas están obligadas a informar sobre las actividades relacionadas con la criptografía a las autoridades fiscales, es posible que no cumplan con las regulaciones existentes, y en otras jurisdicciones, algunas instituciones pueden quedar fuera del alcance de dichas regulaciones. La implementación del Marco de Notificación de Criptoactivos de la OCDE en todas las jurisdicciones apoyará los esfuerzos de las autoridades fiscales para recaudar ingresos.

Si a los criptoactivos se les otorga el estatus de moneda de curso legal o el estado de moneda oficial, los ingresos del gobierno podrían estar expuestos al riesgo de tipo de cambio. Tales riesgos serían significativos si los impuestos se cotizan por adelantado en un criptoactivo, mientras que los gastos se mantuvieron principalmente en otra moneda local.10 Además, los pasivos contingentes surgen si el gobierno garantiza la convertibilidad del criptoactivo a moneda fiduciaria o si el sector financiero queda expuesto. Además, otorgar a un criptoactivo moneda de curso legal o moneda oficial podría afectar negativamente los objetivos de política social del gobierno, ya que la alta volatilidad en el precio de dicho criptoactivo podría afectar más a los hogares pobres. Las finanzas públicas también podrían estar en riesgo si los ingresos fiscales y / o el gasto se denominaran en un criptoactivo volátil. Del mismo modo, la emisión de bonos denominados en criptoactivos podría poner en riesgo la dinámica de la deuda de un país.

La adopción de criptoactivos puede aumentar los riesgos para las finanzas públicas, incluso sin cambiar la moneda de curso legal o las leyes monetarias oficiales. Los criptoactivos seudónimos pueden socavar la recaudación y el cumplimiento de los ingresos fiscales, ya que la retención de impuestos y la información de terceros podrían ser difíciles de recopilar. Por último, las diferencias en el tratamiento fiscal transfronterizo de los criptoactivos pueden abrir lagunas para la elusión fiscal.

Flujos de capital y medidas de gestión de flujos de capital (MCF)

La adopción de criptoactivos podría erosionar la eficacia de los CFM si se utilizan en transacciones transfronterizas. Los volúmenes de negociación de criptoactivos son sólidamente más altos en países con controles de capital más estrictos. Las leyes y regulaciones de CFM pueden necesitar tiempo para ser modificadas para abordar adecuadamente los criptoactivos. En el caso de criptoactivos seudónimos, la aplicación puede ser difícil. Además, en algunas jurisdicciones, ciertas actividades de criptoactivos pueden no involucrar a intermediarios o proveedores de servicios fácilmente identificables que puedan ser considerados responsables de cumplir con los CFM.

Los criptoactivos podrían impulsar mayores posiciones brutas de capital extranjero y flujos de capital más volátiles. Si los criptoactivos lograran costos de transacción transfronterizos más bajos que otros tipos de activos, podrían reducir las fricciones para que los inversores asignen capital a través de las fronteras. Como resultado, los flujos brutos de capital podrían aumentar, al igual que la volatilidad de los flujos de capital, dada la gran volatilidad de los precios de los criptoactivos y el potencial de comportamiento de pastoreo por parte de los inversores a través de las fronteras. La rápida fuga de capitales (o reversiones) podría materializarse si las monedas estables denominadas en moneda extranjera se volvieran más fáciles y baratas de mantener en grandes cantidades en relación con las cuentas bancarias en moneda extranjera. Además, las mayores posiciones brutas de activos externos pueden dar lugar a un mayor apalancamiento y mayores efectos de valoración, aumentando las vulnerabilidades de la balanza de pagos. Las posibles asimetrías en la evolución de las posiciones brutas de activos externos podrían verse impulsadas por el diferente tratamiento regulatorio de los criptoactivos.

El uso generalizado de criptoactivos puede conducir a un aumento de las salidas de capital, reduciendo el ahorro interno o desviando capital extranjero que podría haberse invertido a nivel nacional. El potencial de los criptoactivos para erosionar la efectividad de los CFM podría facilitar las salidas de capital y crear incentivos potenciales para invertir en el ecosistema de criptoactivos. Pronosticar el patrón de los flujos netos de capital relacionados con los criptoactivos requiere un análisis adicional y mejores datos.

Con flujos de capital más grandes y volátiles y CFM potencialmente menos efectivos, los países pueden tener más dificultades para administrar sus condiciones financieras y elegir su régimen cambiario. La presencia de criptoactivos no afecta fundamentalmente a la visión general de las CFM: son útiles en determinadas circunstancias, pero no deben sustituir el ajuste macroeconómico justificado (FMI 2022). Sin embargo, la adopción significativa de criptoactivos puede resultar en una transmisión más rápida y fuerte de las condiciones financieras globales, lo que complica las compensaciones de políticas. Esto se deriva principalmente del potencial de la adopción de criptoactivos para perjudicar la efectividad de los CFM, incluso en los casos en que los CFM son útiles. Los países que gestionan sus tipos de cambio podrían, sin plena capacidad para equilibrar la estabilidad del tipo de cambio, la independencia de la política monetaria y una supervisión y regulación financieras más estrictas verse obligados a aceptar una volatilidad excesiva de los flujos de capital.

Red mundial de seguridad financiera (GFSN)

Si se materializa una adopción rápida y generalizada de criptoactivos, podría requerir cambios en las tenencias de reservas de los bancos centrales, así como en la GFSN, con una posible inestabilidad a lo largo de la transición. El FMI tiene el mandato de supervisar el funcionamiento y la estabilidad del Sistema Monetario Internacional (SIG), que tiene cuatro elementos: 1) el sistema de pagos global, 2) la Red Mundial de Seguridad Financiera, 3) las políticas en torno a las medidas de flujo de capital y 4) los regímenes cambiarios. La GFSN se refiere a un conjunto de mecanismos, recursos y arreglos establecidos a nivel internacional para proporcionar asistencia financiera y estabilidad a los países que enfrentan crisis financieras o riesgos sistémicos. Consta de varios componentes, incluidas las instituciones financieras internacionales (como el Fondo Monetario Internacional), los acuerdos financieros regionales, las líneas swap bilaterales y otras formas de apoyo a la liquidez. El objetivo de la GFSN es promover la estabilidad financiera, mantener la confianza del mercado y ayudar a los países a superar los desafíos financieros proporcionándoles acceso a recursos financieros y asesoramiento en materia de políticas.

Fragmentación del sistema de pago

El uso generalizado de monedas estables corre el riesgo de aumentar la fragmentación de los pagos globales. Los defensores de las monedas estables argumentan que potencialmente pueden reducir los costos y mejorar el acceso y la transparencia de los pagos. También argumentan que las monedas estables pueden aumentar el flujo transfronterizo de pagos en blockchains sin permiso que actúan individualmente como capas de liquidación comunes.16 Sin embargo, las redes sin permiso no son fácilmente compatibles entre sí. En muchos casos, los usuarios deben utilizar una plataforma de comercio de criptoactivos para facilitar la transferencia de valor a través de las redes. Esto introduce costos adicionales e induce a depender de intermediarios. Además, los usuarios pueden usar puentes, lo que puede aumentar los riesgos operativos. Otro enfoque es el uso de redes de circuito cerrado o libros de contabilidad autorizados, lo que puede resultar en una liquidez fragmentada.

Implicaciones para la estabilidad financiera y cuestiones reglamentarias

Los mercados de criptoactivos y el ecosistema están cambiando rápidamente y, si crecieran y se interconectaran más con el sistema financiero tradicional, podrían llegar a un punto en el que representen una amenaza para la estabilidad financiera mundial. La agitación del mercado de criptoactivos que comenzó en mayo de 2022 destacó las complejas interconexiones en el ecosistema de criptoactivos, junto con algunos ejemplos de efectos indirectos en los mercados tradicionales. El fracaso de un jugador del mercado puede transmitir rápidamente los choques a otras partes de los mercados de criptoactivos. Si aumentaran las interconexiones entre las actividades de criptoactivos y el sistema financiero tradicional, los efectos indirectos podrían afectar partes importantes de las finanzas tradicionales.

El ecosistema de criptoactivos exhibe vulnerabilidades similares a las que se encuentran en el sistema financiero tradicional. Las vulnerabilidades en los mercados de criptoactivos, relacionadas con el apalancamiento, la liquidez y el desajuste de vencimientos, las fragilidades operativas y tecnológicas y la interconexión, son similares a las de las finanzas tradicionales. Los acontecimientos recientes han puesto de relieve además que muchas de las vulnerabilidades en los mercados de criptoactivos se ven exacerbadas, porque las funciones en los mercados de criptoactivos se llevan a cabo sin estructuras de gobernanza adecuadas, en incumplimiento de las normas existentes y/o fuera del perímetro regulatorio.

El FMI y el CEF han identificado los siguientes posibles canales de transmisión de la estabilidad financiera:

■ Exposiciones del sector financiero a criptoactivos: La volatilidad y el contagio del riesgo pueden transmitirse al sistema financiero en general a través de exposiciones directas o indirectas de las instituciones financieras a criptoactivos. Por ejemplo, cuando los inversores en criptoactivos sufren grandes pérdidas, pueden verse obligados a vender activos financieros tradicionales para administrar sus posiciones de liquidez.

■ Efectos sobre la riqueza: Si aumentara la amplitud de los inversores en criptoactivos, las fluctuaciones adversas del valor de los activos podrían tener efectos en cadena proporcionalmente mayores en el sistema financiero y la economía en general. Por ejemplo, ante grandes pérdidas, los inversores minoristas en criptoactivos podrían reducir el gasto o reducir sus inversiones en otros activos.

■ Efectos de confianza: Las tenencias generalizadas de criptoactivos por parte de inversores minoristas con un conocimiento limitado de cómo funciona el mercado podrían dar lugar a efectos adversos de confianza si se produjeran perturbaciones del mercado. Esto podría empeorar si los emisores de criptoactivos y los proveedores de servicios no cumplen los requisitos aplicables de protección de los inversores y los marcos de recuperación y resolución.

■ Uso en pagos y liquidaciones. Si los criptoactivos se adoptan ampliamente como instrumento de pago (incluso como activo de liquidación), su interacción con el sistema financiero y la economía en general podría contribuir a una transmisión de choque más rápida y significativa en caso de tensión en el mercado. Además, las cadenas de bloques sin permiso presentan algunas características que podrían plantear riesgos para la estabilidad financiera, especialmente en relación con la firmeza y la gobernanza de los asentamientos.18 Este canal podría ser particularmente pronunciado en algunas EMED donde los criptoactivos se han convertido en un instrumento de pago predominante.

La supuesta estabilidad de las monedas estables podría mejorar la interconectividad entre los mercados de criptoactivos, las instituciones financieras tradicionales y los participantes del mercado minorista. Las monedas estables pueden facilitar una amplia gama de transacciones en el ecosistema de criptoactivos. Tienen el potencial de escalar rápidamente y podrían plantear riesgos específicos para la estabilidad financiera si entraran en la corriente principal del sistema financiero en múltiples jurisdicciones o si se adoptan ampliamente como instrumentos de pago.

Las monedas estables también son vulnerables a riesgos distintos debido a su estabilidad prevista y los mecanismos que los emisores de monedas estables afirman que utilizan para mantener valores estables. Estas características pueden conducir a riesgos exclusivos de las monedas estables y distinguirlas de otros criptoactivos. Son notablemente vulnerables a la pérdida repentina de confianza, similar a las corridas bancarias. En particular, el hecho de que un emisor no respalde su promesa de un valor estable y un reembolso oportuno podría hacer que los usuarios de monedas estables pierdan la confianza, lo que llevaría a una corrida en la moneda estable. Los riesgos financieros tradicionales (riesgos de mercado, liquidez y crédito) pueden ser más agudos y complejos en un acuerdo de stablecoin dependiendo de, entre otras cosas, la elección y gestión de los activos de reserva de stablecoin. Las fragilidades en la gobernanza, el diseño y la gestión de reservas de la infraestructura del acuerdo de stablecoin, entre otros factores, podrían llevar a la stablecoin a desvincularse. Los incidentes operativos que ocurren en partes clave de un acuerdo de stablecoin pueden resultar en el fracaso de la stablecoin para mantener un valor estable (Bains et al. 2022). Las monedas estables también están expuestas a efectos adversos de confianza, como cuando una institución financiera que actúa como revendedor / creador de mercado del acuerdo de stablecoin se encuentra en dificultades financieras. Las diferentes actividades, como la gestión de reservas, dentro de un acuerdo de monedas estables pueden aumentar considerablemente los vínculos con el sistema financiero existente y crear riesgo de ejecución.

Las monedas estables globales (GSC) pueden transmitir volatilidad de manera más abrupta que otros criptoactivos y pueden causar un riesgo significativo para la estabilidad financiera. Una SGC es una moneda estable que se distingue por su alcance potencial y adopción en múltiples jurisdicciones. Los riesgos macroeconómicos asociados a las SGC pueden ser mayores que en el caso de otras monedas estables. Estos riesgos pueden surgir especialmente si, con el tiempo, los hogares y las empresas de algunas economías llegan a poseer una parte sustancial de su riqueza en las SGC, en lugar de en monedas locales. Además, la incertidumbre o las grandes fluctuaciones del valor de los instrumentos utilizados como activos de liquidación en los sistemas sistémicos de pago o de liquidación de valores podrían dar lugar a riesgos para la estabilidad financiera asociados con el fracaso operativo o financiero del propio sistema de pago o liquidación.

DeFi es un segmento del ecosistema de criptoactivos. Si bien los procesos utilizados para proporcionar servicios pueden diferir de los del sistema financiero tradicional, DeFi no difiere sustancialmente del sistema financiero tradicional en las funciones que realiza. Al intentar replicar algunas de las funciones del sistema financiero tradicional, DeFi hereda y puede amplificar las vulnerabilidades, incluidas las fragilidades operativas, los desajustes de liquidez y vencimiento, el apalancamiento y la interconexión. Las afirmaciones de descentralización a menudo no resisten el escrutinio. Actualmente, DeFi puede exhibir marcos de gobernanza poco claros, opacos, no probados o fáciles de manipular que pueden exponer a los usuarios a riesgos. FSB presenta una evaluación exhaustiva de ciertas vulnerabilidades asociadas con DeFi. La rápida evolución y la naturaleza internacional de los mercados de criptoactivos también aumentan el potencial de brechas regulatorias, fragmentación y arbitraje.

Otros riesgos

Riesgos legales

Si a los criptoactivos se les otorga moneda oficial o curso legal, podrían plantear importantes problemas legales macro críticos. El curso legal a menudo se otorga a los medios de pago que son ampliamente accesibles, como la moneda física. Sin embargo, el acceso a Internet y la tecnología necesaria para transferir criptoactivos siguen siendo escasos en muchos países, lo que plantea desafíos prácticos sobre la accesibilidad de los criptoactivos. Además, la unidad monetaria oficial debe tener un valor lo suficientemente estable como para facilitar su uso para obligaciones monetarias a mediano y largo plazo. Y los cambios en el estado de curso legal y la unidad monetaria de un país generalmente requieren cambios complejos y generalizados en la ley monetaria para evitar crear un sistema legal desarticulado.

El tratamiento legal variable de los criptoactivos en todas las jurisdicciones puede conducir a riesgos legales potenciales. Las incertidumbres en algunas jurisdicciones en la aplicación de las leyes privadas (por ejemplo, la ley de insolvencia) y las leyes financieras podrían dar lugar a que las partes en un acuerdo de criptoactivos enfrenten riesgos imprevistos en el momento de la transacción. Los esfuerzos de los proveedores de servicios de criptoactivos y los emisores para tratar de aprovechar estas incertidumbres pueden amplificar los riesgos. Las autoridades reguladoras pueden enfrentar desafíos legales en sus acciones de cumplimiento. Finalmente, los riesgos legales, incluidos los desafíos de conflicto de leyes, aumentan en las transacciones transfronterizas debido a las diferencias en el tratamiento legal de los criptoactivos entre los países.

Integridad financiera

Debido a su naturaleza seudónima, velocidad, alcance global y evidencia de implementación débil de los requisitos ALD / CFT relevantes, los criptoactivos pueden ser atractivos para los delincuentes, lo que aumenta los riesgos de integridad financiera. Los criptoactivos pueden utilizarse indebidamente para cometer una serie de delitos (por ejemplo, ransomware, fraude, evasión fiscal, lavado de dinero, financiación de la proliferación de armas de destrucción masiva y financiación del terrorismo) (GAFI 2023). Aunque la mayoría de las transacciones de redes de tecnología de contabilidad distribuida (DLT) pretenden ser públicas y, por lo tanto, visibles, vincular una dirección o billetera a un individuo puede ser desafiante y consumir muchos recursos. La velocidad de las transacciones y la naturaleza sin fronteras brindan oportunidades para que los delincuentes intercambien rápidamente entre diferentes criptoactivos y transfieran fondos a través de las fronteras. Además, los proveedores de criptoactivos pueden comercializar sus actividades a nivel mundial y optar por operar desde jurisdicciones con marcos ALD / CFT débiles (o inexistentes).

La naturaleza sin fronteras de los criptoactivos también aumenta los riesgos de integridad financiera. Se puede acceder fácilmente a los criptoactivos y utilizarlos para realizar pagos transfronterizos. Por lo general, dependen de infraestructuras complejas, a menudo distribuidas en varias jurisdicciones, para efectuar los pagos. Esta segmentación de servicios puede hacer que la supervisión y el cumplimiento de ALD / CFT sean un desafío, porque muchos componentes del sistema de criptoactivos, como los «intercambios» y las plataformas de negociación, se crean o se ubican en jurisdicciones que no han implementado regulaciones ALD / CFT para criptoactivos en línea con los Estándares del GAFI.

Algunos elementos en el ecosistema de criptoactivos pueden hacer que la trazabilidad sea más desafiante. Los servicios de anonimato, comúnmente conocidos como «mezcladores» y «vasos», y los criptoactivos mejorados por anonimato pueden dificultar el seguimiento y la atribución de transacciones utilizando datos públicos de blockchain.

Los riesgos planteados por DeFi y las transacciones peer-to-peer (P2P), que se refiere a transacciones en las que no hay intermediarios involucrados, podrían aumentar si dichos canales se adoptan en masa y se utilizan más comúnmente para los pagos. En el caso de DeFi, algunas jurisdicciones informan de desafíos para identificar a personas físicas o jurídicas específicas responsables de las obligaciones VASP en los acuerdos DeFi, lo que puede complicar la supervisión y el cumplimiento efectivos de los acuerdos DeFi cubiertos. Con respecto a las transacciones P2P, la falta de intermediarios significa que no se puede aplicar el enfoque tradicional de la regulación ALD / CFT, en el que los requisitos ALD / CFT se imponen a una entidad del sector privado y el cumplimiento es monitoreado por los supervisores.

Los delincuentes continuarán atacando las debilidades percibidas en los marcos ALD / CFT, especialmente a medida que continúan surgiendo nuevas tipologías de financiamiento ilícito. Sin la implementación de la regulación y el cumplimiento en línea con los Estándares del GAFI (especialmente a través de la regulación efectiva de los VASP o la aplicación de una prohibición de todas o ciertas actividades de VA), los delincuentes continuarán explotando las brechas creadas por marcos ALD / CFT inconsistentes o débiles, y los criptoactivos podrían convertirse en una amenaza aún mayor para la integridad del sistema financiero global. Para limitar estas oportunidades, los proveedores de servicios de criptoactivos deben tener licencia o estar registrados y cumplir con todos los requisitos aplicables. Incluso cuando las normas se implementen de manera efectiva, los reguladores deberán monitorear activamente la evolución del mercado y las vulnerabilidades emergentes, así como evaluar los riesgos financieros ilícitos.

La integridad financiera también es relevante para la estabilidad financiera. En los sectores financieros tradicionales, el lavado de dinero, el financiamiento del terrorismo y otras formas de abuso financiero pueden socavar la estabilidad interna o de la balanza de pagos. Si bien tales impactos no se han estudiado específicamente en relación con los criptoactivos, los mismos factores subyacentes son relevantes: Específicamente, el fracaso real o percibido de una plataforma de negociación de criptoactivos para tratar de manera efectiva con ML o TF puede afectar sus relaciones y el acceso a otras plataformas tanto en el espacio de criptoactivos como en el de finanzas tradicionales. El uso indebido sistémico del sistema financiero de una jurisdicción para la gestión de capitales y el fondo fiduciario también puede ser un indicador de problemas subyacentes, como una supervisión deficiente del sector financiero, que también puede afectar negativamente a la estabilidad financiera.

Integridad del mercado

El incumplimiento o la falta de regulación de las actividades de criptoactivos puede perjudicar la integridad del mercado y los intereses de los participantes en el mercado. Las preocupaciones comunes sobre la integridad del mercado incluyen el uso de información privilegiada, el fraude, el comercio de lavado y la manipulación del mercado, los conflictos de intereses derivados de la integración vertical de actividades y funciones que combinan los fondos de los clientes, la falta de protección de los activos del cliente bajo custodia o cualquier actividad que implique la protección de los clientes, y la falta de acceso justo, idoneidad y distribución al cliente minorista.

Los ejemplos de fraude y manipulación prevalecen en los mercados de criptoactivos. En los libros de contabilidad distribuidos, los usuarios generalmente pueden establecer las tarifas de sus propias transacciones para obtener un rango más alto en la cola de liquidación y obtener ganancias financieras. La capacidad de los validadores para incluir, excluir o reordenar arbitrariamente transacciones dentro de los bloques que producen (el llamado valor extraíble máximo – MEV) puede generar ganancias para ellos y pérdidas para las partes involucradas en las transferencias de criptoactivos. Ciertas formas de MEV son el resultado de prácticas que, si se adoptaran con respecto a los valores financieros, serían ilegales en ciertas jurisdicciones. Los grandes validadores podrían congestionar la cadena de bloques con intercambios artificiales, aumentando las tarifas que otros usuarios les pagan. Además, la iliquidez de ciertos intercambios o criptoactivos puede facilitar las manipulaciones de precios. Algunos participantes pueden tratar de desencadenar liquidaciones por parte de otras partes y crear oportunidades para comprar garantías liquidadas a un precio con descuento o vender en corto el activo colateral.

Las redes de criptoactivos pueden dar lugar a problemas de competencia. La naturaleza de los efectos de red y las economías de escala en los mercados de criptoactivos aumentan la probabilidad de riesgos de concentración y posibles abusos de poder de mercado.

Riesgos medioambientales

Dos elementos de diseño de la red de contabilidad distribuida de soporte tienen implicaciones clave para el consumo de energía de los criptoactivos. El primer elemento es el mecanismo de consenso utilizado para el acuerdo de red. Las necesidades de energía van desde muy altas en algoritmos de prueba de trabajo (PoW) como Bitcoin hasta significativamente más bajas en mecanismos que no son PoW. Los criptoactivos basados en mecanismos de consenso de PoW consumen mucha energía y generan grandes cantidades de desechos electrónicos (De Vries y Stoll 2021). El segundo elemento es el nivel de control sobre la arquitectura subyacente, como el número y la ubicación de los nodos, los roles de los participantes y las actualizaciones de código. Las redes autorizadas ofrecen controles más estrictos sobre los parámetros que influyen en el consumo de energía en comparación con los sistemas sin permiso.

Respuesta política y regulatoria integral

Esta sección presenta las respuestas a los riesgos identificados en la sección anterior. Es importante señalar que este documento no introduce nuevas políticas, recomendaciones o expectativas para las autoridades miembros. En cambio, se basa en las recomendaciones y directrices de política existentes del FMI, el CEF, las OI y las SSB. Las políticas macrofinancieras, la regulación financiera y las consideraciones adicionales de política y regulación para abordar los riesgos legales, la integridad financiera, la integridad del mercado y la protección de los inversores son elementos esenciales de un marco de políticas eficaz para los criptoactivos. La sección concluye con consideraciones de política adicionales para medidas específicas que pueden ser apropiadas en condiciones específicas para jurisdicciones con mayores riesgos macroeconómicos, como algunos mercados emergentes y economías en desarrollo.

Políticas de estabilidad macroeconómica

Salvaguardar la soberanía y la estabilidad monetarias

Desarrollar marcos y políticas eficaces es la mejor manera de limitar la sustitución en criptoactivos. Las políticas macroeconómicas sólidas y los marcos institucionales creíbles son fundamentales para proteger la soberanía monetaria. Los marcos de política monetaria débiles, combinados con los déficits fiscales y las presiones para el financiamiento del banco central, socavan la credibilidad monetaria e instigan la sustitución de divisas.

Un marco eficaz de política monetaria salvaguarda la soberanía monetaria mediante la transparencia, la coherencia y la consistencia. Abarca el diseño de políticas, la implementación, la comunicación y los fundamentos legales para la independencia del banco central. Un marco de financiación del programa de financiación transparente, coherente y consistente mejora la comprensión, las expectativas del mercado y la eficacia de las políticas.

Evitar grandes déficits y altos niveles de deuda es importante para proteger la soberanía monetaria, especialmente cuando los marcos de política monetaria son débiles. La presión sobre los bancos centrales para financiar los déficits en lugar de endurecer la política puede llevar a consecuencias inflacionarias y aumentar las presiones hacia la sustitución de monedas, lo que, a su vez, podría alentar el uso de criptoactivos como medio de pago.

Para proteger la estabilidad monetaria, no se debe otorgar moneda oficial ni curso legal a los criptoactivos. Los medios de pago oficiales deben limitarse a las monedas públicas emitidas por el Estado. Los criptoactivos plantean riesgos fundamentales y no deben considerarse como «moneda», ya que no cumplen las tres condiciones básicas de los mismos (unidad de cuenta, medios de cambio y depósito de valor). Debido a los riesgos y preocupaciones sobre los impactos desestabilizadores en el sistema monetario internacional (SIG), los bancos centrales también deben evitar mantener criptoactivos en sus activos oficiales de reserva.

Los gobiernos deben minimizar los riesgos fiscales y operativos en casos de uso oficial de criptoactivos. El uso oficial de pagos debe limitarse, para evitar exponer los ingresos del gobierno a variaciones en los precios de los criptoactivos. Las garantías de convertibilidad deben evitarse para evitar que el Tesoro acumule pasivos contingentes, y los riesgos para las operaciones de gestión fiscal deben gestionarse con salvaguardias y controles.

Protéjase contra la excesiva volatilidad de los flujos de capital

Los responsables políticos deben tomar medidas para contrarrestar la posible erosión de los CFM causada por la adopción de criptoactivos. Los posibles pasos de política incluyen aclarar el estado legal de los criptoactivos, si es necesario, y garantizar que las leyes CFM los cubran y se apliquen de manera efectiva. Abordar las brechas de datos y aprovechar la tecnología puede ayudar a las autoridades a monitorear los riesgos e implementar CFM de manera más efectiva.

Si los CFM se vuelven menos efectivos, como resultado de la adopción de criptoactivos, las jurisdicciones pueden necesitar considerar una mayor flexibilidad del tipo de cambio, equilibrando los tres objetivos en competencia de autonomía monetaria, estabilidad del tipo de cambio y apertura financiera. La gestión de los mayores riesgos de salidas de capital puede implicar el ajuste de las reservas internacionales, teniendo en cuenta los beneficios que proporcionan como amortiguador contra las crisis de balanza de pagos. En tales casos, pueden ser necesarios ajustes de política macroeconómica, como políticas monetarias, macroprudenciales o fiscales más restrictivas.

Abordar los riesgos fiscales y adoptar un tratamiento fiscal inequívoco

Los riesgos fiscales derivados de la adopción generalizada de criptoactivos, incluidos los resultantes de la concesión de moneda de curso legal u oficial, deben identificarse, analizarse y divulgarse. La exposición del gobierno a los riesgos fiscales relacionados con los criptoactivos debe evaluarse, cuantificarse (en la medida de lo posible) y monitorearse de manera oportuna. El uso generalizado de criptoactivos en un entorno débilmente regulado puede aumentar la exposición del gobierno a riesgos fiscales explícitos e implícitos del sector financiero.

Identificar y monitorear los riesgos asociados con los criptoactivos puede mejorar la capacidad del gobierno para mitigarlos y abordarlos, promoviendo la credibilidad fiscal y las finanzas públicas sostenibles. Estos riesgos para las finanzas públicas deben incluirse en la declaración de riesgo fiscal del gobierno para promover la transparencia fiscal.

Las políticas fiscales deben garantizar el tratamiento fiscal inequívoco de los criptoactivos, y las administraciones tributarias deben fortalecer los esfuerzos de cumplimiento. Las disposiciones legales deben reflejar claramente las decisiones políticas sobre el tratamiento fiscal de los criptoactivos, incluidos los impuestos sobre la renta/patrimonio y el valor añadido, como se analiza en detalle en Baer et al. (2023). Las administraciones tributarias deben aprovechar la información de terceros, especialmente cuando intervienen intermediarios como plataformas de negociación de criptoactivos, corredores de bolsa y otros intermediarios, para mejorar el cumplimiento tributario.

La colaboración en el intercambio transfronterizo de información y la regulación financiera es crucial para el cumplimiento tributario efectivo. La adopción de marcos como el Marco de Informes de Criptoactivos (CARF) propuesto por la OCDE (2022b) puede ser beneficiosa. Mejorar la capacidad institucional, invertir en infraestructura de datos y análisis especializados y priorizar la capacitación del personal de la administración tributaria son esenciales para apoyar el análisis de riesgos y las auditorías fiscales relacionadas con las operaciones de criptoactivos.

Monitorear el impacto de los criptoactivos en el Sistema Monetario Internacional (SIG)

El SIV puede enfrentar nuevos desafíos, como una mayor fragmentación, flujos de capital grandes y volátiles y nuevos riesgos para la estabilidad e integridad financiera. Los criptoactivos podrían amplificar las vulnerabilidades existentes y plantear nuevos riesgos para la estabilidad financiera mundial y el IMS en múltiples frentes (FMI 2023c).

La función primordial del FMI, como se especifica en su Convenio Constitutivo, es garantizar la estabilidad y eficiencia del SIV. El FMI colabora activamente con los países miembros, incluso mediante la supervisión multilateral y bilateral, el fortalecimiento de la capacidad y el otorgamiento de préstamos. En el contexto de los criptoactivos, una parte importante de los esfuerzos del Fondo consiste en evaluar los riesgos macrofinancieros y de contagio.

El análisis continuo, la revisión de las reglas y el monitoreo son imperativos. Las áreas que requieren un monitoreo cercano y continuo incluyen: (i) impactos de los criptoactivos en los flujos de capital transfronterizos brutos y netos; (ii) cambios en la intermediación financiera, la sustitución de divisas y el uso internacional de divisas; iii) los efectos en los regímenes cambiarios y de cuenta de capital, así como las medidas de gestión de los flujos de capital; iv) riesgos para la integridad financiera; y v) la demanda y la oferta de recursos de la Red Mundial de Seguridad Financiera. Un estrecho seguimiento ayudará a fundamentar la reglamentación adecuada y la cooperación transfronteriza entre los responsables de la formulación de políticas y los organismos e instituciones internacionales de normalización.

Reglamento sobre estabilidad financiera

Marco global del CEF para las actividades de criptoactivos

Las recomendaciones del CEF, proporcionan un marco global para la regulación, supervisión y supervisión efectivas de las actividades y mercados de criptoactivos y los acuerdos globales de monedas estables. El marco se basa en el principio de «misma actividad, mismo riesgo, misma regulación» y proporciona una base sólida para garantizar que las actividades de criptoactivos y las monedas estables estén sujetas a una regulación coherente y exhaustiva, proporcional a los riesgos que plantean.

El marco del FSB consta de dos conjuntos distintos de recomendaciones. Las recomendaciones para los criptoactivos y los mercados se aplican a cualquier tipo de actividad de criptoactivos, incluidas las monedas estables y las realizadas a través de DeFi. Sin embargo, las monedas estables que podrían utilizarse ampliamente como medio de pago y/o depósito de valor en múltiples jurisdicciones (SGC) podrían plantear riesgos particulares para la estabilidad financiera. Por lo tanto, se han publicado recomendaciones separadas y complementarias para las actividades de criptoactivos que cumplen con la definición de SGC para reflejar sus riesgos particulares y los requisitos regulatorios y de supervisión más estrictos.

Las recomendaciones del FSB son de alto nivel. Permiten suficiente flexibilidad para que las autoridades jurisdiccionales las apliquen, mediante la aplicación de las reglamentaciones vigentes pertinentes o el desarrollo de nuevos marcos reglamentarios nacionales, y para adaptarse a un entorno en rápida evolución. Este enfoque también deja un margen suficiente para que las SSB elaboren orientaciones adicionales que aborden cuestiones sectoriales en el marco de sus respectivos mandatos.

Recomendaciones de alto nivel del CEF para los criptoactivos

Las autoridades pertinentes deben tener poderes regulatorios apropiados y deben aplicar requisitos integrales y efectivos de regulación, supervisión y supervisión. Las autoridades deben tener y utilizar los poderes, herramientas y recursos adecuados necesarios o apropiados para regular, supervisar y supervisar las actividades y mercados de criptoactivos y para hacer cumplir las leyes y regulaciones relevantes de manera efectiva. Estos deben aplicarse proporcionalmente a los riesgos planteados y coherentes con las normas internacionales y con los respectivos mandatos de las autoridades.

Para fomentar una comunicación eficiente y efectiva, el intercambio de información y la consulta, las autoridades deben cooperar y coordinarse entre sí, tanto a nivel nacional como internacional. La cooperación y la coordinación deben ayudar a las distintas autoridades a cumplir sus respectivos mandatos y fomentar la coherencia de los resultados normativos y de supervisión.

Los emisores de criptoactivos y los proveedores de servicios deben contar con marcos de gobernanza integrales. Esto incluye tener líneas claras y directas de responsabilidad y rendición de cuentas para todas las funciones y actividades que se llevan a cabo.

Deben existir marcos eficaces de gestión de riesgos que aborden de manera integral todos los riesgos materiales asociados con las funciones y actividades que se realizan.

Esto debe incluir abordar los riesgos que se derivan de la resiliencia operativa, las salvaguardas de seguridad cibernética y las medidas ALD / CFT, así como tener requisitos «adecuados y adecuados».

Se necesitan marcos de datos sólidos para garantizar una regulación, supervisión y supervisión adecuadas. Los marcos de datos deben incluir sistemas y procesos para la recopilación, el almacenamiento, la salvaguardia y la notificación oportuna y precisa de los datos. Las autoridades deben tener acceso a los datos según proceda.

Debe facilitarse a los usuarios y a las partes interesadas pertinentes información completa, clara y transparente sobre los mercados y servicios de criptoactivos. Esta información debe abarcar los marcos de gobernanza, las operaciones, los perfiles de riesgo y las condiciones financieras.

Las autoridades deben identificar y supervisar las interconexiones pertinentes, tanto dentro del ecosistema de criptoactivos como entre el ecosistema de criptoactivos y el sistema financiero en general, y abordar los riesgos para la estabilidad financiera.

Los proveedores de servicios de criptoactivos que combinan múltiples funciones y actividades cuando están permitidos deben estar sujetos a una regulación, supervisión y supervisión adecuadas. Esto debe abordar de manera exhaustiva los riesgos asociados con las funciones individuales y los riesgos derivados de la combinación de funciones, incluidos los conflictos de intereses y la separación de determinadas funciones. En algunas jurisdicciones, tales combinaciones no están permitidas y, en tales casos, las autoridades deben aplicar medidas sólidas, como el desglose legal y la separación de ciertas funciones.

Recomendaciones de alto nivel del CEF para las SGC

Las recomendaciones de alto nivel del FSB adoptan un enfoque amplio de las monedas estables globales. Las normas internacionales diseñadas para sectores específicos se centran en funciones distintas dentro del ámbito de competencia de los organismos normativos pertinentes. Cuando se apliquen normas sectoriales internacionales a una SGC para una función económica determinada, esas normas abordarán los riesgos específicos de la función económica y, como tales, las autoridades deben aplicar esas normas internacionales.

Las recomendaciones de la SGC del FSB son complementarias a las de otros criptoactivos, al tiempo que reflejan los riesgos particulares y los mayores requisitos regulatorios y de supervisión de las SGC. Las autoridades pertinentes deben utilizar las facultades reguladoras adecuadas para proporcionar una supervisión exhaustiva de las actividades y funciones de la SGC. Las recomendaciones promueven la cooperación transfronteriza y el intercambio de información, marcos de datos sólidos y marcos eficaces de gestión de riesgos para los acuerdos de la SGC. Las recomendaciones incluyen requisitos adicionales para abordar los riesgos particulares de las SGC.

Los acuerdos de la SGC deben contar con planes adecuados de reestructuración y resolución. Las autoridades deben exigir que los acuerdos de la SGC cuenten con una planificación adecuada para apoyar una recuperación, resolución o liquidación ordenada en virtud de los marcos legales (o de insolvencia) aplicables.

Los emisores de la SGC y, en su caso, otros participantes en los acuerdos de la SGC deben facilitar a todos los usuarios y partes interesadas pertinentes información completa y transparente para comprender el funcionamiento del acuerdo de la SGC. Esta información debe incluir el marco de gobernanza, cualquier conflicto de intereses y su gestión, los derechos de reembolso, el mecanismo de estabilización, las operaciones, el marco de gestión de riesgos y la situación financiera.

Los acuerdos de la SGC deben estar sujetos a sólidos derechos de reembolso, estabilización y requisitos prudenciales para mantener un valor estable en todo momento y mitigar el riesgo de corridas. Las autoridades deben exigir que los acuerdos de la SGC proporcionen un derecho jurídico sólido a todos los usuarios contra el emisor y/o los activos de reserva subyacentes y garanticen el reembolso oportuno. En el caso de las SGC referenciadas a una moneda fiduciaria única, el reembolso debe estar a la par con esa moneda fiduciaria.

Otras políticas y regulaciones

Consideraciones jurídicas

En algunas jurisdicciones, puede ser importante aclarar la aplicación de las leyes existentes o evaluar la necesidad de otras nuevas. Cuando aún no exista tal seguridad jurídica, las jurisdicciones deberían considerar la posibilidad de adoptar tres medidas que no sean mutuamente excluyentes y que puedan implicar reformas legislativas, que se desarrollarán con la participación del sector privado y en consonancia con las orientaciones de las organizaciones internacionales:

■ Modernizar el Derecho privado mediante reformas legislativas específicas, cuando sea necesario. En algunas jurisdicciones, puede ser necesario modernizar el derecho privado para aclarar la clasificación de los criptoactivos y las normas que rigen sus transacciones. En la medida en que existan lagunas en el marco existente, las reformas legislativas podrían centrarse en áreas en las que exista fricción entre el derecho privado y las nuevas tecnologías, como se ve, por ejemplo, en Suiza, Liechtenstein y Alemania, para evitar retrasos e incoherencias con el marco jurídico más amplio.

■ Aclarar la aplicación de la legislación financiera y el tratamiento de los criptoactivos, cuando sea necesario. Esto se puede lograr a través de varios enfoques. Los marcos legales y regulatorios existentes pueden aplicarse cuando las actividades de criptoactivos caen dentro de las categorías legales establecidas (por ejemplo, la aplicación de las leyes de valores a los criptoactivos). En la medida en que existan lagunas y el marco existente aún no se aplique, las jurisdicciones pueden modificar las leyes existentes para cubrir explícitamente actividades específicas relacionadas con criptoactivos (por ejemplo, Japón) o para emitir leyes a medida sobre criptoactivos (por ejemplo, la regulación de mercados de criptoactivos de la UE) o sobre tecnologías financieras («fintech»), de las cuales las actividades de criptoactivos son un subconjunto (por ejemplo, México).

■ Mitigar los problemas asociados con la subvaloración o la recaudación insuficiente de impuestos sobre transacciones que involucran criptoactivos. Esto requiere un marco jurídico tributario transparente y previsible, junto con la cooperación internacional. Si bien las leyes fiscales generalmente se aplican a los criptoactivos en función de su caracterización legal, pueden ser necesarios ajustes para proporcionar claridad y certeza y para lograr los objetivos de política específicos de un país. Las administraciones tributarias deben complementar los marcos existentes con una orientación oportuna y completa para los contribuyentes a fin de promover la transparencia y la previsibilidad del tratamiento. Además, los países deben aclarar las obligaciones de pago y presentación de informes, incluso por parte de los proveedores de servicios de criptoactivos.

3.3.2. Reglamento sobre integridad financiera

Las jurisdicciones deben implementar las Normas del GAFI en el sector de activos virtuales para proteger sus sistemas financieros y la economía global de las amenazas de lavado de dinero y financiamiento del terrorismo y de proliferación de armas de destrucción masiva. De conformidad con las Normas del GAFI sobre proveedores de servicios de activos virtuales adoptadas en 2019, las jurisdicciones deben evaluar los riesgos de lavado de dinero y financiamiento del terrorismo asociados con la actividad de activos virtuales y tomar las medidas adecuadas para mitigar esos riesgos; licenciar o registrar proveedores de servicios de activos virtuales; y supervisan el sector de la misma manera que supervisan a otras instituciones financieras. Al mismo tiempo, debe exigirse a los proveedores de servicios de activos virtuales que apliquen medidas de mitigación de riesgos, incluida la diligencia debida con respecto al cliente, el mantenimiento de registros y la notificación de transacciones sospechosas y la aplicación de sanciones financieras específicas. Se les debe exigir que apliquen la «norma de viaje» para la transparencia de los pagos y que obtengan, conserven y transmitan de forma segura la información del originador y del beneficiario al realizar transferencias. El GAFI adoptó una guía revisada para un enfoque basado en el riesgo para los activos virtuales en 2021, que ayuda a las jurisdicciones y VASP a comprender sus obligaciones ALD / CFT e implementar efectivamente los Estándares del GAFI.

La naturaleza sin fronteras del ecosistema de criptoactivos limita la efectividad de la regulación nacional individual. Dado que los VASP específicos pueden estar sujetos al marco ALD / CFT de múltiples jurisdicciones, la cooperación y el intercambio de información entre jurisdicciones es fundamental para mejorar la comprensión de los riesgos de ML / TF relacionados con los criptoactivos a nivel global y jurisdiccional. La implementación inconsistente de los Estándares del GAFI también crea oportunidades para el arbitraje regulatorio. La acción colectiva y la amplia implementación de los marcos ALD / CFT en línea con los Estándares del GAFI son, por lo tanto, esenciales para mitigar los riesgos financieros ilícitos en el sector de los criptoactivos. Reconociendo la necesidad urgente de abordar estas brechas geográficas, el GAFI adoptó una hoja de ruta en febrero de 2023 para acelerar la implementación global de los controles y la supervisión ALD / CFT en el sector de criptoactivos.

La integridad financiera es uno de los objetivos clave de un marco de política eficaz. Las jurisdicciones deben implementar consistentemente las Normas del GAFI, así como buscar una cooperación internacional efectiva. El FMI debe continuar sus esfuerzos para asesorar a los países miembros sobre cuestiones de integridad financiera relacionadas con la criptografía en su labor de supervisión, préstamo y evaluación, y para apoyar a sus países miembros en la implementación de marcos eficaces de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo a través de sus actividades de fortalecimiento de capacidades.

Regulación de la integridad del mercado

Las jurisdicciones deben implementar y aplicar los Principios y Estándares de la OICV a criptoactivos y actividades económicamente equivalentes para abordar los riesgos considerables y próximos de integridad del mercado y protección del inversor en el sector, cubriendo conflictos de intereses, protección de activos del cliente, manipulación del mercado, riesgo operativo, idoneidad del acceso minorista y cuestiones transfronterizas, entre otros (IOSCO 2023).

Implementar las recomendaciones y normas de política del FMI, el FSB, el GAFI y SSB, algunas autoridades podrían considerar la implementación de restricciones amplias específicas o con plazos precisos para gestionar los riesgos de los criptoactivos. Las prohibiciones generales que hacen que todas las actividades de criptoactivos (por ejemplo, el comercio y la minería) sean ilegales pueden ser costosas y técnicamente exigentes de aplicar. También tienden a aumentar los incentivos para la elusión debido a la naturaleza inherente sin fronteras de los criptoactivos, lo que resulta en riesgos de integridad financiera potencialmente mayores, y también puede crear ineficiencias. Las prohibiciones en una jurisdicción también podrían conducir a la migración de actividades a otras jurisdicciones, creando riesgos de derrame. La decisión de prohibir no es una «opción fácil» y debe basarse en una evaluación de los riesgos de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo y otras consideraciones, como grandes salidas de capital y otros objetivos de política pública.

En algunas situaciones, las restricciones específicas podrían estar justificadas para gestionar riesgos específicos para las autoridades con recursos limitados o para apoyar los marcos regulatorios. Por ejemplo, cuando los países experimentan grandes salidas de capital, una sustitución significativa de monedas, un nivel inaceptable de riesgo de LA/FT y/o riesgos para los consumidores y los mercados, podrían ser útiles restricciones específicas. Estas restricciones pueden estar dirigidas a ciertos productos (por ejemplo, tokens de privacidad), actividades (por ejemplo, pagos en Ucrania, promociones financieras en Singapur, España, Reino Unido) o entidades (por ejemplo, bancos en Nigeria). A corto plazo podrían justificarse restricciones específicas mientras los países aumentan la capacidad interna (incluidos los conocimientos y la concienciación) en previsión de la reglamentación.

Incluso cuando las jurisdicciones contemplan una imposición temporal de restricciones, tales restricciones deben considerarse como parte de una respuesta política más amplia. Las restricciones no deben sustituir a políticas macroeconómicas sólidas, marcos institucionales creíbles y una regulación y supervisión exhaustivas, que son la primera línea de defensa contra los riesgos macroeconómicos y financieros que plantean los criptoactivos.

Hoja de ruta para la aplicación de las políticas

El creciente uso e integración de criptoactivos en el sistema financiero global ha requerido un conjunto coordinado de estándares internacionales que forman un conjunto integral de políticas, así como la implementación efectiva de estos estándares. El FMI y el CEF, junto con los SSB, han presentado un conjunto de enfoques de política para las actividades de criptoactivos. Estos enfoques buscan garantizar que las medidas adoptadas por las jurisdicciones sean integrales, internacionalmente consistentes y complementarias. Los enfoques también tienen por objeto promover y supervisar la aplicación efectiva de estas normas.

El FMI y el CEF, junto con otras organizaciones internacionales (OI) y SSB, han elaborado una hoja de ruta para garantizar la implementación efectiva, flexible y coordinada del marco integral de políticas para los criptoactivos.35 El FMI y el CEF coordinarán y trabajarán con todas las organizaciones internacionales y las organizaciones de seguridad pertinentes para aplicar la hoja de ruta. La hoja de ruta incluye: i) la aplicación de marcos normativos; ii) divulgación más allá de las jurisdicciones del G20; iii) coordinación, cooperación e intercambio de información a nivel mundial; y iv) subsanar las lagunas de datos.

Aplicación de los marcos políticos por parte de los miembros de la OI y la SSB

Tras la aprobación del G20 de la recomendación de alto nivel del FSB en julio de 2023, el FSB promoverá la implementación de las recomendaciones. El FSB llevará a cabo, para fines de 2025, una revisión del estado de la implementación de los dos conjuntos de recomendaciones de alto nivel a nivel jurisdiccional. Dado que las recomendaciones del CEF son deliberadamente de alto nivel y se basan en principios, el CEF también considerará si son necesarias orientaciones o recomendaciones adicionales, teniendo en cuenta las normas y orientaciones sectoriales internacionales pertinentes que han sido o pueden ser desarrolladas por los SSB. Actualmente, el CEF está llevando a cabo un trabajo de política de seguimiento sobre las implicaciones regulatorias de DeFi, los intermediarios multifuncionales de criptoactivos y la coordinación y cooperación transfronterizas específicas para las EMED. para evaluar si son necesarias orientaciones o recomendaciones adicionales. El FSB también continuará evaluando las implicaciones de los criptoactivos para la estabilidad financiera, incluso a través del monitoreo continuo, el análisis de temas emergentes o incidentes materiales, y las inmersiones profundas en temas particulares.

El FMI continuará su esfuerzo continuo de evaluar las implicaciones macroeconómicas y los riesgos de los criptoactivos, teniendo en cuenta también el caso específico de las EMED. Esto permitirá que la labor del FMI sirva de base, cuando sea necesario, de la labor en curso del CEF y las SSB. Como parte de este proceso, se desarrollará un análisis de impacto sobre las posibles implicaciones para el sistema monetario internacional a lo largo del tiempo.

El CEF y los SSB han desarrollado un plan de trabajo compartido para 2023 y más allá (véase el Anexo 3), a través del cual continuarán coordinando el trabajo, bajo sus respectivos mandatos, para promover el desarrollo de un marco regulatorio global integral y coherente acorde con los riesgos que los mercados y actividades de criptoactivos pueden representar para las jurisdicciones de todo el mundo, incluso mediante la provisión de orientación más granular por parte de los SSB. Monitoreo y reporte público.

Los SSB, dentro de sus respectivos mandatos, continuarán examinando cómo se aplican sus estándares a los criptoactivos y los acuerdos de monedas estables. Harán revisiones, según sea necesario, a sus normas y directrices internacionales sectoriales o proporcionarán orientación detallada sobre la base de las normas y principios existentes a la luz de las recomendaciones del CEF. La orientación más granular de las SSB articulará aún más las expectativas regulatorias a nivel mundial, contribuyendo a resultados consistentes bajo los respectivos mandatos y mitigando al mismo tiempo el riesgo de arbitraje regulatorio. El CEF y los SSB han desarrollado un plan de trabajo compartido sobre criptoactivos (véase el anexo 3), que establece en un solo lugar los diversos flujos de trabajo internacionales interrelacionados sobre criptoactivos que están llevando adelante el FSB y los SSB. El FSB continuará sirviendo como el órgano de coordinación, trabajando con los SSB con respecto a la dirección estratégica del trabajo en curso sobre las actividades de criptoactivos, y el plan de trabajo compartido apoya al FSB en este papel de coordinación. En el anexo 3 figura un resumen de las iniciativas en curso y previstas para elaborar normas sobre las SSB.

La Junta de IOSCO acordó el establecimiento de un Grupo de Trabajo de Fintech (FTF) a nivel de Junta en su reunión de marzo de 2022 para desarrollar, supervisar, entregar e implementar la agenda regulatoria de IOSCO con respecto a fintech y criptoactivos. En mayo de 2023, IOSCO publicó un informe de consulta para Crypto y Digital Assets con el objetivo de finalizar las recomendaciones de política de IOSCO para abordar la integridad del mercado y los problemas de protección de los inversores en los mercados de criptoactivos a principios del cuarto trimestre de 2023. El flujo de trabajo DeFi de FTF está considerando problemas relacionados con DeFi y publicará un informe de consulta con recomendaciones propuestas en Q3 2023.

El CPMI y la OICV están analizando los problemas de las monedas estables multidivisa o vinculadas a activos que pueden surgir de sus características particulares, centrándose en cualquier problema que pueda requerir aclaraciones o adiciones adicionales a la guía CPMI-IOSCO sobre la aplicación de los Principios para las infraestructuras del mercado financiero (PFMI) a los acuerdos de monedas estables, publicada en julio de 2022 (CPMI-IOSCO, 2022).

En diciembre de 2022, el Grupo de Gobernadores y jefes de Supervisión de los Bancos Centrales (GHOS), el órgano de supervisión del Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, aprobó una norma prudencial mundial para las exposiciones de los bancos a criptoactivos, que se implementará en enero de 2025. Además, el GHOS encargó al BCBS que continuara evaluando los desarrollos relacionados con los bancos en los mercados de criptoactivos, incluido el papel de los bancos como emisores de monedas estables, custodios de criptoactivos y canales potenciales más amplios de interconexiones.

El GAFI, de acuerdo con su mandato, promoverá y supervisará la implementación global de los Estándares del GAFI para el Sector de Criptoactivos. En febrero de 2023, el GAFI adoptó una hoja de ruta para acelerar la implementación de los estándares, a la luz del progreso lento y desigual relacionado con los criptoactivos a nivel mundial (GAFI 2023). Esto incluirá la identificación de jurisdicciones con actividad de criptoactivos significativamente significativa; prestación de apoyo adicional mediante su orientación y capacitación; y el seguimiento de las medidas adoptadas y el estado de aplicación. Con el fin de facilitar esta hoja de ruta, se alienta a las jurisdicciones con experiencia en la regulación del cripto sector a compartir su experiencia y también a proporcionar asistencia técnica sobre una base bilateral. El GAFI espera publicar una tabla en la primera mitad de 2024 que establezca el progreso y considerará nuevas acciones según sea necesario. El GAFI publicó una actualización específica sobre la implementación de los estándares del GAFI sobre activos virtuales en junio de 2023 y continuará monitoreando intensamente la implementación de los controles ALD / CFT en el sector. El GAFI (junto con el FMI y otros organismos de evaluación) llevará a cabo revisiones en profundidad que analizarán la implementación y la efectividad de las medidas para combatir el LA/FT, incluidas las relacionadas con los criptoactivos. El GAFI también monitoreará los desarrollos del mercado, incluidas las actividades de los actores sancionados, DeFi y las transacciones P2P que pueden requerir más trabajo del GAFI.

El FMI incorporará, cuando proceda, las recomendaciones del CEF, las normas y orientaciones del SSB, y los elementos para un marco integral para los criptoactivos en su programa de supervisión. El FMI utilizará los elementos y recomendaciones derivados de la labor del FMI y el CEF sobre criptoactivos para incorporar medidas de política en su programa de supervisión, como las evaluaciones del Artículo IV y el Programa de Evaluación del Sector Financiero (PESF). Cuando los criptoactivos caigan dentro del alcance de estos programas como resultado de su posible impacto sistémico en una jurisdicción específica, se evaluará la implementación de las recomendaciones correspondientes, con un enfoque en resaltar cualquier brecha de implementación existente.

El FMI integrará su labor de política en curso sobre criptoactivos y las recomendaciones del CEF como parte de sus programas de fortalecimiento de capacidades. El FMI, sujeto a la demanda de los países miembros del FMI y a los recursos disponibles, proporcionará capacitación y apoyo técnico a sus países miembros, como parte de su mandato. Este apoyo tendrá como objetivo promover y facilitar la aplicación de recomendaciones políticas para los criptoactivos.

Divulgación más allá de los miembros del G20

Los miembros del FSB liderarán con el ejemplo en la implementación del marco del FSB de manera completa y oportuna para alentar a las jurisdicciones más allá de la membresía del FSB a implementar los dos conjuntos de recomendaciones de alto nivel.

El FMI, con su membresía casi mundial, continuará alentando la implementación de las recomendaciones de alto nivel para criptoactivos y las normas y orientaciones del SSB a través de actividades de fortalecimiento de capacidades y el PESF.

El FMI preparará un programa de divulgación, incluso a través de sus centros regionales de capacitación, para promover el conocimiento y la implementación de la labor del FMI y el FSB sobre criptoactivos.39 Aprovechando su amplia membresía y red en todos los continentes, el FMI desarrollará un programa para promover las recomendaciones del FMI y el FSB para un marco de política integral para los criptoactivos.

Teniendo en cuenta que muchas actividades de criptoactivos están teniendo lugar o están autorizadas o registradas en jurisdicciones no miembros del FSB, el FSB, junto con los SSB y otras organizaciones internacionales, tomará medidas para promover la implementación efectiva en jurisdicciones más allá de la membresía del FSB. Como parte de este trabajo, el FSB:

■ colaborar con un conjunto más amplio de jurisdicciones para fomentar la aplicación de las recomendaciones del CEF y las normas internacionales,

■ hacer un balance del progreso regulatorio y los desafíos entre las jurisdicciones no miembros del FSB a través de los Grupos Consultivos Regionales del FSB, y

■ supervisar y evaluar las cuestiones transfronterizas relacionadas con las monedas estables y otros criptoactivos. El GAFI, a través de su red global, está apoyando la implementación de controles ALD / CFT para criptoactivos en todas las jurisdicciones, con un enfoque particular en aquellos con actividad de criptoactivos materialmente significativa.

La hoja de ruta del GAFI para acelerar la implementación de sus estándares para el sector de criptoactivos identificará las jurisdicciones además de los miembros del GAFI que tienen una actividad de criptoactivos materialmente importante, con el fin de dirigirse a las jurisdicciones donde la implementación está rezagada con apoyo y asesoramiento adicionales y ayudarlos a establecer rápidamente medidas preventivas y supervisión efectivas.

Coordinación mundial, cooperación e intercambio de información

El FSB continuará actuando como un centro para el intercambio de información y la coordinación regulatoria y supervisora para las actividades de criptoactivos y los acuerdos globales de monedas estables, incluida la exploración de cómo abordar los riesgos transfronterizos específicos de las EMED y considerar formas de mejorar la supervisión y la coordinación regulatoria. El FSB también considerará cómo abordar los problemas regulatorios planteados por los acuerdos de monedas estables que operan en jurisdicciones que carecen de un marco regulatorio y de supervisión sólido consistente con las recomendaciones del FSB. El plan de trabajo compartido del Consejo de Estabilidad Financiera y los organismos de protección de las especies de seguridad (véase el anexo 3) también refleja el trabajo coordinado en el marco de sus respectivos mandatos para promover el desarrollo y la aplicación de una respuesta internacional intersectorial coherente a los riesgos (y riesgos potenciales) en los mercados de criptoactivos, incluso mediante la prestación de orientaciones más detalladas por parte de los organismos de protección de los seguros, el seguimiento y la presentación de informes públicos.

El FMI continuará coordinando con sus países miembros para promover el marco del FMI y el FSB para los criptoactivos (incluidas las normas y orientaciones del SSB) y continuará monitoreando los riesgos macrofinancieros y las vulnerabilidades de los criptoactivos.

Abordar las lagunas de datos

La creciente presencia de nuevas formas de criptoactivos utilizados como medio de pago plantea varios desafíos potenciales para la recopilación y el análisis de datos, como el uso transfronterizo y la sustitución de divisas. La criptoización rápida puede tener un impacto en la independencia monetaria y la estabilidad financiera de las economías. Sin embargo, los datos para medir los criptoactivos y su impacto son escasos. En vista de estas preocupaciones, los ministros de Finanzas y gobernadores de bancos centrales del G20 acogieron con satisfacción la nueva Iniciativa de Lagunas de Datos-3 (DGI-3), que, entre otras cosas, aborda las necesidades políticas prioritarias relacionadas con la innovación financiera.

La recomendación 11 de la DGI-3 sobre «Dinero digital» tiene como objetivo desarrollar un marco común y recopilar «datos de prueba» sobre dinero digital y criptoactivos utilizados como medio de pago habilitado por Fintech. La recomendación, por lo tanto, tiene como objetivo ampliar las estadísticas macroeconómicas (tanto monetarias como del sector externo) para cubrir los criptoactivos, incluidas las monedas estables, estas últimas potencialmente utilizadas como medios de pago, para garantizar la medición adecuada de los agregados monetarios y los flujos internacionales de capital, ofreciendo también insumos críticos para el análisis de la estabilidad financiera. El FMI lidera la implementación de esta recomendación con el BPI, el BCE y el FSB. El resultado esperado es tener, para el 4T 2025, estimaciones de prueba de flujos y existencias de criptoactivos utilizados como medios de pago desglosados por tipo, sector y país de contraparte.

Este trabajo se basará en la orientación metodológica que se está desarrollando en el contexto de la actualización de las normas estadísticas internacionales (ISS) (FITT 2022) al tiempo que monitorea continuamente el panorama en evolución de los criptoactivos y realiza los ajustes necesarios para garantizar la relevancia y confiabilidad del marco macroeconómico. Reconociendo las limitaciones de la recopilación de datos tradicional, el Equipo de Trabajo explorará fuentes alternativas, particularmente asociándose con actores de la industria para recopilar datos sobre criptoactivos como métodos de pago. Estas discusiones dentro del G20 también podrían facilitar la colaboración de las agencias estadísticas con los organismos reguladores para influir en las regulaciones relacionadas con los requisitos de datos para los criptoactivos.

XBRL US comenta sobre el desarrollo de la taxonomía de la SEC y una variedad de propuestas

Autor de la entrada Por Diana Alejandra Loyola Sanchez
Fecha de publicación noviembre 6, 2023
Categorías En XBRL US
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El Grupo de Trabajo de Modernización Regulatoria de EE. UU. (RMWG) de XBRL ha presentado una carta a la Comisión de Bolsa y Valores (SEC) con observaciones y recomendaciones sobre el proceso de desarrollo de taxonomía de la Comisión.

La SEC ha publicado una gran cantidad de reglas propuestas y finales que contienen requisitos de datos estructurados en los últimos años, lo cual, por supuesto, ¡es una excelente noticia! Esto ha creado una carga de trabajo significativa para la SEC en la creación de nuevas taxonomías y el aumento de las existentes. Para garantizar una implementación eficiente, dice el RMWG, es importante que la SEC mantenga un enfoque de desarrollo de taxonomía coherente que sea bien comprendido por proveedores y emisores.

Un punto destacado en la carta es la necesidad de aclarar la selección de formatos XBRL por parte de la SEC (Inline XBRL, xBRL-XML, xBRL-JSON o xBRL-CSV) y las especificaciones. También observa una falta de claridad en torno al uso de bases de enlaces y un manejo inconsistente de las etiquetas. Las recomendaciones incluyen la notificación oportuna de cambios en la taxonomía y las directrices, y el desarrollo de un enfoque coherente para las etiquetas y la reutilización de elementos.

El RMWG es un consorcio miembro dentro de XBRL US compuesto por la mayoría de los proveedores de XBRL que apoyan a la empresa pública y a la comunidad de archivadores de la SEC de gestión de inversiones. El RMWG tiene la misión de establecer un diálogo continuo entre los reguladores con la comunidad de proveedores y archivadores, e identificar problemas y proponer recomendaciones a los reguladores que facilitarán la implementación sin problemas de nuevas reglas regulatorias relacionadas con XBRL y otros requisitos de archivo de datos estructurados.

XBRL US es una organización de estándares sin fines de lucro, con la misión de mejorar la eficiencia y la calidad de los informes en los Estados Unidos mediante la promoción de la adopción de estándares de informes gubernamentales y comerciales. XBRL US es una jurisdicción de XBRL International, el consorcio sin fines de lucro responsable de desarrollar y mantener la especificación técnica para eXtensible Business Reporting Language (XBRL). XBRL es un estándar de datos libre y abierto ampliamente utilizado en los Estados Unidos, y en todo el mundo, para la presentación de informes por parte de empresas públicas y privadas, así como bancos y agencias gubernamentales.

En los últimos tres años, ha habido un aumento significativo en el número de normas propuestas y finales publicadas por la Comisión, que contienen requisitos de datos estructurados. Los nuevos requisitos de datos estructurados requieren que la Comisión construya nuevas taxonomías o aumente las taxonomías existentes para apoyar estos programas. Para garantizar la implementación eficiente de estos programas, es importante que los proveedores y emisores comprendan el enfoque de desarrollo de la taxonomía de la SEC y que la SEC mantenga un enfoque de desarrollo consistente, de modo que las herramientas de software puedan adaptarse a las nuevas taxonomías de manera rápida y efectiva en apoyo de los registrantes. El apéndice que sigue a esta carta describe algunas de las observaciones relacionadas con la implementación de reglas.

Observaciones

Esta es una colección de observaciones y ejemplos identificados en taxonomías y programas recientes de la SEC:

● Tendencia creciente de requerir múltiples taxonomías para soportar una sola regla. Si bien los emisores están acostumbrados a utilizar más de una taxonomía (DEI, SRT, GAAP, IFRS), la reciente lista de nuevas taxonomías para diferentes propósitos ha tenido consecuencias no deseadas:

○ Diferentes taxonomías utilizadas por diferentes tipos de declarantes. Por ejemplo, para cumplir con la Regla de Operaciones con Información Privilegiada, los contribuyentes US-GAAP utilizan la Taxonomía ECD que contiene elementos GAAP y no GAAP, como Políticas de Uso de Información Privilegiada y Procedimientos y Recuperación de Compensación Otorgada Erróneamente. Los declarantes 20-F, por otro lado, utilizan la Taxonomía NIIF y la Taxonomía ECD; de estos últimos utilizan los elementos no GAAP utilizados para cumplir con la regla de Insider Trading. Si bien la taxonomía ECD agrupó la taxonomía GAAP, los declarantes de IFRS no tienen una taxonomía que importe automáticamente las NIIF y el ECD juntos; y la página de soporte de taxonomía no enumera las dos taxonomías como importables juntas. Si bien el resultado final es que ambos conjuntos de declarantes tienen acceso a los elementos que necesitan, es confuso debido a los diferentes enfoques para obtener los elementos necesarios para cumplir.

○ Enfoque inconsistente de los conceptos utilizados para más de un programa. Los conceptos que se utilizan para más de una implementación a veces se proporcionan en la taxonomía DEI o SRT, y a veces se duplican en la nueva taxonomía generada para ese programa. Por ejemplo, el elemento NetIncomeLoss en la taxonomía GAAP se agregó a la taxonomía ECD, pero con una etiqueta concisa que difiere de la etiqueta de taxonomía GAAP. La clase de taxonomía GAAP del eje de existencias se agregó a las taxonomías CEF y SHR. Un elemento de la Taxonomía VIP fue añadido a la Taxonomía OEF.

● Se necesita una aclaración sobre el uso de bases de enlaces y la justificación del enfoque de la SEC. EFM 6.5.58 dice: «El Anexo 2.01 del Formulario SD consta exactamente de dos tipos de archivos adjuntos: EX-2.01.INS, una instancia XBRL, EX-2.01.SCH, un esquema XBRL, con elementos personalizados y bases de enlaces incrustadas. La Prueba documental 2.01.INS no es un documento XBRL en línea.» Esta declaración sugiere que los emisores no pueden presentar bases de enlaces separadas (calc, def, pre), y que las bases de enlaces deben estar incrustadas en el esquema. Sin embargo, EFM 6.9 establece que las bases de enlaces pueden ser independientes o incrustadas en el esquema para fines de validación. Los proveedores y emisores necesitan más aclaraciones sobre este tema dadas las discrepancias de EFM. ¿Cuál es el enfoque requerido y cuál es la justificación del enfoque de base de enlaces incrustado? Comprender la razón de este enfoque ayudará a los proveedores a estar mejor preparados para ayudar a los declarantes.

● Las etiquetas no se manejan de manera consistente. Las nuevas taxonomías que se están desarrollando utilizan abreviaturas en los nombres conceptuales, por ejemplo, Pct en lugar de Percent. Esto entra en conflicto con la Guía de estilo XBRL US y con las prácticas seguidas en la taxonomía US GAAP. Otras inconsistencias en las etiquetas incluyen:

○ Faltan etiquetas de documentación en taxonomías publicadas recientemente.

○ Las taxonomías cerradas contienen etiquetas editables.

○ Se utilizan marcadores [dominio] inconsistentes, por ejemplo, en la taxonomía ECD.

○ Las etiquetas concisas se definen en la taxonomía combinada ECD y GAAP y múltiples etiquetas estándar en la taxonomía combinada DEI y CEF que causan conflictos en las combinaciones.

● El enfoque del formato XBRL (XML, XBRL en línea, CSV, JSON) y los requisitos de especificación establecidos por la SEC necesitan más aclaraciones. La regla de extracción de recursos requiere el uso de XBRL tradicional (XML), aunque todas las demás implementaciones desde 2018 requieren XBRL en línea para empresas públicas y empresas de gestión de inversiones. La regla de extracción de recursos se finalizó antes de la implementación de XBRL en línea de 2018, lo que puede ser la razón por la que esta regla requiere XBRL tradicional. Una mejor comprensión del enfoque de la SEC para la selección de formatos ayudaría tanto a los emisores como a los proveedores. Además, la Comisión optó por EE 1.0 en lugar de 2.0 y esta es la única taxonomía SEC que sigue esta especificación. Comprender la justificación de esta decisión ayudaría a la comunidad de proveedores y emisores a prepararse mejor.

● Las muestras proporcionadas con taxonomías preliminares pueden quedar obsoletas cuando se revisa la taxonomía. A menudo no se proporcionan muestras actualizadas ni hay notificaciones de que las muestras proporcionadas inicialmente ya no son válidas y no se debe confiar en ellas. Los proveedores y emisores confían en los documentos de muestra, ya que ayudan en gran medida en el desarrollo de software y en el proceso de etiquetado y pruebas para los emisores. Sin embargo, las muestras obsoletas, por ejemplo, con muestras proporcionadas con la taxonomía ECD para PVP son comunes y problemáticas.

Recomendaciones

Lo más importante es que los proveedores y emisores deben comprender el enfoque de la Comisión para el desarrollo de taxonomías, el uso de bases de enlaces, las especificaciones y la creación de documentos de instancia para mejorar la preparación del mercado. Las recomendaciones incluyen:

● Proporcionar notificaciones oportunas de cambios en el sitio para avisos técnicos, cambios de taxonomía y materiales de orientación taxonómica. Los documentos con líneas negras ayudarían a identificar las revisiones. Incluso los cambios menores en la taxonomía pueden afectar al software utilizado por los emisores. La SEC mantiene dos páginas web donde se pueden publicar proyectos de taxonomías: es necesario notificar los cambios en todas las páginas.

● Los archivos de muestra proporcionados con los borradores de taxonomías deben actualizarse si es posible, y como mínimo se debe notificar al mercado cuando se vuelven obsoletos. Un sistema de seguimiento sería extremadamente útil para el desarrollo de software y, por ejemplo, la preparación de documentos.

● Establecer un enfoque consistente para 1) manejar etiquetas, preferiblemente siguiendo la Guía de Estilo XBRL US, y 2) reutilizar elementos a través de taxonomías.

● Proporcionar notificación oportuna de los cambios en el sitio cuando haya avisos técnicos, cambios de taxonomía y directrices. Los cambios menores y mayores pueden afectar el software para los emisores. Para los cambios importantes deben aplicarse plazos más largos de revisión e implementación pública.

Taxonomía de extracción de recursos (RXD) y retroalimentación del programa

Gracias por la oportunidad de proporcionar comentarios sobre la taxonomía de extracción de recursos (RXD), que se desarrolló para respaldar la regla final de la Comisión de Bolsa y Valores (SEC), Divulgación de pagos por emisores de extracción de recursos. Esta carta proporciona información sobre la taxonomía y los materiales de apoyo, y pregunta específicamente si se podría permitir a los emisores optar por XBRL en línea en lugar de XBRL tradicional (XML) para cumplir con esta regla.

Esta carta fue preparada por el XBRL US Regulatory Modernization Working Group (RMWG), que es un consorcio miembro dentro de XBRL US, compuesto por la mayoría de los proveedores de XBRL que apoyan a la comunidad de declarantes de la SEC de gestión de inversiones y empresas públicas. XBRL US es una organización de estándares sin fines de lucro, con la misión de mejorar la eficiencia y la calidad de los informes en los Estados Unidos mediante la promoción de la adopción de estándares de informes gubernamentales y comerciales. XBRL US es una jurisdicción de XBRL International, el consorcio sin fines de lucro responsable de desarrollar y mantener la especificación técnica para eXtensible Business Reporting Language (XBRL). XBRL es un estándar de datos libre y abierto ampliamente utilizado en los Estados Unidos, y en todo el mundo, para la presentación de informes por parte de empresas públicas y privadas, así como bancos y agencias gubernamentales.

XBRL en línea como opción

La regla Divulgación de pagos por emisores de extracción de recursos se finalizó originalmente el 27 de junio de 2016, con el requisito de que la información de divulgación de pagos se presente en XBRL.

En 2018, la SEC finalizó una regla separada que requiere que las empresas públicas hagan la transición a Inline XBRL desde XBRL tradicional (XML) para sus divulgaciones de estados financieros. Se requirió que las empresas se introdujeran gradualmente durante tres años, comenzando con un cumplimiento de contribuyentes grande y acelerado para períodos posteriores al 15 de junio de 2019.

La implementación de la regla de extracción de recursos se retrasó, y luego se volvió a proponer en diciembre de 2019 para un segundo período de comentarios. Durante este período de exposición, XBRL US presentó una carta de comentarios1 en la que afirmamos: «Si bien somos agnósticos en cuanto a si se adopta XBRL convencional (basado en XML) o XBRL en línea (basado en HTML), la Comisión puede considerar que puede ser más fácil para los declarantes preparar sus finanzas estandarizadas utilizando un solo formato, por ejemplo, XBRL en línea o XBRL convencional, en lugar de cambiar de un tipo de formato a otro. Tanto los solicitantes como los proveedores podrían lograr mayores eficiencias si se les exige que utilicen el mismo formato subyacente».

El estándar XBRL es un modelo de datos semántico que captura la estructura de los datos de manera consistente, pero que se puede transportar en varios formatos, incluidos CSV, XML, XHTML (Inline XBRL) o JSON. Esta especificación, llamada Open Information Model (OIM) fue desarrollada por XBRL International para garantizar que la estructura del estándar XBRL pueda adaptarse a diferentes tecnologías. Ciertos formatos son más apropiados para diferentes tipos de datos. Los datos de alto volumen y preparados consistentemente, por ejemplo, se adaptan mejor a los archivos CSV; los datos que deben ser legibles tanto por humanos como por máquina, pueden informarse más apropiadamente en XBRL en línea. Los datos preparados de conformidad con la regla de extracción de recursos, por ejemplo, podrían prepararse de manera más eficiente en XBRL-CSV.

La SEC finalizó la regla de extracción de recursos por segunda vez en diciembre de 2020 y mantuvo el requisito de XBRL tradicional en lugar de XBRL en línea en la versión final de la regla.

Hoy en día, todas las empresas públicas reportan sus estados financieros utilizando Inline XBRL. Con esta carta, el XBRL US RMWG pide que los emisores tengan la opción de preparar su Formulario SD de conformidad con la regla de extracción de recursos, utilizando XBRL en línea o XBRL tradicional. Como se señaló en nuestra carta del 16 de marzo de 2020, Inline XBRL puede proporcionar una mayor eficiencia para los emisores, ya que estas entidades informan todos los demás datos estructurados en el formato Inline XBRL. Dar a los emisores la opción de preparar datos en XBRL en línea o XBRL tradicional no cambiará la facilidad de uso o la facilidad de acceso de los datos reportados.

Por separado, como todas las demás presentaciones XBRL se han trasladado a Inline XBRL, la dependencia de EDGAR Renderer ha disminuido significativamente. La reintroducción de instancias XBRL con formato XML hace necesario que los archivadores utilicen EDGAR Renderer para ver el XBRL en una presentación legible por humanos. La representación de una instancia de RXP puede ser diferente de la representación de una 10-Q o 10-K. Los archivadores deben ser conscientes de que no es necesario representar correctamente la presentación en el renderizador EDGAR.

Preguntas para más aclaraciones

También pedimos que la Comisión responda a las siguientes preguntas para ayudar a aclarar los aspectos técnicos de la norma final:

● La presentación incluye totales por gobierno, proyecto, categoría y tipo de pago. ¿Entendemos correctamente que no es necesario definir una estructura de cálculo para los elementos totales (por ejemplo, totales por proyecto, categoría, tipo de pago)?

● EFM 6.3.2 sugiere que solo se debe proporcionar el esquema. ¿Podemos confirmar que los emisores no pueden presentar bases de enlaces separadas (cálculo, definición, presentación), por lo tanto, deben incrustar bases de enlaces en la presentación del esquema XBRL?

● ¿Es necesario proporcionar el Anexo 2.01 también en HTML, además de XBRL? La documentación no dice nada al respecto.

● ¿Admitirá la SEC el uso de la especificación Extensible Enumerations 2.0 (en lugar de 1.0)? Esta es la única taxonomía que no admite esta versión de especificación.

Por último, pedimos a la Comisión que proporcione ejemplos de documentos de ejemplo que presenten diferentes escenarios posibles. Esto ayudaría en gran medida a los emisores a preparar presentaciones de buena calidad. Gracias por darnos la oportunidad de proporcionar nuestros comentarios y sugerencias. Hágame saber si desea discutir nuestras observaciones con mayor detalle o si tiene preguntas que podamos responder.

Estamos muy agradecidos de que la Comisión de Bolsa y Valores (SEC) haya anunciado el plan para realizar una prueba EDGAR BETA antes de la implementación de la regla final para la divulgación de tarifas de presentación y la modernización de los métodos de pago. Un entorno de prueba brindará a los proveedores, registrantes y a la Comisión la oportunidad de identificar posibles problemas y responder preguntas pendientes sobre la implementación de reglas, lo que mejorará enormemente la eficiencia del lanzamiento final del programa.

Esta carta, que fue preparada por el XBRL US Regulatory Modernization Working Group (RMWG), hace preguntas recopiladas dentro de la comunidad de proveedores sobre el programa BETA; también plantea una preocupación sobre la participación de los registrantes debido a la falta de información proporcionada por la SEC sobre el programa. Los comentarios que hemos recibido de los solicitantes de registro sugieren que sin detalles adicionales sobre lo que implica el programa BETA, los solicitantes de registro pueden no entender el valor de participar.

El XBRL US RMWG está compuesto por la mayoría de los proveedores XBRL que apoyan a la empresa pública y a la comunidad de declarantes de la SEC de gestión de inversiones. XBRL US es una organización de estándares sin fines de lucro, con la misión de mejorar la eficiencia y la calidad de los informes en los Estados Unidos mediante la promoción de la adopción de estándares de informes gubernamentales y comerciales. XBRL US es una jurisdicción de XBRL International, el consorcio sin fines de lucro responsable de desarrollar y mantener la especificación técnica para eXtensible Business Reporting Language (XBRL). XBRL es un estándar de datos libre y abierto ampliamente utilizado en los Estados Unidos, y en todo el mundo, para la presentación de informes por parte de empresas públicas y privadas, así como bancos y agencias gubernamentales.

La BETA de presentación basada en tarifas es una oportunidad crítica para que los solicitantes de registro y los proveedores que los respaldan prueben cómo se pueden realizar con éxito las presentaciones de tarifas. El anuncio de la BETA indica que se publicará información adicional sobre la BETA en septiembre de 2023 y, sin embargo, los interesados en participar deben inscribirse antes del 31 de agosto de 2023. La comunidad de proveedores, representada por el RMWG, ha fomentado la participación de los registrantes en la versión BETA. Sin embargo, a falta de más detalles sobre lo que implica la BETA, los solicitantes de registro pueden no tener clara la necesidad de participar. Los declarantes corporativos tienen muchas preguntas sobre la versión BETA que los proveedores no pueden responder. La Comisión tal vez desee considerar la posibilidad de permitir que los solicitantes de registro se inscriban después de que se disponga de información adicional, lo que ahora se prevé que ocurra después de la fecha límite de inscripción actual. También pedimos que se respondan las siguientes preguntas para que podamos informar a los solicitantes de registro y estar mejor equipados para alentar su participación en la BETA.

1. ¿La versión beta permitirá a los proveedores crear la exhibición de tarifas etiquetadas XBRL? Esto es una parte integral de la implementación de la regla y sería extremadamente útil.

2. ¿Podrán los participantes realizar una presentación de prueba? ¿Podrán los participantes subir la presentación?

3. ¿La versión beta admitirá una prueba completa con una presentación completa o solo admitirá ciertas partes de una presentación?

4. La SEC ha sugerido que una herramienta de validación estará disponible en la versión BETA. ¿Qué validación admitirá la BETA? En años anteriores, la SEC tenía una «Herramienta de estimación de tarifas» que ayudaba a calcular las tarifas y preparar la tabla, lo cual era extremadamente útil. ¿Estará disponible algo similar en la BETA? ¿La BETA alertará a los participantes si los datos de la tarifa son correctos?

5. ¿Se puede dar a los participantes una caja de arena con un saldo en dólares para permitir la prueba de presentaciones y compensaciones?

6. ¿Podrán los solicitantes de registro probar su propia información específica de la tarifa? ¿Qué aspectos de una presentación podrán probar las empresas?

7. ¿Podrán los participantes probar e identificar qué errores permitirán que una presentación pase (sea aceptada) y cuáles bloquearán una presentación?

8. ¿La versión beta admitirá o requerirá el traslado de la información de tarifas del encabezado a XBRL como se describe en la regla?

9. ¿La versión beta admitirá CIK de agente de presentación además de CIK de registrantes?

10. ¿Se proporcionará un proyecto de taxonomía para la BETA? ¿O la SEC proporcionará solo las herramientas que permiten que las presentaciones se realicen sin la taxonomía?

11. ¿Habrá otro período de prueba BETA después de que se finalice el borrador de la taxonomía para que la taxonomía final también pueda ser probada?

Gracias por la oportunidad de comentar sobre la colección propuesta por la Comisión de Bolsa y Valores (SEC); Solicitud de comentarios; Extensión: Regla 17g-1 y Formulario NRSRO. XBRL US es una organización de estándares sin fines de lucro, con la misión de mejorar la eficiencia y la calidad de los informes en los Estados Unidos mediante la promoción de la adopción de estándares de informes comerciales. XBRL US es una jurisdicción de XBRL International, el consorcio sin fines de lucro responsable de desarrollar y mantener la especificación técnica para eXtensible Business Reporting Language (XBRL). XBRL es un estándar de datos libre y abierto ampliamente utilizado en los Estados Unidos, y en todo el mundo, para la presentación de informes por parte de empresas públicas y privadas, así como bancos y agencias gubernamentales.

Los acontecimientos recientes sugieren que la revisión del formulario NRSRO llega en un momento oportuno para que la Comisión exija que el formulario NRSRO se prepare en un formato estructurado y legible por máquina mediante el uso de normas de datos.

La Ley de Transparencia de Datos Financieros (FDTA) se promulgó el 23 de diciembre de 2022, como parte de H.R. 7776, la Ley de Autorización de Defensa Nacional James M. Inhofe para el año fiscal 2023. La FDTA exige el uso de estándares de datos por parte de las agencias miembros del Consejo de Supervisión de Estabilidad Financiera de los Estados Unidos, incluida la SEC. Los estándares de datos que deben establecerse bajo las reglas finales se definen como:

● Incluir identificadores de entidad comunes

● Ser abierto y no propietario

● Capaz de hacer que los datos se puedan buscar y leer por máquina

● Documentar los requisitos de información financiera en taxonomías legibles por máquina

● Incorporar estándares desarrollados y mantenidos por organismos de estándares de consenso voluntario

● Consistente con los principios de contabilidad y presentación de informes aplicables

La transición a la presentación de informes del Formulario NRSRO en formato de datos estandarizado satisfaría los requisitos de la FDTA. XBRL es el estándar de datos apropiado para la preparación del formulario NRSRO. No solo es la mejor opción para la FDTA, sino que las agencias de calificación crediticia ya están familiarizadas con XBRL y actualmente deben preparar datos de calificación crediticia en formato XBRL para su presentación ante la SEC.

También recomendamos que partes del formulario NRSRO se preparen en XBRL-CSV. El estándar XBRL es un modelo de datos semánticos que representa inequívocamente los datos; se puede expresar en múltiples formatos, incluidos XML, JSON, XHTML y CSV. Si bien es necesario que los datos de calificación crediticia se preparen en formato XML, animamos a la Comisión a optar por XBRL-CSV para el formulario NRSRO como más apropiado para las matrices de transición incluidas en el anexo 1 del formulario NRSRO.

La especificación técnica XBRL-CSV es óptima para grandes volúmenes de datos repetitivos. Se estableció como una nueva especificación técnica en 2022 y sería el formato más fácil desde el punto de vista tanto de los preparadores como de los usuarios de los datos. XBRL-CSV tiene los mismos beneficios que otras especificaciones XBRL, como XBRL en línea o XBRL tradicional (basado en XML). Un documento preparado XBRL-CSV genera datos inequívocamente legibles por máquina, y las aplicaciones en el mercado actual para preparar datos en XBRL tradicional (basado en XML) o XBRL en línea, también se pueden adaptar para preparar datos en formato XBRL-CSV. Además, sugerimos que la Comisión considere la transición de la notificación obligatoria de los datos de calificación crediticia de XBRL en formato XML a XBRL-CSV. Esto mejoraría la eficiencia tanto en la preparación como en la extracción de datos.

También alentamos a la SEC a alojar las presentaciones de formularios NRSRO, así como los datos de calificación crediticia en formato de datos estructurados en su plataforma EDGAR en lugar de vincular a los formularios en los sitios web de NRSRO. Al realizar este cambio, la SEC puede garantizar que el público tenga un historial completo de presentaciones de formularios, y que el solicitante no pueda modificar el formulario una vez que se haya completado sin hacer tales modificaciones evidentes para los consumidores de datos.

Esta es una buena oportunidad para que la SEC haga la transición a los requisitos de la FDTA y aproveche la disponibilidad de una especificación de estándares de datos técnicos que se ajuste más adecuadamente a las divulgaciones requeridas.

¿Paraíso perdido? Cómo las criptomonedas no cumplieron sus promesas y qué hacer al respecto

Autor de la entrada Por Esther Isabel Gomez Rosales
Fecha de publicación octubre 30, 2023
Categorías En Cryptomonedas
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Discurso de Fabio Panetta, miembro del Comité Ejecutivo del BCE, en un panel sobre el futuro de las criptomonedas en la 22.ª Conferencia Anual del BPI

Hace unos 15 años, los desarrolladores de software que utilizaban el seudónimo de Satoshi Nakamoto crearon el código fuente de lo que pensaban que podría ser dinero digital descentralizado. Desde entonces, las criptomonedas se han basado en la creación constante de nuevas narrativas para atraer nuevos inversores, revelando visiones incompatibles de lo que son o deberían ser los criptoactivos.

La visión del efectivo digital –de una infraestructura de pagos descentralizada basada en criptografía– fracasó cuando las redes blockchain se congestionaron en 2017, lo que provocó un aumento vertiginoso de las tarifas de transacción.

Posteriormente, la narrativa del oro digital cobró impulso, provocando una “fiebre de las criptomonedas” que llevó a uno de cada cinco adultos en los Estados Unidos y a uno de cada diez en Europa a especular con las criptomonedas, con una capitalización de mercado máxima de 2,5 billones de euros.

Sin embargo, esta ilusión de que los criptoactivos sirvieran como dinero fácil y una sólida reserva de valor se disipó con el inicio del criptoinvierno en noviembre de 2021. La caída del precio de las criptomonedas provocó una disminución de alrededor de 2 billones de euros. valor de criptoactivos en menos de un año. Esto tomó desprevenidos a millones de inversores. Se estima que tres cuartas partes de los usuarios de bitcoins sufrieron pérdidas en sus inversiones iniciales en ese momento.

Es comprensible que ahora muchos se pregunten el futuro de los criptoactivos.

Pero el estallido de la burbuja no significa necesariamente el fin de los criptoactivos. A la gente le gusta apostar e invertir en criptomonedas les ofrece una forma de hacerlo.

Las valoraciones de las criptomonedas son muy volátiles, lo que refleja la ausencia de cualquier valor intrínseco. Esto los hace particularmente sensibles a los cambios en el apetito por el riesgo y las narrativas del mercado. Los recientes acontecimientos que han afectado a las principales bolsas de criptoactivos han puesto de relieve las contradicciones de un sistema que, aunque creado para contrarrestar la centralización del sistema financiero, se ha vuelto altamente centralizado.

Hoy sostendré que, debido a sus limitaciones, las criptomonedas no se han convertido en una forma de financiación innovadora y sólida, sino que se han transformado en una forma nociva. El ecosistema criptográfico está plagado de fallas del mercado y externalidades negativas, y seguramente experimentará más perturbaciones en el mercado a menos que se establezcan salvaguardias regulatorias adecuadas.

Los formuladores de políticas deberían tener cuidado a la hora de apoyar una industria que hasta ahora no ha producido beneficios sociales y que está tratando cada vez más de integrarse al sistema financiero tradicional, tanto para adquirir legitimidad como parte de ese sistema como para aprovecharlo. En cambio, los reguladores deberían someter las criptomonedas a estándares regulatorios rigurosos, abordar su costo social y tratar los modelos criptográficos poco sólidos como lo que realmente son: una forma de juego.

Esto puede impulsar al ecosistema a hacer más esfuerzos para proporcionar valor genuino en el campo de las finanzas digitales.

Narrativas cambiantes: de pagos descentralizados a juegos de azar centralizados

La promesa principal de las criptomonedas es reemplazar la confianza con la tecnología, sosteniendo que el concepto “el código es ley” permitirá que surja un sistema de autocontrol, libre de juicios y errores humanos. Esto, a su vez, haría posible que el dinero y las finanzas operaran sin intermediarios confiables.

Sin embargo, esta narrativa a menudo confunde la realidad. Las criptomonedas sin respaldo no han invadido el papel convencional del dinero. Y se han alejado progresivamente de su objetivo original de descentralización para depender cada vez más de soluciones y estructuras de mercado centralizadas. Se han convertido en activos especulativos, así como un medio para eludir controles de capital, sanciones o regulación financiera.

Limitaciones de la cadena de bloques

Una razón clave por la que las criptomonedas no han cumplido su pretensión de desempeñar el papel de dinero es técnica. De hecho, el uso de blockchain (particularmente en forma de blockchain pública y sin permiso) para realizar transacciones con criptoactivos ha mostrado limitaciones significativas.

Las transacciones con criptomonedas en blockchain pueden ser ineficientes, lentas y costosas; se enfrentan al trilema de la cadena de bloques, según el cual no es posible aspirar a niveles óptimos de seguridad, escalabilidad y descentralización al mismo tiempo.

Criptoactivos que dependen de un mecanismo de validación de prueba de trabajo, lo cual es especialmente relevante para bitcoin como el mayor criptoactivo por capitalización de mercado, son ecológicamente perjudiciales. Por lo tanto, las autoridades públicas deberán evaluar si la enorme huella de carbono de ciertos criptoactivos socava sus compromisos de transición verde. Además, los mecanismos de validación de prueba de trabajo son inadecuados para un uso a gran escala. Bitcoin, por ejemplo, sólo puede aceptar hasta siete transacciones por segundo y las tarifas pueden ser exorbitantes.

Si bien han surgido soluciones alternativas para superar el trilema de la cadena de bloques y las deficiencias del consenso de la prueba de trabajo para transacciones más rápidas y asequibles, incluidas aquellas fuera de la cadena de bloques, tienen sus propios inconvenientes. Las transacciones «fuera de la cadena» realizadas a través de plataformas de terceros comprometen los principios básicos de los criptoactivos, incluida la seguridad, la validez y la inmutabilidad. Otro aspecto importante es el riesgo operativo inherente a las cadenas de bloques públicas debido a la ausencia de un organismo de gobierno central responsable que gestione las operaciones, los incidentes o los errores de código.

Además, el manejo de criptoactivos puede resultar complicado. En una cadena de bloques descentralizada, los usuarios deben proteger sus claves personales mediante billeteras de auto custodia, lo que puede desalentar la adopción generalizada debido a las tareas y riesgos involucrados, por ejemplo, el robo o la pérdida de una clave. Dada la inmutabilidad de las cadenas de bloques, no permiten la reversión de transacciones.

Inestabilidad

Otra limitación clave de las criptomonedas sin respaldo es su inestabilidad.

Las criptomonedas sin respaldo carecen de valor intrínseco y no tienen reservas de respaldo ni mecanismos de estabilización de precios. Esto los hace intrínsecamente muy volátiles e inadecuados como medio de pago. Bitcoin, por ejemplo, exhibe niveles de volatilidad hasta cuatro veces mayores que las acciones o el oro.

Una volatilidad tan alta también significa que los hogares no pueden depender de los criptoactivos como reserva de valor para suavizar su consumo a lo largo del tiempo. De manera similar, las empresas no pueden confiar en los criptoactivos como unidad de cuenta para el cálculo de precios o para su balance.

Además, las criptomonedas sin respaldo no mejoran nuestra capacidad de protegernos contra la inflación. De hecho, la evolución de sus precios muestra una correlación cada vez mayor con los mercados de valores. Y el análisis empírico encuentra que el impulso en el mercado de criptoactivos y la volatilidad del mercado financiero global tienen un impacto en el comercio de bitcoins frente a monedas fiduciarias.

Criptos como medio de juego y elusión

Pero la propia inestabilidad de las criptomonedas sin respaldo las hace atractivas como medio de juego. Y su uso como tal se ha visto facilitado por el establecimiento de una estructura de mercado centralizada que respalda el uso más amplio de los criptoactivos.

Los intercambios de cifrado se han convertido en puertas de entrada al ecosistema de cifrado y, a menudo, brindan acceso a los usuarios a los mercados de cifrado junto con otros servicios como billeteras, custodia y apuestas, o préstamos. Las redes fuera de la cadena o las plataformas de terceros han ofrecido a los usuarios formas fáciles y rentables de participar en el comercio y la especulación, mientras que las monedas estables se utilizan para cerrar la brecha entre fiat y cripto al prometer un valor estable en relación con la moneda fiduciaria.

Además de los juegos de azar, los criptoactivos también se utilizan para eludir los controles de capital, las sanciones y la regulación financiera tradicional. Un buen ejemplo es el bitcoin, que se utiliza para eludir impuestos y regulaciones, en particular para evadir las restricciones a los flujos internacionales de capital y las transacciones de divisas, incluidas las remesas. Estas prácticas pueden tener implicaciones macroeconómicas desestabilizadoras en algunas jurisdicciones, especialmente en los mercados en desarrollo y emergentes.

Riesgos de la creciente centralización del ecosistema criptográfico

El alejamiento del ecosistema criptográfico de sus objetivos originales hacia formas de organización más centralizadas, generalmente sin supervisión regulatoria, está generando costos sustanciales y una serie de contradicciones. Hay dos facetas principales de este fenómeno.

El resurgimiento de las deficiencias y vulnerabilidades clásicas del sector financiero

En primer lugar, la dependencia de terceros intermediarios, muchos de los cuales aún no están regulados, ha resultado en fallas del mercado y externalidades negativas, que inicialmente las criptomonedas estaban diseñadas para eludir.

El ecosistema criptográfico, por ejemplo, ha cultivado sus propios riesgos de concentración, y las monedas estables han asumido un papel clave en el comercio y la provisión de liquidez dentro de los mercados financieros descentralizados. Las dificultades que enfrentaron las monedas estables prominentes durante el año pasado probablemente contribuyeron significativamente a la notable desaceleración en estos mercados.

De hecho, las monedas estables a menudo plantean mayores riesgos de lo que se pensaba inicialmente. Introducen en el espacio criptográfico el tipo de desfases de vencimientos que se observan comúnmente en los fondos mutuos del mercado monetario. Como hemos visto el año pasado, el reembolso a la par no está garantizado en todo momento, los riesgos de corridas y contagios son omnipresentes, y la liquidación de activos de reserva puede generar efectos procíclicos a través de cadenas de garantía en todo el ecosistema criptográfico.

Otro episodio de inestabilidad impulsado por el alto riesgo de concentración fue la caída del criptoexchange FTX. Inicialmente la crisis parecía afectar principalmente a la liquidez, pero rápidamente evolucionó hacia una crisis de solvencia. Esta situación surgió debido a la gestión inadecuada de riesgos de FTX, los límites comerciales poco claros y el mal manejo de los fondos de los clientes. Las repercusiones de este evento repercutieron en el ecosistema criptográfico y provocaron liquidaciones en cascada.Eso subrayó la interconexión y opacidad de los mercados criptográficos. En última instancia, mostró cuán rápidamente podría deteriorarse la confianza en la industria.

Se pueden ver similitudes con el caso FTX en los recientes cargos civiles presentados por la Comisión de Bolsa y Valores de EE. UU. contra el mayor intercambio de cifrado que queda: Binance. Estos cargos civiles alegan que el CEO de Binance y las entidades de Binance estuvieron involucrados en una extensa red de engaño, conflictos de intereses, falta de divulgación y evasión calculada de la ley. Si se prueban estas acusaciones, este sería otro ejemplo más de las deficiencias fundamentales del ecosistema criptográfico.

Los recientes fallos de las criptomonedas también muestran que el riesgo, en sí mismo, es tecnológicamente neutral. En los servicios financieros, no importa si un libro de contabilidad empresarial se mantiene en papel como se hizo durante cientos de años, en un sistema centralizado como el que tenemos ahora o en una cadena de bloques como en el ecosistema de criptoactivos. Al final, si una empresa permanece en el negocio o fracasa depende de cómo gestiona el riesgo crediticio, el riesgo de mercado, el riesgo de liquidez y el apalancamiento. Los entusiastas de las criptomonedas harían bien en recordar que las nuevas tecnologías no hacen desaparecer el riesgo financiero. El riesgo financiero permanece o se transforma en un tipo diferente. Es como presionar un globo, por un lado: cambiará de forma hasta que explote por el otro lado. Y si el globo está lleno de aire caliente, puede elevarse por un tiempo, pero al final estallará.

Vínculos con el sector financiero tradicional

La segunda contradicción surge del intento de la criptoindustria de fortalecer los vínculos con los actores del sistema financiero, incluidos los bancos, las grandes empresas tecnológicas y el sector público.

Principales redes de pago e intermediarios han mejorado sus servicios de soporte para criptoactivos. Numerosas empresas tecnológicas destacadas, incluidas Meta (anteriormente Facebook) y Twitter, han explorado formas de incorporar criptomonedas en sus plataformas. Al aprovechar su gran base de clientes y ofrecer una combinación de pagos y otros servicios financieros, las empresas tecnológicas, especialmente las grandes, podrían solidificar los vínculos entre los criptoactivos y el sistema financiero.

Las recientes quiebras de Silvergate Bank y Signature Bank han puesto de relieve los riesgos para los bancos asociados con la captación de depósitos del sector criptográfico. La estabilidad de estos depósitos es cuestionable dada la volatilidad de las criptomonedas. La discontinuación de Silvergate Exchange Network y SigNet, que funcionaba como un sistema de cuasi pago para las inversiones en criptomonedas de los clientes de Silvergate Bank y Signature Bank, también muestra cómo los proveedores de servicios de criptoactivos dependen del sector financiero tradicional para la liquidación en dinero fiduciario.

La cripto industria no sólo busca fortalecer sus vínculos con la industria financiera tradicional. También busca obtener acceso a la red de seguridad pública de la que se benefician las entidades financieras fuertemente reguladas. De hecho, Circle, el emisor de la moneda USD (USDC), intentó obtener acceso al servicio de recompra inversa a un día de la Reserva Federal para respaldar su moneda estable.

La cripto industria busca crecer parasitando el sistema financiero: se promociona a sí misma como una alternativa al sector financiero, pero busca refugio dentro de ese mismo sector para abordar sus riesgos inherentes, todo ello en ausencia de salvaguardias regulatorias adecuadas.

La respuesta pública: ¿apoyar, regular o innovar?

La respuesta del sector público puede resumirse en tres sugerencias principales.

No ceder a la tentación de ofrecer respaldo público a las criptomonedas

En primer lugar, hay que resistir la tentación de ofrecer respaldo público a las criptomonedas.

La idea de permitir que los emisores de monedas estables, como instituciones financieras no bancarias, mantengan sus reservas en los bancos centrales puede parecer atractiva, pero podría tener graves consecuencias adversas.

Al otorgar acceso a las monedas estables al balance del banco central, subcontrataríamos efectivamente la provisión de dinero del banco central. Si el emisor de la moneda estable pudiera invertir sus activos de reservaen forma de depósitos libres de riesgo en el banco central, esto eliminaría los riesgos de inversión que en última instancia recaen sobre los tenedores de monedas estables. Y el emisor de la moneda estable podría ofrecer a los poseedores de la moneda estable un medio de pago que sería un sustituto cercano del dinero del banco central.

Esto comprometería la soberanía monetaria, la estabilidad financiera y el buen funcionamiento del sistema de pagos. Por ejemplo, una moneda estable podría desplazar al dinero soberano al utilizar la gran red de clientes de una gran tecnología, con implicaciones de gran alcance.Por lo tanto, los bancos centrales deberían actuar con prudencia y mantener el control sobre su balance y la oferta monetaria.

Regular las criptomonedas de forma adecuada y exhaustiva

En segundo lugar, los reguladores deberían abstenerse de dar a entender que la regulación puede transformar los criptoactivos en activos seguros. Deben evitarse los esfuerzos por legitimar modelos criptográficos poco sólidos en un intento por atraer actividades criptográficas.

Además, debería respaldarse el principio de «misma actividad, mismo riesgo, misma regulación». Las criptomonedas no pueden volverse tan seguras como otros activos y los inversores deben ser conscientes de los riesgos. Se deben hacer cumplir las normas contra el lavado de dinero y la financiación del terrorismo, y se deben monitorear cuidadosamente las actividades criptográficas de las empresas tradicionales.

Si bien algunas jurisdicciones intentan aplicar los marcos regulatorios existentes a los criptoactivos, el Reglamento de Mercados de Criptoactivos de la UE ofrece una estructura regulatoria personalizada que se aplica a los 27 Estados miembros de la UE y se basa en la regulación existente cuando corresponde (el dinero electrónico es un ejemplo). La UE también ha actualizado la regulación existente, por ejemplo, ampliando la regla de viaje a las transacciones criptográficas.

A pesar de que la UE ha tomado la iniciativa en el establecimiento de un marco integral que regule las actividades criptográficas, son necesarios más pasos. Todas las actividades relacionadas con la industria de las criptomonedas deben regularse, incluidas las actividades financieras descentralizadas, como los préstamos de criptoactivos o los servicios de billetera sin custodia. Además, el marco regulatorio para los criptoactivos sin respaldo puede considerarse más liviano que el de las monedas estables, ya que se basa principalmente en requisitos de divulgación para la emisión de libros blancos, y sobre la supervisión de los proveedores de servicios que los ofrecerán para su comercialización. Deben reconocerse plenamente los riesgos que plantean los criptoactivos sin respaldo, que se utilizan en gran medida con fines especulativos. Mejorar la transparencia y la conciencia de los riesgos asociados con los criptoactivos y su costo social son aspectos críticos de este enfoque. Las autoridades públicas también deberán abordar esos costos sociales: por ejemplo, la huella ecológica de las criptomonedas no puede ignorarse en vista de los desafíos ambientales.

Además, la experiencia de FTX, que se expandió enormemente con poca supervisión, subraya la importancia de la cooperación regulatoria y la regulación criptográfica global. Las recomendaciones del Consejo de Estabilidad Financiera para la regulación y supervisión de las actividades y mercados de criptoactivos deben ultimarse e implementarse con urgencia, también en jurisdicciones que no pertenecen al FSB. La norma del Comité de Supervisión Bancaria de Basilea sobre el tratamiento prudencial de las exposiciones de los bancos a los criptoactivos es un paso positivo en esta dirección. Estipula requisitos de capital conservadores para criptoactivos sin respaldo con una ponderación de riesgo del 1250%, así como un límite de exposición que limita la cantidad total de criptoactivos sin respaldo que un banco puede mantener generalmente por debajo del 1% del capital de Nivel 1. Será clave para la Unión Europea y otras jurisdicciones de Basilea transponer el estándar de Basilea a su legislación antes de la fecha límite del 1 de enero de 2025.

Sin embargo, la regulación por sí sola no será suficiente.

Innovando: activos de liquidación digitales y monedas digitales del banco central

En tercer lugar, el sector público debe contribuir al desarrollo de activos de liquidación digital confiables.

Los bancos centrales están innovando para proporcionar un ancla de estabilidad que mantenga la confianza en todas las formas de dinero en la era digital. El dinero del banco central para uso minorista actualmente sólo está disponible en forma física: efectivo. Pero la digitalización de los pagos está disminuyendo el papel del efectivo y su capacidad para proporcionar un ancla monetaria eficaz. Una moneda digital de un banco central ofrecería un estándar digital libre de riesgos y facilitaría la convertibilidad entre diferentes formas de dinero digital privado. Mantendría la unicidad del dinero y protegería la soberanía monetaria. Estamos avanzando con nuestro proyecto del euro digital y pretendemos completar nuestra fase de investigación a finales de este año.

Además, la tokenización de las finanzas digitales puede requerir que los bancos centrales modifiquen su infraestructura tecnológica que respalda la emisión de dinero del banco central para transacciones mayoristas. Esto podría implicar establecer un puente entre las plataformas de tecnología de contabilidad distribuida (DLT) del mercado y las infraestructuras de los bancos centrales, o un nuevo servicio de liquidación mayorista basado en DLT con dinero del banco central basado en DLT. Implicaremos al mercado en el trabajo exploratorio que hemos anunciado recientemente.

Conclusión

En conclusión, los criptoactivos se han promovido como alternativas descentralizadas que prometen servicios financieros más resilientes. Sin embargo, la realidad no está a la altura de esa promesa. La tecnología blockchain que sustenta los criptoactivos puede ser extremadamente lenta, consumir mucha energía e insuficientemente escalable. La practicidad de los criptoactivos para las transacciones cotidianas es baja debido a su complejo manejo y a la significativa volatilidad de los precios.

Para abordar estos inconvenientes, el ecosistema criptográfico ha cambiado su narrativa, favoreciendo formas de organización más centralizadas que enfatizan la especulación criptográfica y las ganancias rápidas. Pero los acontecimientos recientes han expuesto la fragilidad del ecosistema criptográfico, demostrando con qué rapidez puede evaporarse la confianza en los criptoactivos. En muchos aspectos, este ecosistema ha recreado las mismas deficiencias y vulnerabilidades que la tecnología blockchain inicialmente pretendía abordar.

Para complicar aún más las cosas, el mercado de criptomonedas busca integrarse en el sector financiero para lograr una mayor relevancia y apoyo del sector público. Esto no proporcionaría la base de un futuro sostenible para las criptomonedas. En todo caso, sólo aumentaría las contradicciones y vulnerabilidades, lo que daría como resultado una mayor inestabilidad y centralización.

El sector público debería adoptar una posición decidida mediante el establecimiento de un marco regulatorio integral que aborde los riesgos sociales y ambientales asociados con las criptomonedas, incluido el uso de criptoactivos sin respaldo con fines especulativos. También debería resistir los llamados a brindar respaldo estatal a las criptomonedas, lo que esencialmente socializaría los riesgos de las criptomonedas. En cambio, el sector público debería centrar sus esfuerzos en contribuir al desarrollo de activos de liquidación digitales confiables, incluso a través de su trabajo con las monedas digitales de los bancos centrales.

Una acción decisiva de este tipo debería motivar al ecosistema criptográfico, incluida su tecnología fundamental, la cadena de bloques, a realinear sus objetivos para ofrecer valor económico real dentro del panorama de las finanzas digitales.

MREL para estrategias de resolución de venta de negocios

Autor de la entrada Por Luis Angel Morales Gonzalez
Fecha de publicación octubre 30, 2023
Categorías En FSI - Instituto de Estabilidad Financiera
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Existe un amplio consenso en que el enfoque más adecuado para hacer frente a la quiebra de la mayoría de los bancos medianos es a través de estrategias de venta de negocios (SoB) que impliquen la salida del mercado después de la transferencia de los pasivos sensibles del banco en quiebra (como los depósitos) a un adquirente adecuado. Otras estrategias de resolución son a menudo inadecuadas para esos bancos. En particular, la aplicación de los procedimientos de insolvencia ordinarios que implican una liquidación fragmentaria, que a menudo son ineficientes, puede dar lugar a una importante destrucción de valor y contagio. Al mismo tiempo, las estrategias de resolución que se basan principalmente en la amortización o conversión en capital de los pasivos de los bancos (recapitalización interna de bancos abiertos) también suelen ser inadecuadas para los bancos medianos. Los modelos de negocio de esos bancos no pueden acomodar fácilmente la emisión de grandes cantidades de pasivos (distintos de los depósitos) que podrían absorber pérdidas en la resolución.

El éxito de las estrategias de SoB depende fundamentalmente de la disponibilidad de fondos suficientes. En una transacción SoB, los adquirentes reciben los activos de un banco en quiebra como compensación por asumir pasivos. Sin embargo, para los bancos comerciales en quiebra con una gran base de depósitos, el valor de los activos transferibles es a menudo inferior al volumen de depósitos. Cuando este es el caso, SoB solo puede funcionar si hay apoyo financiero externo. En los Estados Unidos, ese apoyo es proporcionado regularmente por el fondo de seguro de depósitos (DIF) sujeto a la condición (de menor costo) de que esta opción sea menos costosa para el DIF que pagar depósitos cubiertos si se liquida el banco en quiebra.

El soporte DIF para transacciones SoB también está disponible en la Unión Europea. Este apoyo se limita al coste para el DIF del pago de los depósitos garantizados si el banco hubiera sido liquidado. En la práctica, ese límite financiero es sustancialmente más restrictivo que la restricción de menor costo en los Estados Unidos debido a la diferente clasificación de los depósitos garantizados en la insolvencia. En los Estados Unidos, los depósitos cubiertos por el DIF tienen un rango con los depósitos descubiertos; sin embargo, en la UE los depósitos garantizados (y, por lo tanto, las reclamaciones del DIF después de pagarlos) son «súper preferidos» sobre los depósitos no cubiertos. En consecuencia, los créditos del DIF sobre el banco liquidador están mejor protegidos en la UE, y el DIF esperaría recuperar más de sus costos. Como resultado, el costo neto para el DIF europeo de pagar depósitos sería menor y el límite financiero para cualquier apoyo a las transacciones de SoB sería proporcionalmente menor. De hecho, eso hace que el DIF no pueda proporcionar un apoyo significativo para las transacciones de SoB en la UE.

Tras varias contribuciones realizadas en los últimos años, la Comisión Europea (CE) ha presentado una propuesta legislativa para facilitar, entre otros objetivos, la financiación de las estrategias de SoB. La presente propuesta modifica el marco de gestión de crisis y de garantía de depósitos de la UE, y en lo sucesivo se denominará «propuesta IDCM». Un elemento clave de la propuesta es sustituir la preferencia de los depósitos garantizados por una norma general de preferencia de los depositantes que otorgue a los créditos del DIF y a los depósitos no cubiertos el mismo orden en los procedimientos de insolvencia.

El financiamiento adicional del DIF facilitado por esta reforma tiene como objetivo hacer de una estrategia SoB una alternativa realista a la recapitalización interna abierta de los bancos que no pueden emitir grandes cantidades de instrumentos de capital de gran preocupación. Sin embargo, una pregunta clave que queda es cuánta capacidad de absorción de pérdidas aún debería requerirse. La Junta Única de Resolución (JUR), de conformidad con las revisiones legislativas introducidas por el paquete bancario de 2019, ha introducido algunos factores correctores de MREL para los bancos con una estrategia de SoB. El MREL seguiría teniendo que calcularse como la suma de un importe de absorción de pérdidas (LAA) y un importe de recapitalización (RCA), como en el caso de los bancos que siguen una estrategia de recapitalización interna de bancos abiertos. Sin embargo, como una forma de reconocer las menores necesidades de capital para los bancos en quiebra que salen del mercado, el componente de importe de recapitalización (RCA) para los bancos SoB podría ajustarse a la baja en un mínimo del 15% y un máximo del 25%. Al seleccionar el ajuste preciso, la JUR utiliza «criterios que reflejan la comerciabilidad y las necesidades de capital de la entidad resuelta» (JUR (2023)). La propuesta de CMDI de la CE también contiene disposiciones generales destinadas a proporcionar una base jurídica para establecer el importe RCA de MREL para los bancos con una estrategia preferida de SoB que busque «una aplicación proporcionada y coherente».

Si bien todos estos criterios generales son ciertamente pertinentes, todavía no existe un marco claro para establecer el MREL real para los bancos SoB. En particular, ni las disposiciones actuales ni las propuestas sobre la fijación de MREL tienen en cuenta la contribución del DIF. Además, una calibración de MREL sobre la base de descuentos de lo que se habría requerido para una estrategia de recapitalización interna bancaria abierta no refleja plenamente el papel específico que desempeña el MREL en las transacciones de SoB. Por definición, los instrumentos MREL deben ser capaces de absorber las pérdidas en la resolución. Cuando se realiza un SoB, esos pasivos no se transfieren al adquirente, sino que se amortizan (en una transferencia bancaria completa) o se dejan en una entidad residual que se liquidará (en transferencias parciales). Por lo tanto, cuanto mayor sea el MREL que puede absorber pérdidas, mayor será la cantidad de activos que pueden transferirse en relación con los pasivos transferidos (sensibles). En otras palabras, si bien se necesita menos que para una estrategia de rescate bancario abierto, MREL sigue desempeñando un papel clave, junto con la ayuda proporcionada por el DIF, para garantizar la viabilidad de una estrategia SoB. De hecho, en los Estados Unidos, donde actualmente no existen obligaciones formales de tipo MREL para los bancos pequeños y medianos, ya hay planes para introducir requisitos de deuda a más largo plazo (susceptibles de recapitalización interna) para los bancos con más de $ 100 mil millones en activos para facilitar las transacciones de SoB. Además, podría argumentarse que un volumen razonable de pasivos susceptibles de recapitalización interna podría, en general, proporcionar incentivos para una gestión bancaria adecuada, independientemente de la estrategia de resolución preferida por los bancos, y reducir la necesidad de cualquier apoyo externo cuando fracasen.

Naturalmente, si bien una calibración adecuada de MREL podría facilitar significativamente las transacciones SoB, no puede por sí sola garantizar la aplicación satisfactoria de esa estrategia de resolución. Tanto las condiciones externas (de mercado) como las características específicas del banco en quiebra siempre afectarían a la probabilidad de encontrar un comprador sólido y, por lo tanto, a la idoneidad del SoB como estrategia de resolución preferida. Más allá de MREL, el plan de resolución de un banco puede contener otros requisitos, como reorganizaciones internas o ajustes en la estructura de su balance, para respaldar la viabilidad de una estrategia de SoB cuando el banco quiebra. Además, cuando los planes de resolución contengan una combinación de diferentes instrumentos de resolución, el MREL debe ajustarse en consecuencia. En cualquier caso, una vez que se identifica el SoB como la estrategia preferida, la calibración del MREL debe centrarse principalmente en la brecha esperada entre el valor de los pasivos transferidos (por ejemplo, depósitos) y la suma del valor de los activos transferidos y el apoyo proporcionado por el DIF. Esa diferencia dependería de factores como la composición del balance (incluida la proporción de depósitos asegurados con respecto a los no asegurados), el valor de la franquicia para el adquirente y los elementos que afectan a la eficiencia de los procedimientos de liquidación. Estos últimos entran en la ecuación ya que tienen un impacto en el costo que enfrentaría el DIF en una liquidación contrafactual y, por lo tanto, en el monto máximo que podría aportar para respaldar la transacción SoB.

El marco analítico

El problema

El ejercicio considera un banco para el cual la autoridad competente ha aprobado un plan de resolución con una estrategia de resolución SoB preferida. Esta estrategia consiste en transferir, cuando se activa la resolución, todos los depósitos9 a un adquirente adecuado. El adquirente asumirá esos depósitos y, a cambio, recibirá los activos del banco en quiebra, así como, si es necesario y factible, el apoyo en efectivo del DIF. La transacción sólo sería factible si la suma del valor esperado de los activos transferidos y el apoyo DIF disponible excede el volumen de depósitos supuestos.

La relación entre los activos mobiliarios y los pasivos supuestos estaría determinada por la disponibilidad en el balance del banco en quiebra de suficientes pasivos para absorber pérdidas que no se transferirían al adquirente. Estos pasivos se amortizarían directamente o permanecerían en la entidad residual que se liquidaría después de la ejecución de la operación de SoB. El apoyo máximo que el DIF puede proporcionar es el costo neto de pagar los depósitos cubiertos en una liquidación gradual bajo el régimen de insolvencia aplicable (el tope financiero). Por lo tanto, ese límite financiero dependerá de la prelación de los créditos del DIF en los procedimientos de insolvencia.

La autoridad competente debe determinar, dado el apoyo DIF disponible, el nivel más bajo posible de capital sin interés que el banco debe estar obligado a mantener para poder transferir activos suficientes al adquirente para que pueda asumir todos los depósitos del banco en quiebra. 10 Este importe debe depender del valor esperado de los activos mantenidos por el banco en caso de quiebra, así como de la composición de los pasivos, es decir, la relación entre los depósitos garantizados y no cubiertos, ya que esta última afecta al límite financiero del apoyo del DIF, en función de la jerarquía prevaleciente de los créditos del DIF en caso de insolvencia.

Obsérvese que el concepto de capital de empresa desaparecida no es idéntico al MREL. El primero estaría compuesto por los pasivos que absorben pérdidas que permanecerían en el balance después de que el banco sea declarado en quiebra o con probabilidad de que lo sea. Este último también incluye el capital de empresa en funcionamiento capaz de absorber pérdidas antes de la resolución. Dentro del marco actual de dos componentes para la determinación de MREL, el MREL para los bancos SoB podría aproximarse por la suma del capital regulatorio mínimo (la empresa en funcionamiento) (el componente actual de la ALC) y los requisitos de capital de preocupación desaparecida derivados del ejercicio (un nuevo importe de RCA).

La configuración

Supongamos un banco en quiebra cuyos activos tienen un valor contable (neto de bonos de titulización de activos y otros créditos preferentes) de A. Esos activos se financian mediante depósitos (D) y capital de empresa desaparecida (K). Parte de los depósitos están cubiertos (CD) y el resto (ND) no están cubiertos por el DIF. Por lo tanto, A = CD + ND + K.

Asumimos, para simplificar, que todos los depósitos y activos se transferirían al adquirente bajo la transacción SoB. El adquirente también recibirá apoyo en efectivo del DIF con una cantidad máxima de MS. Al valorar los activos del banco, el adquirente aplica un recorte a su valor contable. El adquirente asumirá los depósitos sólo si la suma del valor de los activos transferidos y el apoyo recibido del DIF excede el volumen de depósitos transferidos.

Dado un número específico de depósitos (D), una estimación del parámetro de valor de franquicia (h) y el apoyo DIF máximo disponible (MS), la autoridad podría derivar la cantidad mínima de pasivos con absorción de pérdidas (K) que tendrían que estar disponibles para poder transferir suficientes activos (D+K) al adquirente.

La sustitución de A por sus contrapartes y la reorganización de los términos permite que el capital requerido por empresa desaparecida se exprese.

Por lo tanto, intuitivamente, el capital requerido dependería positivamente del número de depósitos transferidos y negativamente del apoyo DIF disponible y de la valoración de los activos por parte del adquirente.

Soporte DIF máximo

El tope financiero (el costo neto máximo para el DIF en liquidación) depende de la jerarquía de pasivos en el marco de liquidación aplicable. En particular, depende de si los depósitos garantizados por DIF -y, por lo tanto, los créditos del DIF en liquidación- tienen un rango superior a los depósitos no garantizados y, por lo tanto, son súper preferidos (SP) o tienen un rango como en un régimen general de preferencia de depósitos (GP). En el caso del SP, el DIF tendría derecho a recibir el producto de la liquidación de todos los activos antes que todos los demás acreedores no garantizados si fuera necesario para compensar el pago de los depósitos cubiertos. En el caso GP, el procedimiento de liquidación de activos debe ser compartido proporcionalmente entre el DIF y los tenedores de depósitos no cubiertos.

Capital mínimo de empresa desaparecida

Juntando las ecuaciones (1), (2) y (3), podemos derivar expresiones para el capital mínimo de preocupación perdida bajo los regímenes SP y GP.

La expresión (4) muestra que los requisitos mínimos de capital para la preocupación desaparecida dependen fundamentalmente de tres parámetros que reflejan la valoración de los activos del banco para el adquirente, así como el tamaño del apoyo DIF esperado, si lo hubiera. Estos parámetros son el coeficiente de valor de franquicia en SoB h), la proporción de depósitos garantizados sobre el total de depósitos y el coeficiente de conservación del valor en liquidación (m). Cuanto mayor sea la valoración de los activos por parte del adquirente, menos activos necesarios para facilitar la transacción y, por lo tanto, menor será la cantidad de pasivos absorbentes de pérdidas que podrían dejarse para la liquidación que el banco necesita mantener. Además, cuanto mayor es la proporción de depósitos no garantizados sobre el total de depósitos, menor es el apoyo del DIF como proporción de los pasivos transferidos y mayor es la necesidad de transferir activos al adquirente. Eso solo puede lograrse manteniendo más pasivos que absorban pérdidas. Finalmente, cuanto mayor sea la preservación del valor en la liquidación, menores serán los costos para el DIF en liquidación (endureciendo así el tope financiero) y, por lo tanto, mayor será la necesidad de transferir activos (y, por lo tanto, la cantidad de pasivos de absorción de pérdidas requeridos).

La diferencia entre KKSSSS y KKGGGG es precisamente que, en el régimen de GP, el coeficiente de preservación del valor en la liquidación parece ponderado por la proporción de depósitos garantizados sobre el total de depósitos, ya que los procedimientos de venta de activos deben ser compartidos por todos los titulares de depósitos. Esto hace que los costos para el DIF en liquidación sean mayores y, por lo tanto, aumenta el apoyo que el DIF puede proporcionar para SoB. Como consecuencia, en relación con SP, GP reduce la cantidad de activos que deben transferirse bajo SoB y, por lo tanto, hay menos necesidad de capital de empresa desaparecida.

De acuerdo con (4) y (5), cuando la proporción de depósitos no cubiertos es baja, no hay necesidad de capital de empresa para respaldar la transacción SoB (es decir, K / D mínimo se convierte en cero o negativo). La razón es que, en tal caso, los costos para el adquirente de asumir depósitos podrían compensarse en gran medida con el apoyo del DIF, ya que sus pérdidas por el pago de los depósitos cubiertos en liquidación serían grandes. En el límite, con cero depósitos no cubiertos, no habría necesidad de transferir activos (K = – D y A = 0)) ya que, en ese caso, el DIF estaría expuesto a un costo de pago de depósitos cubiertos en liquidación que sería exactamente igual a los pasivos asumidos por el adquirente. En ese caso, el DIF podría compensar completamente por sí mismo los costos del adquirente de asumir todos los depósitos, haciendo así factible la transacción. En las calibraciones a continuación, siempre que (4) y (5) produzcan un valor negativo para el capital mínimo de empresa desaparecida, asumimos K = 0. Luego ajustamos el soporte DIF (MS) hacia abajo en consecuencia estableciendo A = D en las expresiones (2) y (3).

Algunas ilustraciones numéricas

El marco descrito en esta sección explica cómo las diferentes características de los bancos en quiebra y el entorno en el que operan podrían afectar al volumen requerido de pasivos susceptibles de recapitalización interna que se requieren para facilitar una transacción de SoB en caso de quiebra. Esa cantidad, junto con la contribución disponible del DIF, ayudaría a ofrecer una compensación suficiente a los posibles compradores. En el cuadro 1 se presentan algunas calibraciones alternativas del capital de empresa desaparecida requerido en los regímenes SP y GP en función de diferentes combinaciones de los parámetros clave: i) el coeficiente de valor de franquicia del banco en quiebra (h); ii) la relación entre los depósitos no garantizados y los depósitos garantizados (ND/D): y iii) el coeficiente de conservación del valor en la liquidación (m).

La Tabla 1 presenta cálculos en tres escenarios que difieren según la proporción asumida de depósitos no cubiertos: bajo (20%) en el escenario 1, moderado (40%) en el escenario 2 y alto (60%) en el escenario 3. Las filas para cada escenario incluyen combinaciones del soporte DIF disponible (MS / D) y el capital requerido de empresa determinada (C / D) que haría que la transacción SoB fuera factible para diferentes niveles del parámetro de valor de franquicia (h). Los cálculos se realizan para dos regímenes jurídicos: i) super preferencia de depósitos garantizados (SP); y ii) una preferencia general para depositantes. Para facilitar la comparación, en todas las simulaciones se ha asumido un parámetro de preservación del valor en liquidación (m) igual al 65%. El capital requerido por empresa desaparecida se presenta en proporción a los depósitos totales, ya que esto es coherente con el marco analítico.

En primer lugar, a medida que aumenta la relación entre los depósitos no cubiertos y los depósitos totales, el margen para que el DIF respalde las transacciones de SoB disminuye rápidamente. Esto es una consecuencia directa de la restricción que limita el apoyo del DIF para transferir todos los depósitos al costo en liquidación de pagar solo los depósitos cubiertos.

En segundo lugar, casi no hay margen para que el DIF apoye a SoB en el régimen SP. Excepto cuando la relación entre depósitos no cubiertos y no cubiertos es pequeña (escenario 1), y el valor de franquicia (h) es bastante alto, 15 el DIF no puede ayudar a financiar la estrategia de transferencia. A medida que la restricción del límite financiero se vuelve vinculante, el banco requiere capital de empresa perdida para facilitar la transferencia. Pero cuando K aumenta, la restricción se vuelve más vinculante, a medida que aumenta el volumen de activos en liquidación. El resultado final es que todo el apoyo al adquirente debe provenir del capital de la empresa desaparecida.

En tercer lugar, cuando no hay ayuda DIF disponible, el capital requerido para la empresa tiende a ser muy alto en todos los escenarios. A menos que el adquirente valore los activos de los bancos de manera bastante alta en relación con su valor contable (h superior al 90%), el capital requerido por falta de preocupación es superior al 10% de los pasivos transferidos. Esto implicaría grandes requisitos de MREL, a menos que la base de depósitos de las entidades sea irrealmente pequeña en relación con el pasivo total.

En cuarto lugar, bajo un régimen de GP parece haber combinaciones adecuadas de apoyo DIF y capital de empresa desaparecida que pueden facilitar efectivamente las transacciones de SoB. Cuando la relación entre los depósitos no cubiertos y los depósitos totales es pequeña (escenario 1), el DIF podría respaldar efectivamente el SoB con poco capital de preocupación perdida, incluso para valores de franquicia que impliquen descuentos significativos sobre los valores contables (hasta el 25%). Para ratios de depósitos no cubiertos más elevados (escenarios 2 y 3), los descuentos aplicados por el adquirente tendrían que ser menores (hasta el 20% y el 15%, respectivamente).

Es importante destacar que las calibraciones están sujetas a una incertidumbre significativa, ya que dependen de las expectativas de las autoridades, en el momento de aprobar los planes de resolución, en la estructura real del balance y en las valoraciones del banco por parte de los adquirentes cuando la resolución se active efectivamente. Por lo tanto, en la práctica, las autoridades deben introducir normalmente un margen de seguridad al especificar MREL para los bancos SoB. Una forma sencilla de hacerlo dentro del marco anterior es agregando un plazo fijo (MK) al capital calibrado de empresa desaparecida derivado de las expresiones (4) y (5). Dentro de la terminología habitual de la JUR, MK determinaría un RCA mínimo que se aplicaría a todos los bancos SoB17. El RCA real sería entonces la suma de ese importe mínimo común y el específico del banco derivado de las calibraciones pertinentes.

Naturalmente, las calibraciones anteriores son ilustraciones de un marco simplificado. La metodología podría ampliarse para incorporar estructuras de balance más detalladas y diferentes escenarios de transferencia. Los criterios generales utilizados en el actual enfoque político de MREL de la JUR y la propuesta de la Comisión de Comercio de Bienes y Crueles, Inhumanos y Degradantes podrían ser pertinentes para calibrar algunos de los parámetros del ejercicio. Por ejemplo, los volúmenes de activos deteriorados y cualquier fuente de incertidumbre de valoración deben entrar en la determinación del coeficiente de valor de franquicia (h). Sin embargo, el marco propuesto permite una determinación más estructurada de los requisitos de MREL. Por lo tanto, ayuda a evaluar cómo deben sopesarse los criterios generales actuales en relación con otras variables clave que no forman parte del marco actual de la JUR (por ejemplo, la proporción de pasivos transferidos no cubiertos sobre el total transferido y el tamaño esperado de la ayuda del DIF) que dependen fundamentalmente de la preservación del valor esperado en los procedimientos de liquidación.

Conclusiones

La operacionalización de las operaciones de SoB para la resolución de bancos medianos requiere una compensación adecuada para los adquirentes adecuados que se hacen cargo de los pasivos sensibles de un banco en quiebra (principalmente depósitos). Dicha compensación debe proporcionarse principalmente mediante la transferencia de activos suficientes y la prestación de apoyo externo. El primero dependería de la disponibilidad de suficiente capital de empresa desaparecida que se amortizaría o permanecería en la entidad residual, lo que permitiría transferir más activos que pasivos. Según CMDI, este último sería proporcionado principalmente por el DIF mientras satisfacía su límite financiero.

Este documento muestra que bajo un régimen como el actual de la UE, en el que los créditos del DIF son preferidos sobre otros depósitos en insolvencia, hay esencialmente poco o ningún margen para que el DIF respalde las transacciones de SoB. Por el contrario, en virtud de una norma general de preferencia por depósitos (como la que prevalece en los Estados Unidos o la incluida recientemente en la propuesta CMDI de las CE) existen combinaciones adecuadas de apoyo del DIF y requisitos de capital de preocupación desaparecida que podrían facilitar efectivamente las transacciones de SoB.

En consecuencia, los requisitos de MREL para los bancos con una estrategia de resolución SoB preferida deben calibrarse principalmente para que la operación sea factible ayudando a los adquirentes a obtener suficiente valor en la transacción, incluido el apoyo DIF esperado. El marco presentado en este documento muestra que es posible desarrollar una metodología estructurada para realizar esa tarea combinando la evaluación de tres factores clave: (i) el valor de franquicia estimado del banco en quiebra; ii) la proporción de depósitos garantizados sobre todos los pasivos (por ejemplo, depósitos totales) que se prevé transferir en el marco de la resolución; y iii) la capacidad del régimen de liquidación bancaria vigente para preservar el valor de los activos de los bancos en quiebra.

Naturalmente, la determinación de MREL es solo un aspecto de la planificación de la resolución. El marco propuesto también confirma que, más allá de una determinación adecuada para MREL, la eficacia de las estrategias de resolución de SoB mejoraría significativamente mediante la promoción de valores de franquicia sólidos, lo que implica, por ejemplo, una contabilidad precisa, y evitando la dependencia excesiva de los bancos SoB en depósitos no cubiertos. Al hacer eso, las transacciones de SoB serían más fácilmente factibles al tiempo que respetarían el límite financiero para el apoyo del DIF y mantendrían el MREL en niveles asequibles.

Movilización de ingresos fiscales y productos comercializados digitalmente – ¿Gravar en la frontera o detrás de ella?

Autor de la entrada Por Angelica Belem Sanchez Andrade
Fecha de publicación octubre 30, 2023
Categorías En FMI - Fondo Monetario Internacional
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Movilización de ingresos fiscales y productos comercializados digitalmente:

¿gravar en la frontera o detrás de ella?

La digitalización tiene el potencial de traer grandes beneficios económicos, pero también está creando nuevos desafíos. Esta nota se centra en el comercio de productos digitalizados, sus consecuencias para los ingresos fiscales y el papel apropiado de los instrumentos fiscales nacionales y fronterizos en este contexto. A medida que aumenta el comercio digitalizado, en parte reemplazando el comercio físico, los países en desarrollo que dependen de los ingresos arancelarios para respaldar la capacidad fiscal se enfrentarán a la difícil cuestión de cuál es la mejor manera de gravar estos nuevos flujos comerciales y mantener los equilibrios fiscales. Esta nota muestra que, independientemente de la trayectoria futura del comercio de productos digitalizados, los impuestos al valor añadido no discriminatorios de base amplia son preferibles a los aranceles, tanto desde el punto de vista de la eficiencia económica como de los ingresos. Estos impuestos también son más fáciles de implementar y administrar. En este contexto, la moratoria de la Organización Mundial del Comercio (OMC) sobre los derechos de aduana sobre la transmisión electrónica puede ayudar a canalizar eficazmente los esfuerzos de reforma tributaria de los países en desarrollo en una dirección más eficiente. Esta transición requeriría una mayor inversión de la comunidad mundial en la modernización de la infraestructura tributaria y aduanera de los países en desarrollo para satisfacer adecuadamente las necesidades de ingresos en la era digital.

Introducción

La digitalización tiene una amplia gama de beneficios, pero también crea desafíos de política fiscal: las bases impositivas son más móviles y pueden erosionarse fácilmente. La política fiscal es más compleja en la era digital. La digitalización ha generado una creciente preocupación por la erosión de la base imponible, el traslado de beneficios y la distribución resultante de las bases imponibles corporativas entre jurisdicciones, lo que ha impulsado los esfuerzos multilaterales para reformar las normas fiscales internacionales. Además, la digitalización plantea un desafío para registrar y administrar los impuestos nacionales sobre las transacciones (transfronterizas) en servicios digitales y comercio electrónico, y tiene implicaciones en el impuesto sobre la renta derivadas del aumento del teletrabajo transfronterizo. En esta nota, los autores se centran en un aspecto de la digitalización en el centro de las recientes discusiones políticas: la transformación del comercio de productos digitalizables como libros y discos, cada vez más a través de transmisiones electrónicas en lugar de bienes físicos que cruzan las fronteras (por ejemplo, libros electrónicos, música digital).

Reconociendo las muchas nuevas oportunidades creadas por la digitalización, los Miembros de la OMC acordaron en 1998 no imponer derechos de aduana a las transmisiones electrónicas (la llamada «moratoria»). Aunque el término «transmisiones electrónicas» (ET) no está definido, y algunos Miembros han solicitado aclaraciones sobre su alcance, se cree que abarca cualquier cosa, desde software, correos electrónicos y mensajes de texto hasta música digital, películas y videojuegos, y planos para la fabricación aditiva. Esta moratoria no es permanente; normalmente se prorroga cada dos años en las Conferencias Ministeriales de la OMC. Actualmente está en vigor hasta la CM13 que se celebrará en febrero de 2024. Algunos Miembros, por ejemplo, la India, Indonesia y Sudáfrica, han aducido que la moratoria debería reconsiderarse, a fin de dar un mayor margen de maniobra en materia de políticas para determinar la base imponible de los ingresos fiscales, apoyar a las ramas de producción nacionales y perseguir otros objetivos reglamentarios; otros, incluidos la UE y los países del Grupo de los Siete, dicen que se necesita una moratoria permanente para reducir la incertidumbre de la política comercial en las industrias afectadas. Muchos países en desarrollo no han formulado una posición explícita.

En esta nota se presenta un análisis de las consecuencias fiscales de los instrumentos fiscales nacionales y fronterizos para los extraterrestres como contribución a los debates sobre la renovación de la moratoria de la OMC. Si bien los debates actuales van más allá de las consecuencias fiscales de la moratoria de la OMC, esta cuestión es fundamental para evaluar adecuadamente los méritos de las diferentes propuestas de política. Con este fin, los autores proporcionan una comparación cuantitativa y cualitativa de las políticas fiscales nacionales y fronterizas con respecto a los extraterrestres. En primer lugar, los autores estiman la parte del comercio de productos digitalizables realizada electrónicamente. En segundo lugar, dentro de un marco de modelado puramente estático, los autores presentan estimaciones del límite superior del potencial de ingresos derivado de los aranceles frente a un impuesto al valor agregado (IVA) sobre los flujos digitalizados.

Los resultados sugieren que el IVA es preferible a los impuestos fronterizos sobre los extraterrestres. En primer lugar, el IVA, que es de base amplia y excluye los insumos intermedios, es más eficiente desde el punto de vista económico. A diferencia de un arancel, un IVA puede aumentar los ingresos sin distorsionar significativamente las decisiones de consumo y producción y, por lo tanto, con un impacto mínimo en la producción y el bienestar. Además, existe una amplia experiencia acumulada en la aplicación y administración del IVA en países de todos los grupos de ingresos, mientras que se sabe poco sobre la aplicación de las tarifas ET. En segundo lugar, el potencial máximo de ingresos del IVA en el comercio de bienes digitalizados, basado en un análisis estático, es aproximadamente un 150 por ciento más alto que el de los aranceles a las tasas actuales. Esta diferencia es mayor para los países de altos ingresos debido a su gran participación en las importaciones mundiales combinadas con aranceles bajos en relación con las tasas del IVA. Los países de ingresos medianos altos y bajos son heterogéneos, con un potencial de ingresos aproximadamente el mismo para el primer grupo y el IVA por delante en el segundo grupo. Los países de bajos ingresos tienen un bajo potencial de ingresos para ambos instrumentos debido a las bajas importaciones de productos digitalizados.

La moratoria de la OMC puede proporcionar un mecanismo de compromiso para promover un sistema tributario más eficiente, compromiso que debería complementarse con una mayor inversión en la modernización de la infraestructura tributaria y aduanera en los países en desarrollo. Una mayor eficiencia y potencial de ingresos hacen que el IVA sea el instrumento preferido para gravar a los extraterrestres, por lo que la moratoria de los derechos de aduana sobre los extraterrestres puede ayudar a canalizar los esfuerzos de reforma tributaria de los países en desarrollo en una dirección más eficiente. Dado que la obtención de ingresos máximos está condicionada a la existencia de la infraestructura fiscal necesaria, la inversión se orienta mejor a actualizar y mejorar la infraestructura nacional del IVA en lugar de aplicar derechos de aduana a los extraterrestres. Tres razones principales explican esto: (1) mayor eficiencia económica, ya que el IVA crea menos distorsiones por dólar recaudado; 2) una administración más sencilla, ya que el IVA se basa en la infraestructura fiscal existente que puede adaptarse para gestionar el comercio digital; y (3) una implementación más fácil, porque intentar capturar todos los extraterrestres «en la frontera» no es práctico. Una prioridad en el futuro es planificar cuidadosamente el apoyo de la comunidad mundial para garantizar que los países en desarrollo puedan invertir en la modernización de sus sistemas tributarios e infraestructura para satisfacer adecuadamente las necesidades de ingresos en la era digital.

Revisión de la literatura

A medida que los países en desarrollo siguen mejorando la movilización de ingresos internos, el asesoramiento del FMI en materia de políticas ha consistido en reducir los aranceles al ritmo adecuado: los aranceles son una fuente volátil de ingresos que puede compensar los beneficios del comercio. El FMI tiene el mandato de facilitar la expansión y el crecimiento equilibrado del comercio internacional, y su asesoramiento en materia de políticas, si bien se adapta a las circunstancias específicas de cada país, consiste en mantener políticas comerciales abiertas, estables y transparentes. Especialmente para las economías de mercados emergentes y los países de bajo ingreso, donde las barreras comerciales siguen siendo relativamente altas, esto ha significado promover fuentes de ingresos internos más eficientes y reducir aún más la dependencia de los impuestos al comercio. El FMI también asesora sobre el ritmo de las reformas y su secuencia con otros aspectos de los paquetes generales de reformas y brinda asistencia técnica relacionada con las aduanas.

Los estudios sobre los posibles impactos económicos de la moratoria han sido escasos hasta la fecha y se han centrado principalmente en los impactos fiscales. Aun así, los resultados han sido mixtos.

• Una evaluación temprana de la OMC muestra que la moratoria tiene poco impacto fiscal. OMC (2016) observa que los ingresos arancelarios recaudados de productos digitalizables han disminuido con el tiempo, de 1.200 millones de dólares en 2000 a 823 millones de dólares en 2014, presumiblemente porque el comercio físico de estos bienes ha sido desplazado cada vez más por el comercio digital sobre los extraterrestres. Esto equivale a un insignificante 0,26 por ciento de los ingresos arancelarios totales en 2014.

• Algunos estudios han encontrado impactos significativos para ciertos países en desarrollo. UNCTAD (2017) y Banga (2019) han argumentado que los países en desarrollo enfrentan una pérdida significativa de ingresos potenciales debido a la moratoria. Suponiendo que se puedan recaudar aranceles sobre los extraterrestres y que las tasas reflejen los compromisos arancelarios actuales sobre productos digitalizables, este último estudio estima más de $ 10 mil millones por año de ingresos no percibidos para los países en desarrollo, excluidos los países menos adelantados (PMA), $ 1.5 mil millones para los PMA y un orden de magnitud menor para los miembros de altos ingresos. Banga (2022) actualiza estas cifras y estima que más de 2017–20 países en desarrollo, excluidos los PMA, habían renunciado a USD 12 mil millones por año y los PMA $ 2 mil millones por año.

• Otros sostienen que el espacio de políticas sigue siendo adecuado para la mayoría de los países a pesar de la moratoria de la OMC. Evenett y Fritz (2022) critican las estimaciones mencionadas destacando que solo un puñado de las economías en desarrollo incluidas en los estudios de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) financian más del 20 por ciento de sus presupuestos a través de los ingresos arancelarios; y la mitad de las 10 principales economías en desarrollo dependientes de los aranceles no son miembros de la OMC y, por lo tanto, no están limitadas por la moratoria, pero no imponen derechos de aduana a los extraterrestres. De los que son Miembros de la OMC, la mayoría fija sus aranceles por debajo del arancel máximo («consolidaciones») permitido por sus compromisos en el marco de la OMC; aumentar los aranceles de nación más favorecida (NMF) en los PMA en sólo un 0,75% compensaría con creces la pérdida de ingresos estimada, lo que ilustra que cualquier impacto es pequeño en relación con los ingresos arancelarios reales. Andrenelli y López González (2019) también observan que las estimaciones de ingresos perdidos suelen ser pequeñas en relación con los ingresos generales del gobierno.

Un enfoque diferente para evaluar la moratoria de la OMC ha sido considerar los efectos dinámicos de las posibles opciones de política, más allá de los efectos de «primera ronda» antes mencionados. El análisis basado en modelos de equilibrio general permite simular el efecto que la imposición de derechos de aduana podría tener sobre las condiciones de oferta y demanda en cada sector, a través del ajuste dinámico de precios, capital y mano de obra y, por lo tanto, en resultados macroeconómicos como la inversión, el empleo, los ingresos fiscales y el crecimiento. Makiyama y Narayanan (2019) utilizan este modelo para mostrar que el efecto neto de la imposición de derechos de aduana al ET y los aumentos arancelarios recíprocos por parte de los socios comerciales tiene efectos negativos en la inversión, el empleo, el crecimiento y los ingresos fiscales.5 En el caso de la India, la pérdida neta de ingresos fiscales se estima en alrededor de $ 2 mil millones. OMC (2020b) utiliza otro modelo de equilibrio general computable y concluye que la imposición de derechos de aduana a los ET aumenta los ingresos arancelarios totales solo en un 0,15 % en los países en desarrollo y un 0,25 % en los PMA, y reduce las importaciones entre un 2,6 % y un 3,1 % en los países en desarrollo y entre un 10,4 % y un 11,7 % en los PMA.

Digitalización y Comercio

El comercio a través de canales digitales tiene varios beneficios únicos más allá de las ganancias tradicionales del comercio. El comercio digital, al igual que con otras formas de comercio, contribuye a las ganancias de bienestar al permitir una producción más eficiente a través de la especialización de acuerdo con la ventaja comparativa, reducir el costo de producción a través de economías de escala cuando se atiende a los mercados globales y aumentar la variedad de bienes y servicios disponibles para los consumidores. Más allá de esto, los insumos digitales son insumos especiales, ya que su mayor disponibilidad y uso contribuye a la digitalización de todos los aspectos de la economía, desde la prestación de servicios hasta la producción manufacturera y la agricultura. Esto permite procesos más eficientes que pueden aumentar la productividad de las empresas, lo que puede beneficiar a los consumidores a través de precios más bajos. Las tecnologías digitales también promueven una mayor interconectividad, comunicación y, por lo tanto, la transmisión de conocimientos y tecnología existentes, así como la innovación, y por lo tanto contribuyen al crecimiento de la productividad y a una mayor variedad de consumo. Por último, los insumos digitales fomentan la inclusión al reducir las barreras comerciales para las pequeñas empresas y las empresas dirigidas por mujeres.

Ciertos productos digitalizables han estado a la vanguardia de la transformación tecnológica, y su consumo se ha desplazado cada vez más de bienes físicos a equivalentes digitales, comercializados a través de Internet. El número de personas que utilizan Internet en todo el mundo ha aumentado de unos 400 millones en 2000 a 1.000 millones en 2005 y a casi 5.000 millones en 2020. Esto ha significado un aumento exponencial de los consumidores que han obtenido acceso a un mercado electrónico global de bienes y servicios. Esta tendencia se basa en la proliferación de dispositivos conectados a Internet, con el número de dispositivos por hogar que continúa creciendo, las horas dedicadas a dispositivos móviles y las velocidades de descarga que continúan mejorando. Todos estos factores combinados han contribuido a cambios en los patrones de consumo en los que los consumidores sustituyen los bienes digitalizables (bienes físicos, por ejemplo, libros, grabaciones físicas de música y películas, y juegos, que pueden digitalizarse y consumirse en dispositivos electrónicos) por productos digitales (por ejemplo, libros electrónicos, música y videos digitales y juegos descargables o en línea) que se proporcionan a través de transmisiones electrónicas.

Se necesitan dos elementos clave para cuantificar las posibles consecuencias de la moratoria de la OMC en los ingresos fiscales.

• En primer lugar, una «definición de trabajo» del alcance de los productos afectados por la moratoria. Dado que no existe una definición oficial del alcance de la moratoria, los autores adoptan como «definición de trabajo» la lista de productos digitalizables utilizada en un estudio reciente de la OMC (2020b), que abarca cuatro categorías: película fotográfica y cinematográfica; material impreso; medios para sonido, video, software u otros fenómenos; y videojuegos. El objetivo de la cuantificación de los autores es proporcionar una medida aproximada de las implicaciones de los ingresos, pero lo que es más importante, más allá de los impactos directos en los ingresos, las recomendaciones de políticas dependen de la teoría económica de la tributación eficiente y consideraciones prácticas, como la administración y la implementación.

• En segundo lugar, una estimación del comercio de productos digitalizados cubiertos por la moratoria. Aunque el comercio de productos físicos que tienen equivalentes digitalizados se registra en las estadísticas aduaneras, el comercio de productos digitalizados no se registra al nivel deseado de desglose en las estadísticas oficiales y, por lo tanto, debe estimarse. Para simplificar y comparar entre estudios, los autores adoptan la metodología de UNCTAD para estimar estos flujos suponiendo una tasa de crecimiento constante del comercio de estos productos para construir un contrafactual. El comercio digitalizado se define entonces como la diferencia entre la importación real de productos digitalizables y las importaciones contra fácticas reconstruidas de los mismos productos. Estas estimaciones deben considerarse como un límite superior del comercio afectado, en consonancia con el objetivo de estimar las consecuencias máximas para los ingresos, porque la hipótesis de tasa de crecimiento constante adoptada en ese estudio supera el crecimiento medio del PIB durante este período y hace caso omiso de las cuestiones de capacidad administrativa y obligaciones jurídicas, que se describen a continuación, que reducen la parte de estas corrientes comerciales sobre la que podrían percibirse derechos de aduana

Otras consideraciones pueden reducir aún más la magnitud de las corrientes comerciales sobre las que pueden percibirse derechos de aduana. Aunque las estimaciones de las corrientes comerciales de los autores se basan en las tendencias del consumo, una parte de este consumo puede no estar sujeta a derechos. Por ejemplo, el tratamiento de los servicios de transmisión por secuencias y los servicios basados en suscripción en los que la propiedad no cambia de manos es ambiguo. Las normas vigentes que rigen el comercio de servicios que limitan la capacidad de discriminar a los proveedores extranjeros pueden, en la práctica, limitar el potencial de ingresos de los derechos de aduana sobre las transmisiones electrónicas. Estos pueden incluir cláusulas de trato nacional (NT) y NMF en el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) de la OMC y otros acuerdos (por ejemplo, tratados fiscales bilaterales) que cubren las tasas de propiedad intelectual. Asimismo, la creciente red de compromisos sobre servicios digitales en los acuerdos comerciales regionales tiene un efecto limitante similar (Andrenelli y López González, de próxima publicación). Considerar estos factores adicionales solo fortalecería las conclusiones políticas de los autores. Por lo tanto, en lo que sigue, los autores se centrarán en el potencial de ingresos máximo teórico, lo que supone que estos factores no entran en juego.

Aranceles e IVA sobre productos digitalizados

Los aranceles contribuyen sustancialmente a los ingresos fiscales en algunos contextos; sin embargo, los ingresos por aranceles no deben considerarse de forma aislada. En contextos no digitales, los aranceles a veces se consideran una fuente de ingresos conveniente porque se aplican a bienes físicos específicos cuando cruzan la frontera. Si existen controles aduaneros en frontera, las autoridades pueden gravar las transacciones (internacionales) de bienes físicos a costos administrativos y de cumplimiento relativamente bajos, en comparación con otras formas de tributación, como los impuestos sobre la renta o los impuestos sobre el consumo interno. Debido a su conveniencia, no sorprende que la proporción de los impuestos comerciales en los ingresos fiscales totales esté inversamente relacionada con el nivel de desarrollo. Sin embargo, un diseño fiscal eficiente debe considerar enfoques alternativos para recaudar una cantidad determinada de ingresos en función de las distorsiones económicas relativas introducidas por diferentes medidas, teniendo en cuenta las restricciones administrativas, así como el cumplimiento y la aplicación.

La fiscalidad de los extraterrestres debe considerar diferentes opciones de política para garantizar que la combinación de políticas fiscales sea eficiente, teniendo en cuenta las limitaciones administrativas y de cumplimiento. Un principio general es que las políticas fiscales deben diseñarse para aumentar los ingresos de manera eficiente. Esto implicaría que una cierta combinación de políticas debería generar el nivel deseado de financiamiento gubernamental, dependiendo de las preferencias políticas, al tiempo que minimiza los impactos negativos en el bienestar. Los impuestos pueden tener efectos negativos en el bienestar al cambiar la señal de precios que enfrentan los agentes económicos, como las empresas y los hogares, induciéndolos así a cambiar su comportamiento de producción y consumo, y (potencialmente) conduciendo a niveles generales de producción y bienestar más bajos. La evaluación del impacto de la moratoria de la OMC en los resultados fiscales (a largo plazo) requiere una comprensión de la combinación impositiva óptima, en el sentido de minimizar las pérdidas de eficiencia, con y sin la opción de imponer aranceles a los extraterrestres.

Para estudiar las implicaciones fiscales de los diferentes instrumentos tributarios sobre los extraterrestres, el siguiente análisis se centra en los impuestos al consumo recaudados en la frontera o en el país. En principio, varias reformas fiscales diferentes podrían generar ganancias de eficiencia al trasladar la recaudación de ingresos de los aranceles a otros impuestos, dependiendo de la estructura del sistema tributario actual. Sin embargo, dado que esa evaluación más amplia tendría que ser, necesariamente, específica para cada país, el siguiente análisis se centra en los impuestos internos sobre el consumo, como el IVA, como el sustituto potencial más cercano de los aranceles. Otras opciones de política fiscal, que a veces se plantean en el debate sobre los desafíos fiscales derivados de la digitalización, incluyen los impuestos sobre los servicios digitales (DST), los impuestos de retención (WHT) sobre regalías y tarifas de servicios técnicos o los impuestos basados en el destino sobre la renta corporativa. Estas opciones de política alternativas no están sujetas a la evaluación cuantitativa presentada en la siguiente sección, ya que, al igual que los aranceles, distorsionan las decisiones de producción y consumo.

Eficiencia general y cuestiones administrativas

El IVA es ampliamente visto como una forma eficiente de aumentar los ingresos, especialmente si tiene una base amplia que comprende todo el consumo final y una tasa estándar única. Se basa en la recaudación fraccionada de impuestos sobre el valor agregado en cada etapa de producción, incluidas las transacciones de empresa a empresa (B2B) y de empresa a consumidor (B2C). Cuando las empresas utilizan insumos intermedios, el IVA pagado sobre esos insumos se acredita para garantizar que solo se grava el valor agregado en cada etapa de producción. En la mayoría de los países, las tasas estándar de IVA suelen estar entre el 15 y el 20 por ciento. Dos principios clave de un IVA correctamente implementado son los siguientes:

• El IVA debe basarse en el principio de destino, en el que las importaciones se gravan en la frontera y las exportaciones están sujetas a un tipo nulo. En el marco de un IVA basado en el destino, los consumidores no tienen ningún incentivo para favorecer los productos importados o producidos en el país, mientras que los exportadores compiten en pie de igualdad con los productores extranjeros; ese enfoque no sólo es económicamente eficiente, ya que evita distorsiones, sino que también está plenamente en consonancia con las normas de la OMC sobre trato nacional y subvenciones.

• La acreditación del IVA soportado garantiza que el impuesto se perciba únicamente sobre el consumo final interno, evitando así los efectos en cascada, que se producirían si el impuesto se impusiera en varias etapas sucesivas de una cadena de suministro sin acreditación. En el marco de un IVA, tales costes de eficiencia pueden evitarse en general, ya que solo se producirían en la medida en que la administración del IVA no sea plenamente operativa, por ejemplo, si existen desfases temporales (u otras imperfecciones) en las devoluciones concedidas por el IVA soportado.

En cambio, los tipos arancelarios varían según el producto y el país, e incluyen insumos intermedios, lo que implica costos de eficiencia significativos. Los aranceles se aplican a productos específicos en la frontera, a menudo con el objetivo declarado de proteger a las empresas locales encareciendo las importaciones. Dado que no discriminan entre insumos intermedios y consumo final (como lo hace el IVA), aumentan directamente los costos de los insumos procedentes del extranjero, lo que genera efectos en cascada. Tales efectos pueden crear distorsiones significativas, sesgando las decisiones comerciales hacia otros insumos intermedios, por ejemplo, utilizando más mano de obra que insumos de capital en la producción, o renunciando al uso de productos digitalizados comercializados internacionalmente. Como resultado, las decisiones de producción se distorsionan y la economía sufre pérdidas de eficiencia.

El costo de los aranceles recae en gran medida en las empresas y los consumidores nacionales, incluso en los países más grandes. En teoría, la capacidad de trasladar el costo de la protección a los extranjeros está relacionada con la capacidad de un país para afectar el precio mundial, es decir, su poder de mercado de importación. Sin embargo, la incidencia arancelaria es, en última instancia, una cuestión empírica: las economías más pequeñas tienen relativamente poco poder de mercado, pero el trabajo empírico reciente ha demostrado que incluso las grandes economías pueden experimentar una transferencia casi completa de los aranceles. lo que implica que las empresas nacionales y los consumidores asumen la totalidad del costo.

Los aranceles y el IVA son instrumentos fiscales separados que pueden combinarse y recaudarse en la misma transacción transfronteriza, pero tal duplicación reduciría la eficiencia sin fines fiscales. La base imponible del IVA debería, en principio, incluir aranceles e impuestos especiales para reflejar con precisión el valor del consumo final a efectos del IVA. Si la carga fiscal combinada se percibe como demasiado alta, es preferible reducir los aranceles en lugar del IVA, por razones administrativas y económicas. Los enfoques incluyen eximir a los bienes del IVA si están sujetos a aranceles (aunque no hay ninguna razón política para preferir los aranceles al IVA) o calcular el IVA sobre los precios netos de los aranceles aplicables. Sin embargo, ambas alternativas aumentarían significativamente los costos administrativos, sin fines fiscales, al tiempo que incurrirían en costos adicionales de eficiencia, como se mencionó anteriormente.

El aumento del comercio digital ha dificultado la recaudación de fronteras, afectando los ingresos del gobierno y la eficiencia económica. Los instrumentos fiscales que se aplican potencialmente a las transacciones transfronterizas incluyen aranceles, impuestos especiales e IVA. El mismo desafío surge para todos esos tipos de impuestos: la creciente oferta de intangibles, por ejemplo, el aumento de los productos comercializados digitalmente, dificulta la recaudación de impuestos en frontera. La digitalización del comercio conduce a la pérdida de ingresos arancelarios e impositivos, lo que podría afectar a cualquier impuesto aplicado a las transacciones transfronterizas. Las ventajas prácticas de los aranceles, que eran relativamente simples y menos costosos de recaudar cuando el comercio era principalmente de bienes físicos, desaparecen cuando los bienes se digitalizan y se comercializan como productos digitalizados. Además, los sistemas fiscales se vuelven menos neutrales si no se capta cierto comercio transfronterizo, por ejemplo, cuando los proveedores de publicidad nacionales están sujetos al IVA, mientras que el suministro en línea a través de plataformas digitales extranjeras escapa a la tributación. Como resultado, las empresas nacionales podrían perder competitividad en relación con las empresas extranjeras con impuestos más bajos que operan principalmente en mercados digitales.

Si bien las ventajas prácticas de los aranceles desaparecen cuando se digitalizan los productos, la administración del IVA se ha adaptado con éxito a los desafíos de la digitalización. Los crecientes desafíos asociados con la aplicación de impuestos fronterizos sobre las transacciones digitales están erosionando las ventajas prácticas de los aranceles, que eran relativamente simples y menos costosos de recaudar cuando el comercio era principalmente de bienes físicos. Por otra parte, la administración del IVA se ha adaptado con éxito a los desafíos de la digitalización, ya que las autoridades de las economías avanzadas trataron de asegurar sus bases imponibles internas.

Estructura de tarifas entre grupos de países

Los tipos normales del IVA son más elevados que los aranceles de todos los grupos de países, pero una comparación directa no es informativa porque debe tenerse en cuenta la cuota de consumo final. Sobre la base de promedios no ponderados, las tasas de IVA están por encima de los aranceles para el conjunto de productos digitalizables y la brecha es mayor en los países de altos ingresos y más baja en los países de bajos ingresos (Figura 3). Los aranceles y los tipos del IVA se han mantenido estables en su mayor parte durante las dos últimas décadas. En general, el IVA se recauda sobre la base de una tasa estándar que es aplicable a todos los bienes y servicios, sin embargo, algunos países también aplican tasas reducidas a productos específicos, por ejemplo, bienes que se consideran necesidades básicas.8 La estimación del potencial de ingresos de un IVA sobre productos digitalizables requiere tener en cuenta las proporciones de consumo intermedio y final. Para abordar esta cuestión, los autores utilizan cuotas de consumo final calculadas a nivel sectorial para obtener tipos de IVA «efectivos».

Los tipos efectivos del IVA son significativamente más bajos que los tipos estándar y, excluyendo los países de ingresos altos, también son inferiores a los tipos arancelarios. La comparación de los tipos efectivos del IVA con los aranceles proporciona una mejor orientación sobre el potencial de ingresos asociado con las diferentes opciones de política. En contraste, el patrón, basado en promedios no ponderados dentro de cuatro grupos de países, ahora cambia, ya que las tasas efectivas del IVA tienden a ser mucho más pequeñas: solo en los países de altos ingresos las tasas efectivas del IVA siguen siendo (ligeramente) más altas que los aranceles; En los otros tres grupos de países, la brecha se invierte y los aranceles son más altos. La diferencia entre los aranceles y las tasas efectivas del IVA es mayor en los países de bajos ingresos, principalmente porque los aranceles son comparativamente altos en estos países. Sin embargo, las tasas efectivas del IVA no están muy alejadas en todos los grupos de países, oscilando entre el 3,5% y el 7% en promedio en todos los grupos de países.

Efectos de las tarifas en los ingresos frente al IVA en las transmisiones electrónicas

Esta sección evalúa el potencial máximo de ingresos de los aranceles o IVA sobre los ET de productos digitalizados sujetos a varias advertencias. En primer lugar, se ha elegido la metodología para comparar el potencial de ingresos estáticos asociado con dos enfoques de política (aranceles e IVA) en una muestra mundial de países, tomando como dada la estructura de tasas actual. Los dos enfoques de política se presentan como opciones mutuamente excluyentes con fines ilustrativos y para fortalecer el argumento a favor de un diseño tributario eficiente. En segundo lugar, las importaciones reales de productos digitalizados no se observan en los datos comerciales; La estimación del límite superior utilizada aquí se basa únicamente en una proyección de crecimiento contrafactual (límite superior). Se desconoce el tamaño real de estas importaciones. En tercer lugar, las características específicas de cada país de la legislación vigente en materia de IVA (véase el anexo 3) no se modelan en detalle a efectos del ejercicio actual. Por lo tanto, se desconoce qué parte del potencial de ingresos del IVA está siendo realizado actualmente por un país determinado. En consecuencia, la premisa de la evaluación es solo comparar los potenciales máximos de ingresos entre las dos opciones de política, sin informar la ganancia incremental en los ingresos del IVA que podría movilizarse si todos los productos digitalizados fueran gravados con arreglo a los tipos actuales.

A nivel mundial, el IVA sobre los extraterrestres produciría aproximadamente un 150 por ciento más de ingresos potenciales que los aranceles. El potencial de ingresos agregados tanto de los aranceles como del IVA ha aumentado en la última década, a medida que se ha acelerado el comercio de productos digitalizados. Dadas las suposiciones de los autores, el potencial de ingresos estimado es claramente un límite superior. En primer lugar, los supuestos de los autores sobre el crecimiento del comercio son un límite superior. Además, los autores asumen que los extraterrestres pueden ser capturados completamente ya sea por aranceles o a través del IVA. El potencial de ingresos estimado de gravar las mismas importaciones de productos digitalizados fue de aproximadamente $ 0.6 mil millones para aranceles en comparación con $ 1.2 mil millones para el IVA en 2012; esto ha crecido a alrededor de $ 10 mil millones para el IVA y $ 4 mil millones para aranceles para 2021, una diferencia de alrededor del 150 por ciento. La desagregación del potencial de ingresos mundiales al nivel de producto del país sugiere que la brecha creciente está impulsada por una proporción cada vez mayor de productos digitalizados que estarían sujetos a aranceles relativamente bajos, dado que las tasas de IVA se mantuvieron prácticamente constantes a lo largo del tiempo. En conjunto, tanto la eficiencia económica como un mayor potencial de ingresos apuntan al IVA como la primera mejor opción política.

Una mirada más cercana a los resultados desagregados revela diferentes patrones de ingresos potenciales para países con diferentes niveles de ingresos:

• Los países de altos ingresos importan la mayor parte de los productos digitalizados del mundo y tienden a tener aranceles (muy) bajos. Dado que las tasas de IVA suelen ser de alrededor del 15 al 20 por ciento en estos países, esto sugiere un potencial de ingresos significativo del IVA.

• Los países de ingresos medianos importan una proporción menor de productos digitalizados en una variedad de sectores diferentes, y tienden a imponer aranceles relativamente altos a algunos de los productos capturados en el análisis. En conjunto, esto implica que el potencial de ingresos de los aranceles varía considerablemente entre los países de este grupo. En promedio, los autores encuentran que el potencial de ingresos de los aranceles y el IVA es aproximadamente el mismo para los países de ingresos medianos altos, mientras que el potencial de ingresos del IVA domina para los países de ingresos medianos bajos. Las importaciones digitalizadas en los países de ingresos medianos bajos tienden a destinarse al consumo final, por ejemplo, debido a las importaciones de productos audiovisuales y de juegos, mientras que el comercio digital importado a los países de ingresos medianos altos está relativamente más concentrado en insumos intermedios, que no contribuyen necesariamente al consumo interno final y, por lo tanto, a los ingresos por IVA. Este patrón es responsable del potencial de ingresos por IVA significativamente mayor, en comparación con los aranceles, estimado en los países de ingresos medianos bajos.

• Los países de bajos ingresos importan muy poco comercio digital y, por lo tanto, el potencial de ingresos es comparativamente bajo por el momento. El potencial de IVA e ingresos arancelarios tiende a ser similar, aunque este último tiende a ser ligeramente más alto debido a los aranceles más altos en los países de bajos ingresos.

Como porcentaje de los ingresos totales, las estimaciones de ingresos estáticos son relativamente bajas para ambos instrumentos de política, oscilando entre cero y 4,6% en todos los países abarcados. El potencial de ingresos como proporción de los ingresos totales tiende a ser mayor en los países de ingreso mediano bajo y bajo, lo que sugiere que las medidas de política podrían ser relativamente más impactantes en estos países. A pesar de los aranceles relativamente altos, las mayores diferencias en el potencial de ingresos a favor del IVA se observan entre los países de ingresos medianos bajos (hasta el 4,6 por ciento de los ingresos fiscales totales). En los países de bajos ingresos, los tipos arancelarios legales se encuentran entre los más altos de la muestra (gráfico 4), lo que explica las estimaciones de ingresos estáticos más elevados para los aranceles en relación con el IVA. Sin embargo, la diferencia promedio (ponderada por el PIB) entre el potencial de ingresos del IVA y los aranceles sigue siendo solo del –0,1 por ciento de los ingresos totales en este grupo. Para las economías del Grupo de los Veinte, el potencial de ingresos estáticos del IVA tiende a ser superior o al menos igual al de los aranceles. De toda la muestra de países de ingresos medianos bajos y bajos, se estima que sólo cinco países tienen un potencial de ingresos estáticos significativamente mayor en virtud de los aranceles (es decir, una diferencia de más de 0,1 puntos porcentuales en términos de ingresos totales). Dado el modesto tamaño de los potenciales de ingresos estimados, parece justificado un mayor énfasis en la eficiencia, que en última instancia impulsa los ingresos a mediano y largo plazo.

Las estimaciones específicas de cada país disponibles sugieren que se espera que las ganancias de ingresos del IVA en productos digitales aumenten gradualmente con el tiempo. Un resumen reciente de las experiencias específicas de cada país con las reformas del IVA dirigidas a los flujos digitales sugiere que, a corto plazo, los aumentos anuales de los ingresos en las economías de mercados emergentes y en desarrollo oscilan entre alrededor del 0,03% del PIB (Chile, Sudáfrica) y alrededor del 0,08% (Tailandia). Sin embargo, se espera que estas ganancias iniciales de ingresos aumenten con el tiempo a través de efectos indirectos en el cumplimiento, ya que se puede recopilar más información ampliando las obligaciones de presentación de informes de las plataformas digitales.

Mejorar la administración y el cumplimiento del IVA es crucial para aumentar los ingresos recaudados del consumo interno en el contexto de una economía cada vez más digitalizada. Sobre la base de la base de datos del Departamento de Finanzas Públicas del FMI, los coeficientes de eficiencia C pueden calcularse y resumirse por grupo de ingresos. Este indicador muestra hasta qué punto los países podrían recaudar más ingresos por concepto de IVA, por un lado, reduciendo el número de tipos preferenciales (es decir, la brecha de políticas) y, por otro, mejorando el cumplimiento por parte de las empresas y los consumidores. Por ejemplo, las capacidades tecnológicas de las autoridades fiscales pueden aumentar el cumplimiento cuando algunas transacciones digitales pueden haber escapado a la red tributaria. Como se muestra en la figura, la eficiencia C sigue siendo relativamente baja en los países de ingresos bajos y medianos bajos, en comparación con otros. Esta tendencia sugiere que podrían obtenerse importantes ganancias de ingresos en estos países mejorando el diseño de la política del IVA e invirtiendo en medidas de administración y cumplimiento del IVA.

Discusión y conclusión de políticas

Los sistemas tributarios deben adaptarse a la creciente digitalización de la actividad económica, incluido el comercio internacional: los costos y beneficios de la moratoria de la OMC pueden considerarse desde la perspectiva de la eficiencia de las reformas fiscales digitales. Esta nota compara dos opciones de política específicas para movilizar los ingresos fiscales procedentes del comercio de productos digitalizados: medidas discriminatorias como los aranceles y medidas no discriminatorias de base amplia, como el IVA. El análisis muestra que el IVA no solo es menos distorsionador y, por lo tanto, más eficiente, sino que también puede generar mayores ingresos. Específicamente, las estimaciones de ingresos estáticos que abarcan un gran número de economías avanzadas, de mercados emergentes y en desarrollo muestran que para el mundo en su conjunto el potencial de ingresos por IVA recaudado del comercio digitalizado a las tasas actuales es 150% más alto que los ingresos arancelarios potenciales y aproximadamente de la misma magnitud o más para los grupos de países en todos los niveles de ingresos. Sobre la base del marco existente del FMI para la asistencia técnica, estas fuentes de ingresos podrían movilizarse a través del IVA invirtiendo en capacidad administrativa para captar mejor los flujos digitalizados y aumentar la cobertura y el cumplimiento. Por último, más allá de las ganancias estáticas de ingresos, se ha demostrado que la inversión en un sistema de IVA que funcione correctamente tiene beneficios a largo plazo en términos de aumento eficiente de los ingresos fiscales. Estas conclusiones apuntan a la moratoria de la OMC sobre los derechos de aduana sobre los extraterrestres como un ejemplo de un mecanismo de compromiso para ayudar a los países a centrar los esfuerzos de reforma en la aplicación de las mejores políticas. Esos esfuerzos deben complementarse con la coordinación de las políticas mundiales y el apoyo a los países en desarrollo para modernizar sus sistemas tributarios.