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Hacer frente a la alta inflación en los mercados emergentes

Discurso en la Conferencia Anual del Banco Central de Brasil, Brasilia

La lucha contra la inflación sigue siendo la prioridad de los bancos centrales de todo el mundo. Esta no es una tarea fácil, dado que el crecimiento se está desacelerando y las tensiones financieras podrían intensificarse. Hoy me centraré en los desafíos que enfrentan los mercados emergentes (ME) para reducir la inflación, que se encuentra en máximos de varias décadas. 

Me centraré en cuatro cuestiones clave:  

  • En primer lugar, los mercados emergentes han tenido un buen desempeño hasta ahora frente al rápido endurecimiento de las economías avanzadas (EA). ¿Qué explica el sólido desempeño de los ME?
  • En segundo lugar, la inflación subyacente se mantiene muy por encima de las metas del banco central. ¿Cuál es la estrategia adecuada para reducir la inflación?
  • En tercer lugar, ¿Cómo deberían responder los bancos centrales de los mercados emergentes a las tensiones financieras, que pueden plantear compensaciones para lograr los objetivos de estabilidad de precios?
  • Finalmente, ¿Cómo puede ayudar la política fiscal a la lucha contra la inflación?

Sólido desempeño de los mercados emergentes en medio de tasas al alza

El fuerte endurecimiento de la política monetaria en las economías avanzadas, especialmente en EE. UU., a menudo ha provocado tensiones financieras o incluso crisis en los mercados emergentes. Debido a los mayores riesgos crediticios y cambiarios en los mercados emergentes, los inversionistas globales por lo general se retiraron rápidamente cuando las tasas de interés de los mercados emergentes aumentaron.

Este fue el caso en la década de 1980 y nuevamente a mediados de la década de 1990. En ese momento, los inversionistas tenían varias preocupaciones acerca de los mercados emergentes: altos niveles de deuda, a menudo de corta duración y denominada en moneda extranjera; reservas internacionales bajas y marcos políticos débiles, por ejemplo.

El reciente ciclo de ajuste se ha desarrollado de manera diferente. En respuesta al aumento de la inflación interna, los mercados emergentes, en promedio, endurecieron la política monetaria a partir de mediados de 2021, mucho antes que los países emergentes.

Sorprendentemente, las economías emergentes hasta ahora han demostrado ser resistentes tanto al endurecimiento de sus propias políticas como al endurecimiento de las economías emergentes, donde las tasas han aumentado al ritmo más acelerado en varias décadas. El crecimiento de los mercados emergentes se mantuvo fuerte durante el año pasado y se espera que se mantenga razonablemente bien este año, mientras que las salidas de capital han sido limitadas. Las salidas de América Latina, por ejemplo, han sido mucho menores que durante el Taper Tantrum de 2013. Algunas divisas de mercados emergentes incluso se han apreciado frente al dólar. 

¿Qué explica el sólido desempeño de los mercados emergentes? Un factor crítico son las reformas que los ME han implementado durante las últimas dos décadas. Estas reformas han ayudado a reducir los riesgos crediticios y cambiarios.

Los bancos centrales de ME han mejorado sus marcos de política monetaria y se han beneficiado de una mayor independencia. Se han movido hacia una mayor flexibilidad del tipo de cambio y han pasado de usar el tipo de cambio como ancla nominal a metas de inflación flexibles. Una mayor transparencia de las políticas ha permitido a los inversores determinar mejor los riesgos y ser menos propensos a huir durante los períodos de ajuste financiero global.

El éxito de los bancos centrales de los mercados emergentes en lograr una baja inflación ha ayudado a anclar las expectativas de inflación a largo plazo en torno a los objetivos anunciados. Las expectativas de inflación a largo plazo responden menos a la evolución a corto plazo y hay menos variación de las previsiones de inflación a largo plazo entre los diferentes analistas. Si bien generar credibilidad en la política monetaria es un desafío continuo, los mercados emergentes están mejor preparados para la formidable tarea de abordar la alta inflación actual.   

Los mercados emergentes también han logrado avances importantes en la mejora de la estabilidad financiera. Esto incluye garantizar que los bancos de mercados emergentes estén mejor capitalizados. Además, han tomado muchas medidas para fortalecer los marcos regulatorios, de supervisión y macro prudenciales para limitar la asunción de riesgos y los descalces cambiarios (FX).

Al mismo tiempo, los mercados emergentes han implementado reformas estructurales para alentar el desarrollo de mercados de bonos en moneda local y crearon importantes reservas de divisas, lo que reduce el riesgo de incumplimiento de la deuda por préstamos en divisas. Los mercados emergentes también se han beneficiado de marcos fiscales mejorados que fortalecen la sostenibilidad de la deuda.

Estos avances son importantes y han servido bien a los mercados emergentes hasta ahora. Al mismo tiempo, es importante tener presente que persisten considerables riesgos a la baja derivados del endurecimiento de la política monetaria en los mercados emergentes. Las condiciones aún pueden empeorar significativamente. Por ejemplo, las subidas de tipos en los EE. UU. se han producido hasta ahora con condiciones aún benignas, pero esto bien podría cambiar en el próximo período.

Perspectivas de inflación

En cuanto a las perspectivas de inflación de los mercados emergentes, los mercados financieros parecen alentados por la resiliencia que han observado y por las continuas caídas de la inflación general. Si bien existe una divergencia considerable entre los mercados emergentes en sus tasas de inflación, los mercados esperan que la inflación disminuya bastante rápido para alcanzar el objetivo en todos los mercados emergentes, sin afectar mucho el crecimiento económico. Y esperan que una inflación más baja permita que los bancos centrales de los mercados emergentes comiencen a hacer recortes de tasas a finales de este año. 

A pesar de este optimismo, la inflación en muchos ME, como en las economías avanzadas, ha sido inesperadamente alta y persistente. De hecho, la inflación siempre ha sorprendido al alza. Mientras que la inflación de los bienes ha disminuido drásticamente o incluso se ha vuelto negativa, la inflación de los servicios ha sido fuerte. Además, el endurecimiento de las políticas no ha enfriado los mercados laborales de manera significativa, y el crecimiento de los salarios sigue siendo sólido en muchos mercados emergentes.   

Estrategia de Gestión de Riesgos para la Política Monetaria

Todavía no sabemos exactamente qué explica la rigidez de la inflación, pero es probable que varios factores estén en juego y presenten riesgos de inflación al alza en el futuro.  

En primer lugar, si bien la política monetaria se ha endurecido sustancialmente en muchos mercados emergentes, la actividad no se ha desacelerado tanto, dejando el desempleo cerca de mínimos históricos. Por supuesto, la política monetaria funciona con retrasos prolongados y variables, y aún no se han sentido todos los efectos del reciente endurecimiento de la política.

Pero la transmisión de la política monetaria hasta ahora parece menos contundente de lo que cabría esperar. Esto podría reflejar vientos de cola para el crecimiento debido a la fuerte demanda reprimida después de la pandemia y balances sólidos del apoyo anterior de la política fiscal y monetaria, ambos reduciendo la sensibilidad de la tasa de interés. 

En segundo lugar, hemos visto una fuerte rotación de la demanda de bienes a servicios. Esto puede generar presiones inflacionarias persistentes porque la demanda de servicios tiende a ser menos sensible a las tasas de interés. Los servicios también tienden a ser intensivos en mano de obra y es poco probable que el crecimiento de los salarios se reduzca rápidamente.

En tercer lugar, parece probable que la pandemia haya reducido el producto potencial y el empleo, lo que tendería a aumentar las presiones alcistas tanto sobre los costos laborales como sobre la inflación. También ha tomado un tiempo para que los cuellos de botella de la cadena de suministro se resuelvan. 

Si bien existe una incertidumbre considerable sobre las perspectivas de inflación y los riesgos tanto a la baja como al alza, estoy más preocupado que los mercados por los considerables riesgos de inflación al alza. Hay pocos precedentes históricos de que la inflación baje de niveles muy altos sin una desaceleración económica significativa. Por lo tanto, el hecho de que los mercados laborales y la actividad se mantengan bastante fuertes sugiere que podemos ver una presión alcista considerable sobre la inflación. 

Estas presiones alcistas se intensificarían si la tasa natural de desempleo, U*, ha aumentado significativamente y los mercados laborales están más calientes de lo que normalmente se estima. Si bien siempre es difícil medir U* y el producto potencial, la posibilidad de que el empleo y el producto potenciales hayan caído más de lo estimado después de la pandemia es considerable y un riesgo clave de inflación al alza.    

También hay motivos para preocuparse de que una inflación alta y sostenida pueda cambiar la dinámica de la inflación. En lugar de absorber los aumentos en los costos de los factores en sus márgenes de utilidad, las empresas se sentirían más cómodas transfiriéndolos; y los trabajadores exigirían la devolución de las pérdidas de salarios reales. En otras palabras, cuanto más tiempo permanezca alta la inflación, más difícil será reducirla y mayor será la contracción de la producción que se requerirá.

Este riesgo es especialmente relevante para los mercados emergentes, donde las expectativas de inflación están menos ancladas y la indexación de salarios y precios es más frecuente que en los países emergentes. Y estas economías son más vulnerables a las sorpresas al alza de la inflación dado un mayor traspaso de los shocks energéticos y del tipo de cambio a la inflación subyacente.

En general, hay una razón sólida para que los bancos centrales mantengan una postura política estricta y reaccionen agresivamente ante sorpresas de inflación al alza. 

Los modelos estructurales ofrecen información sobre estos desafíos. Los modelos muestran que la función de reacción de la política debería volverse más agresiva para responder a la inflación cuando la inflación tiene un componente retrospectivo sustancial que puede reflejar arreglos formales de indexación o expectativas adaptativas. En esas situaciones, los shocks de demanda positiva o de aumento de costos tienen efectos más duraderos.

Es útil considerar la política óptima en un modelo neokeynesiano simple con indexación hacia atrás que impulsa la persistencia. En este modelo, el parámetro de persistencia es i P y la brecha del producto x, y se supone que el formulador de políticas minimiza una función de pérdida que depende de la varianza de la brecha del producto y la inflación (en relación con la meta). La función de reacción óptima exige empujar la producción por debajo del potencial en mayor medida cuando la inflación es más persistente.  

Este escenario ilustra los problemas que pueden surgir si la política monetaria reacciona a un shock inflacionario —en este caso, un shock de aumento de costos— usando una regla que es óptima cuando la persistencia de la inflación es bastante baja, cuando en realidad la persistencia estructural es mucho mayor. La regla bastante pasiva, que se muestra con las líneas discontinuas rojas, permite que la inflación aumente mucho más que la regla basada en el parámetro de persistencia «correcto» que se muestra con las líneas azules sólidas. Si bien las pérdidas de producción son menores inicialmente bajo la regla más pasiva, dicha regla deja al banco central con un problema de inflación mayor. Y si el formulador de políticas se da cuenta después de un tiempo y sigue la regla óptima con el parámetro de persistencia correcto, la inflación puede reducirse más rápido.

Política monetaria y tensión financiera

Si bien las principales economías emergentes han logrado superar tanto su propio endurecimiento de las políticas como los problemas financieros en las economías emergentes, aún podrían verse afectadas por la tensión financiera.

Estas tensiones pueden afectar a los mercados emergentes de manera diferente a lo que hemos visto en los EE. UU., donde las grandes pérdidas no realizadas debido al desajuste de la duración han desconcertado a los inversores y precipitado corridas bancarias. Los mercados emergentes pueden estar más expuestos al riesgo crediticio y de tipo de cambio que surge de la desaceleración de la actividad interna o las salidas de capital. El aumento de las vulnerabilidades soberanas en este entorno puede desencadenar tensiones en el sistema bancario y debilitar la macroeconomía. Las presiones también aumentan por el endeudamiento en moneda extranjera, especialmente en horizontes cortos.

Los bancos centrales de ME tienen formas de reducir las tensiones entre sus objetivos de precios y estabilidad financiera. Estos incluyen herramientas ex ante, como herramientas macroprudenciales y CFM/MPM preventivos, pero también herramientas que se pueden usar en caso de estrés, como préstamos de ventana de descuento a más largo plazo, repos, compras de activos y préstamos en FX, que a veces está respaldado por líneas de swap del banco central. Muchos mercados emergentes proporcionaron apoyo de liquidez durante la COVID y encontraron que estas intervenciones eran efectivas para reducir el estrés financiero.      

Sin embargo, al igual que los bancos centrales de AE, deben tener cuidado con la forma en que utilizan estas herramientas. Expandir sus balances mientras luchan contra la inflación podría generar confusión sobre la postura de la política monetaria, aumentar la exposición al riesgo crediticio o de vencimiento y generar preocupaciones políticas sobre «elegir ganadores y perdedores». En consecuencia, es importante poner un listón alto en tales intervenciones, asegurándose de que sean temporales y específicas.

Los bancos centrales de los ME también pueden enfrentar crecientes presiones externas, incluso si las condiciones financieras globales se endurecen drásticamente, provocando un éxodo de los activos de los ME. El marco de política integrado (IPF, por sus siglas en inglés) del Fondo es útil para identificar las condiciones bajo las cuales las medidas de intervención cambiaria (FXI, por sus siglas en inglés) y gestión de flujos de capital (CFM, por sus siglas en inglés) pueden ser útiles para mejorar las compensaciones de política que enfrentan los bancos centrales de ME. El personal del Fondo ha desarrollado y aplicado modelos conceptuales y más cuantitativos para ilustrar cómo se deben usar estas herramientas, y la investigación está en curso. 

El uso de estas herramientas debe guiarse por un análisis cuidadoso de las fricciones y la naturaleza de los choques. Permitir que el tipo de cambio se ajuste con flexibilidad es deseable si los mercados de divisas son razonablemente profundos, los impactos afectan principalmente a los fundamentos, como los precios de las materias primas, y el riesgo de tensiones financieras es moderado.

El caso de FXI es más sólido si la profundidad del mercado de divisas es baja y la economía enfrenta shocks financieros externos asociados con el deterioro de la confianza de los inversores. Incluso en este caso, el banco central debe reconocer las compensaciones inter temporales involucradas en el uso de FXI para respaldar el tipo de cambio, incluido el riesgo de que pueda comprometer su capacidad para brindar respaldo de liquidez en FX.  

Política fiscal e inflación

Algunos de los efectos secundarios de combatir la inflación con la política monetaria, incluidas las tensiones financieras que acabamos de mencionar, pueden reducirse permitiendo que la política fiscal desempeñe un papel más importante. Los gobiernos pueden, y deben, priorizar las necesidades de los más vulnerables mientras reducen el apoyo fiscal de base amplia que no está justificado en un entorno de alta inflación.

El personal técnico del FMI está utilizando modelos tanto empíricos como estructurales para evaluar cómo la política fiscal puede ayudar a combatir la inflación. La ​​diapositiva muestra los resultados de un modelo DSGE estilizado de dos países que considera dos enfoques diferentes para reducir la inflación. El primero se basa exclusivamente en el endurecimiento monetario para enfriar la economía recalentada, mientras que el segundo implica la consolidación fiscal. El escenario calibra el endurecimiento monetario y fiscal, por lo que los efectos del PIB son esencialmente idénticos.  

Ambos enfoques son claramente efectivos para reducir la inflación (panel izquierdo). Sin embargo, funcionan a través de diferentes canales: el endurecimiento monetario reduce la demanda al impulsar las tasas de interés y hacer que la moneda se aprecie, mientras que el endurecimiento fiscal enfría la demanda sin necesidad de que las tasas de interés suban; de hecho, las tasas de interés caen un poco (panel central) y la moneda tiende a depreciarse. Además, el endurecimiento monetario hace que aumente la deuda pública debido a los mayores costos del servicio de la deuda y los efectos adversos de la desaceleración económica en el resultado primario, mientras que la deuda pública cae en el caso de la consolidación fiscal (panel derecho). 

Por el contrario, el apoyo fiscal de base amplia obligaría al banco central a pisar los frenos para frenar la inflación, como se ilustra en el escenario del modelo que muestra los efectos de una expansión fiscal de un punto porcentual del PIB, o haría que la inflación aumentara más, lo que podría conducir a la desvinculación si el banco central decide adaptarse. La deuda pública eventualmente aumentaría bajo cualquiera de los dos enfoques, pero especialmente bajo el endurecimiento más enérgico de la política monetaria (panel derecho). 

Por lo tanto, la expansión fiscal de base amplia es contraproducente para las economías que luchan contra la alta inflación, especialmente los mercados emergentes. El trabajo analítico realizado por el personal técnico del FMI, incluso en el Monitor Fiscal y el Informe de Estabilidad Financiera Mundial, muestra cómo una deuda pública más alta en los ME los hace más vulnerables al incumplimiento soberano y tiende a aumentar los diferenciales soberanos.

Las posiciones fiscales débiles pueden aumentar el riesgo de un nexo soberano-banco adverso, en el que las caídas en los precios de los bonos soberanos perjudican a los bancos, y la perspectiva macro más débil a su vez socava la solvencia del soberano, incluso a través de canales fiscales.

Las posiciones fiscales débiles también pueden aumentar los riesgos de dominio fiscal, especialmente en un entorno de alta inflación donde las autoridades fiscales pueden temer que una política monetaria restrictiva debilite aún más los equilibrios del sector público y la macroeconomía. La investigación del FMI ha mostrado cómo el deterioro de las posiciones fiscales en los mercados emergentes tiende a presionar al alza las expectativas de inflación a largo plazo, lo que complica la tarea de la política monetaria.

En total, la restricción fiscal puede mitigar el desafío de reducir la inflación y reducir las vulnerabilidades financieras que dificultan aún más la lucha contra la inflación. 

Conclusión

Hemos argumentado que los mercados probablemente sean demasiado optimistas acerca de lo que se necesitará para reducir la inflación en los mercados emergentes. A pesar de las señales alentadoras, me preocupa que las presiones de los precios parezcan arraigadas en muchas economías y que los riesgos de inflación al alza sean considerables. Por lo tanto, los bancos centrales deben permanecer decididos a mantener las políticas estrictas y reconocer que un endurecimiento monetario insuficiente ahora puede requerir acciones aún más dolorosas en el futuro, una lección del período de alta inflación de la década de 1970 que se aplica mucho hoy. La restricción fiscal puede ayudar a respaldar la lucha contra la inflación por parte de los bancos centrales. Y las herramientas financieras, utilizadas juiciosamente, pueden mejorar las compensaciones en caso de estrés financiero pronunciado. 

Si bien estos desafíos son globales, se intensifican para los mercados emergentes. Por lo tanto, es fundamental que las autoridades de ME refinen y fortalezcan sus marcos de política monetaria, fiscal y financiera. Debe mantenerse la independencia del banco central, junto con mejoras adicionales en la transparencia y la comunicación. Mejores marcos de políticas, tanto monetarias como financieras, han permitido a los bancos centrales de los mercados emergentes aplicar políticas anticíclicas durante la crisis financiera mundial y la pandemia de COVID. Estos marcos han ayudado a los mercados emergentes a resistir el mayor endurecimiento de la política monetaria en las economías avanzadas en varias décadas. Y deben continuar sirviendo como un ancla de estabilidad para ayudar a transitar el desafiante camino por delante. 

Examinando el derrame monetario de EE.UU. a los bonos del gobierno en moneda local de Indonesia en períodos volátiles

Antecedentes de investigación

El mercado financiero mundial cada vez más integrado no solo trae beneficios, sino que también conlleva riesgos. La integración de los mercados financieros globales abre la puerta de par en par para que los inversores diversifiquen sus carteras en varios países. Dicha diversificación de la cartera a nivel mundial amplía las oportunidades de inversión y permite a los inversores invertir de manera más eficiente. La integración financiera ha aumentado la interdependencia de los activos entre países, incluido el mercado de deuda pública. Esta situación puede facilitar a los gobiernos la búsqueda de financiación de otros países mediante la emisión de bonos del gobierno.

Esta integración de los mercados financieros también puede ser un problema cuando la propagación económica de un país, especialmente los países desarrollados, debilita las economías de otros países. Esto también puede extenderse y debilitar a otros países en otros continentes que no son el país inicial donde ocurrió el derrame económico. Sobre la base de este fenómeno, este estudio examinó la magnitud de la política monetaria de los Estados Unidos como un factor externo en el rendimiento de los bonos del gobierno en moneda local de Indonesia.

Los shocks económicos mundiales se han producido varias veces en las últimas dos décadas, y han tenido un impacto adverso en los sistemas financieros de los países emergentes. Uno de los desencadenantes de esta turbulencia financiera mundial fue el cambio en la política monetaria estadounidense. La política monetaria de los Estados Unidos ha sido el factor más crítico para las entradas y salidas de capital de los países emergentes debido a su influencia significativa en la configuración de la percepción de riesgo de los inversores globales. La notoria crisis financiera mundial de 2008 surgió del colapso del mercado hipotecario estadounidense (subprime), que paralizó no solo el sistema financiero estadounidense, sino que también se extendió a los sistemas financieros de otros países avanzados y emergentes. Para anticipar el impacto de la crisis, la Reserva Federal (Fed) redujo su tasa de interés de referencia (es decir, la tasa del Fondo Federal [FFR]) a cero por ciento en el Comité Federal de Mercado Abierto (FOMC), una condición llamada límite inferior cero que se llevó a cabo para alentar la economía y evitar una recesión más profunda.

Después de que el FFR alcanzara el límite inferior cero, la Fed comenzó a utilizar un instrumento de política monetaria no convencional, que incluía orientación futura y flexibilización cuantitativa (QE) para estabilizar el sistema financiero y apoyar la recuperación posterior a la crisis y el crecimiento económico. La QE se llevó a cabo mediante la búsqueda de compras de activos a gran escala en valores respaldados por hipotecas y valores a largo plazo, que tienen un impacto directo en el aumento del balance de la Fed. Algunos estudios han encontrado que la QE es una política anticíclica que evita que Estados Unidos y otros países desarrollados sufran una recesión y deflación prolongadas y ha logrado ayudar a restaurar la función del mercado después de la crisis financiera mundial.

Sin embargo, el QE de 2008 también tuvo consecuencias al contribuir a las entradas de capital de los países emergentes. La QE fue el principal impulsor en el aumento de los flujos de capital de los Estados Unidos al resto del mundo. Las entradas de capital a los países en desarrollo durante el período de QE fueron más significativas que antes de la crisis financiera mundial. Turner (2013, 2014), en Guarín, Moreno y Vargas (2014), sugirió que los menores rendimientos a largo plazo en los Estados Unidos y otros países desarrollados han empujado a los inversores a los países en desarrollo, respaldados por una mayor liquidez global (debido a la QE). La afluencia de flujos de capital afectó la apreciación del tipo de cambio, el crecimiento económico y un aumento de los precios de los activos en los países en desarrollo.

Las preocupaciones sobre el impacto negativo de la política monetaria de Estados Unidos en los países en desarrollo surgieron cuando la Fed planeó reducir y detener su política de QE. Después de ver avances en la recuperación económica después de la crisis financiera mundial de 2008, la Fed comenzó su «charla de reducción» en 2013 y anunció su plan para detener su estímulo monetario (es decir, la disminución). Este anuncio creó consecuencias adversas, llamadas «taper tantrum», para los países emergentes, en los que sus mercados financieros se deterioran, y esto afectó más duramente a los «Cinco Frágiles» países (Indonesia, Brasil, Sudáfrica, India y Türkiye). Según Shin (2017), este taper tantrum causó una depreciación del tipo de cambio y salidas masivas de capital de los países emergentes. Después de varios retrasos, la Fed finalmente comenzó a ejecutar su política de reducción gradual en diciembre de 2013, reduciendo el ritmo de compras de activos en $ 10 mil millones / mes de $ 85 mil millones / mes a $ 75 mil millones / mes.

La Fed terminó oficialmente el programa de QE en la reunión del FOMC en octubre de 2014. El balance de la Fed al final del programa de QE en 2014 aumentó bruscamente a USD4.48 billones de USD2.10 billones cuando se anunció el primer QE en noviembre de 2008. Después de la terminación de la política de QE, el 28 de enero de 2015 la Fed planeó aumentar el FFR en los próximos seis meses. Sin embargo, la Fed retrasó el aumento de sus tasas de interés varias veces porque la recuperación económica de los Estados Unidos estaba por debajo de las expectativas. Después de varios retrasos en el aumento del FFR, la Fed finalmente aumentó el FFR en 25 pb hasta el 0,5% el 16 de diciembre de 2015. Desde entonces, la Fed aumentó gradualmente su tasa de interés a 2.5% en diciembre de 2018.

Después de que el FFR se elevara varias veces desde diciembre de 2015, la Fed también comenzó su programa de normalización del balance en octubre de 2017 (conocido como la política de ajuste cuantitativo) para reducir gradualmente el tamaño del balance de la Fed (Engemann 2019). El endurecimiento cuantitativo es una política monetaria contractiva que se lleva a cabo a través del mecanismo de no reinvertir en activos de valores cuando los activos están maduros (ajuste pasivo). La Fed aplica un límite máximo al número de valores que vencen en los que no reinvertirá. Si el valor de los valores está por encima del límite máximo, la Fed reinvertirá los valores. Esta política de ajuste cuantitativo solo duró hasta el 3T-2019. En la reunión del FOMC en julio de 2019, la Fed anunció la terminación de la política de ajuste cuantitativo en agosto de 2019 debido a los desarrollos económicos globales que ocurrieron durante ese período. La política de ajuste cuantitativo redujo los activos de la Fed de alrededor de USD698.63 mil millones desde octubre de 2017 (USD4.46 billones) hasta agosto de 2019 (USD3.76 billones).

La dinámica de la política monetaria de Estados Unidos volvió a cambiar a principios de la década de 2020 cuando la pandemia de COVID-19 desencadenó una crisis sanitaria y financiera mundial. Para contener la agitación económica provocada por COVID-19, Estados Unidos emitió un estímulo fiscal y monetario masivo, uno de los más grandes del mundo. El estímulo fiscal que proporcionó asistencia social, así como apoyo empresarial, alcanzó más de USD 5 billones, o alrededor del 25% del PIB de los Estados Unidos (Elgin y Yalaman 2021). En el aspecto monetario, la Fed volvió a implementar su política de límite inferior cero y QE a una escala mucho mayor que para la crisis financiera mundial de 2008. La Fed solo tardó dos meses en aumentar el tamaño de su balance en 2 billones de dólares durante la pandemia, mientras que tardó seis años en alcanzar el mismo número en 2008 (Figura 1).

Este enorme estímulo fiscal y monetario, junto con los esfuerzos de vacunación, dio resultados positivos cuando la economía de los Estados Unidos comenzó a recuperarse mientras la pandemia de COVID-19 persistía. Varios indicadores económicos de Estados Unidos mostraron una recuperación progresiva, tales como:

1. el PIB de EE. UU. ha crecido positivamente desde el 1T 2021;

2. la actividad manufacturera escapó de su zona de contracción desde julio de 2020 y continuó expandiéndose (Índice de Gerentes de Compras de Manufactura por encima del umbral de 50);

3. la inflación superó las expectativas y superó la meta esperada del 2% desde marzo de 2021 hasta diciembre de 2021; además, la inflación alcanzó el 7% (interanual) en diciembre de 2021, su nivel más alto desde 1982; y

4. la tasa de desempleo durante el período de pandemia continuó disminuyendo, de su tasa más alta de 10.2% en abril de 2020 a 3.9% en diciembre de 2021. Los promedios trimestrales de la tasa de desempleo en la charla de reducción de 2021 estuvieron por debajo de la tasa de desempleo durante la charla de reducción de 2013 (Q2-2021: 5.9%, Q3-2021: 5.1%; T1-2013: 7,7%, Q2-2013: 7,5%).

La rápida recuperación de la economía estadounidense a largo plazo de la COVID-19 ha dado lugar a especulaciones sobre la futura política monetaria estadounidense y, en particular, sobre el plan de la Fed de reducir su estímulo monetario y aumentar su FFR. La reciente reunión mensual del FOMC hizo varios anuncios sobre el plan de la Fed para normalizar su política monetaria en un futuro próximo.

1. Reunión del FOMC de junio de 2021: La Fed señaló una aceleración de las alzas de tasas en 2024.

2. Reunión del FOMC de julio de 2021: La Fed comenzó las discusiones sobre el anuncio de la reducción gradual de la QE a fines de 2021.

3. Simposio de Jackson Hole de agosto de 2021: El presidente de la Fed, Jerome Powell, señaló que se anunciaría una disminución muy grande en 2021, y la tasa de interés se elevaría en 2023, señalando que el aumento de tasas planeado dependería en gran medida de los indicadores laborales.

4. Reunión del FOMC de septiembre de 2021: Si el progreso de la recuperación económica continúa como se espera, la Fed señaló que la reducción gradual podría comenzar a mediados de noviembre o mediados de diciembre.

5. Reunión del FOMC de noviembre de 2021: el FOMC decidió comenzar a reducir el ritmo mensual de sus compras netas de activos en USD10 mil millones para valores del Tesoro y USD5 mil millones para valores respaldados por hipotecas de agencias.

6. Reunión del FOMC de diciembre de 2021: Los participantes de la reunión evaluaron que el ritmo apropiado de la escorrentía del balance sería más rápido que durante el episodio de normalización anterior. El FOMC decidió reducir el ritmo mensual de sus compras netas de activos en una cantidad mayor en comparación con la reunión de noviembre de 2021, reduciendo los valores del Tesoro en USD20 mil millones y los valores respaldados por hipotecas de agencias en USD10 mil millones.

Algunos analistas tienen diferentes puntos de vista sobre el impacto potencial de la política de normalización estadounidense posterior a la pandemia en los países en desarrollo. Algunos han argumentado que el impacto sería mayor, mientras que otros han declarado que es probable que el impacto sea menor que el del taper tantrum de 2013. Nomura Research clasificó a diez países emergentes («los 10 frágiles»): Brasil, Colombia, Chile, Perú, Hungría, Rumania, Türkiye, Sudáfrica, Indonesia y Filipinas, que serán susceptibles cuando la Fed implemente su política de reducción. En agosto de 2021, la economista jefa del FMI, Gita Gopinath, también advirtió que los países en desarrollo enfrentarían dificultades cuando Estados Unidos reanude su política de reducción.

Un posible retroceso en la política monetaria por parte de la Fed podría llevar al capital a una parada y reversión repentinas, además de conducir a un aumento en las tasas de interés de los países en desarrollo. Según Engler, Piazza y Sher (2021), cada aumento de puntos porcentuales en la tasa de interés de Estados Unidos tiende a elevar la tasa de interés promedio a largo plazo de los países emergentes en un tercio de punto porcentual, o incluso más (dos tercios de un punto porcentual) para los países emergentes con una calificación crediticia más baja. Estos aumentos en las tasas de interés potencialmente disminuyen el consumo y la inversión, lo que disminuirá el impulso de la recuperación económica en la era posterior a la pandemia.

Aprendiendo de la experiencia, Indonesia debería mitigar el riesgo de turbulencias en los mercados financieros debido a la disminución y normalización de la política monetaria estadounidense. En 2013, la agitación del mercado financiero surgió cuando la Fed entró en la fase de reducción de las conversaciones y comenzó a hablar sobre las perspectivas de deshacer gradualmente su política monetaria de QE no convencional. Esto conmocionó a los mercados financieros mundiales, creando expectativas negativas para que los inversores invirtieran en los mercados financieros de los países emergentes (Sahay et al. 2014). Durante este período de reducción de las conversaciones, Indonesia fue uno de los países cuyo mercado financiero se vio más afectado, como lo indica el mercado de valores, la disminución de las presiones cambiarias, la reducción de las reservas y un gran aumento en el diferencial de los bonos (Eichengreen y Gupta 2014). Durante la recuperación económica en curso posterior a la pandemia, la posición de Indonesia ha dependido de la financiación externa, en particular de la emisión de bonos del Estado. Un derrame económico que impulse aumentos en el rendimiento de los bonos del gobierno indonesio podría presionar el presupuesto anual de Indonesia. Cuanto mayor sea el rendimiento de los bonos del gobierno, mayores serán los costos de interés que el gobierno debe pagar.

Los riesgos económicos originados por factores externos pueden responderse examinando la relación entre los efectos de contagio económicos originados en países desarrollados influyentes, como los Estados Unidos. La capacidad de analizar el comportamiento de los rendimientos de los bonos del gobierno indonesio en un sistema financiero integrado a nivel mundial será, por lo tanto, un insumo crítico para los responsables de la formulación de políticas. Un análisis sólido del impacto de los efectos de contagio económicos mundiales ayudará a las autoridades nacionales a prepararse para los posibles efectos de contagio del fenómeno económico externo y, en particular, a anticipar los cambios en la política monetaria de EE. UU. en forma de reducción gradual, normalización del FFR y ajuste cuantitativo en medio de la recuperación económica desigual después de la pandemia de COVID-19.

Alcance de la investigación

Este estudio trató de responder a las siguientes preguntas de investigación: primero, ¿tiene la política monetaria de los Estados Unidos un efecto indirecto significativo en el rendimiento de los bonos del gobierno en moneda local de Indonesia? En segundo lugar, del período de QE de 2008, la normalización de la política monetaria en 2013 y la QE de la pandemia de COVID-19, ¿Qué período ha tenido el impacto más significativo en la volatilidad de los rendimientos de los bonos del gobierno en moneda local de Indonesia? Abordar estas preguntas es esencial, ya que varios eventos económicos globales en las últimas décadas han creado un efecto indirecto en los mercados financieros de los países emergentes. Descubrir los factores que impulsan los aumentos en el rendimiento a largo plazo de un país es importante para la gestión macroeconómica, porque un alto rendimiento a largo plazo puede ser una carga para la condición fiscal de un país.

Para responder a las preguntas de investigación, este estudio se centró en los cambios en la política monetaria de Estados Unidos desde enero de 2005 hasta diciembre de 2021, un período que incluyó varios eventos económicos volátiles como la crisis financiera mundial de 2008, la política de normalización monetaria (reducción, aumento del FFR y ajuste cuantitativo) y la pandemia de COVID-19. Este estudio enriquece la literatura que analiza el impacto de los efectos de contagio económicos mundiales y proporciona una estimación empírica de los efectos indirectos de la economía mundial en las variables financieras de los países emergentes, particularmente durante la recuperación económica en curso de la pandemia de COVID-19. Para estimar el efecto de la política monetaria estadounidense en el rendimiento de la deuda pública indonesia, este estudio utilizó la metodología de heterocedasticidad condicional autorregresiva generalizada (GARCH) para tratar la heterocedasticidad en datos de alta frecuencia y medir la volatilidad en el rendimiento de la deuda pública de Indonesia de 2005 a 2021.

ANTECEDENTES TEÓRICOS

Teoría de la integración del mercado financiero

La integración de los mercados financieros es el proceso por el cual los mercados financieros de un país se integran cada vez más con otros países o a nivel mundial (Banco Interamericano de Desarrollo, 2002). La integración financiera puede lograrse de dos maneras. La primera forma abarca los esfuerzos formales de integración de los mercados financieros que surgen del acuerdo de dos o más países. Por lo general, estos esfuerzos se realizan desde países que son miembros de un acuerdo de integración regional. La integración de los mercados financieros surge de estos esfuerzos formales en forma de eliminación de restricciones, clarificación de regulaciones e impuestos entre los países miembros. La segunda forma en que puede surgir la integración de los mercados financieros es sin un acuerdo explícito entre los países (esfuerzos informales). Esto sucede, por ejemplo, cuando los bancos extranjeros entran en un mercado interno, a través de la participación extranjera en el mercado financiero nacional, el comercio de valores extranjeros y los préstamos directos a empresas nacionales en el mercado internacional. Mencionaron que la integración del mercado financiero es un proceso de dos o más países o mercados financieros regionales que se vuelven más interconectados. Esto puede adoptar la forma de intercambio de información y prácticas entre instituciones financieras, acceso a fuentes de financiamiento corporativo en los mercados internacionales de capital, participación extranjera en los mercados financieros nacionales o la unificación de las infraestructuras financieras de diferentes países.

Un mercado financiero global integrado permite a los inversores mover fondos de un país a otro. Bajo la regla empírica de diversificación de inversiones de no poner todos los huevos en una sola canasta, los inversores mueven parte de su cartera a otros instrumentos de inversión fuera de su propio país. Levine (2001) ha demostrado que la integración financiera ayuda a fortalecer el sector financiero nacional, permitiendo una asignación de capital más eficiente y mayores oportunidades de inversión y crecimiento. La integración financiera también tiene riesgos de agravar el contagio financiero si un país experimenta una crisis o cambia sus políticas fiscales o monetarias. La integración financiera puede alentar la salida de capital de países con instituciones financieras débiles a países desarrollados con instituciones financieras de mayor calidad.

Desde mediados de la década de 1990, ha habido un aumento significativo en la integración financiera a través del aumento de las preferencias de inversión para los países en desarrollo. Este aumento de la integración financiera ha dado lugar a una gran cantidad de flujo de capital a través de las fronteras entre los países, tanto desarrollados como en desarrollo. Este aumento en la integración financiera también está acercando los mercados financieros globales y aumentando la presencia de instituciones financieras extranjeras en todo el mundo. Con los rápidos flujos de capital en todo el mundo, las crisis financieras como la crisis financiera asiática de 1998 y la crisis financiera mundial de 2008 se vuelven inevitables. Los países en desarrollo con corrientes de capital excesivas son más vulnerables a las perturbaciones financieras que los países desarrollados.

Teoría del contagio financiero

Dornbusch, Park y Claessens (2000) definieron el contagio financiero como la propagación de la perturbación del mercado de un país a otro, que puede observarse a través de movimientos conjuntos en los tipos de cambio, los precios de las acciones, los diferenciales de los bonos y los flujos de capital. Claessens y Forbes (2004), sin embargo, sugirieron que el contagio financiero se refiere a la vulnerabilidad económica de un país a eventos que ocurren en otros países. Cuando los inversores se enfrentan a necesidades de liquidez en un activo o país en particular, tienden a retirar liquidez de otros activos u otros países. La necesidad de liquidez, reflejada por los cambios en las tasas de referencia de Estados Unidos, es una de las principales vías para transmitir la agitación financiera en los activos financieros de muchos países. Según Claessens y Forbes (2004), el contagio puede ocurrir en dos categorías: causas fundamentales (shock común/global, vínculo comercial y ciertos vínculos financieros) y comportamiento del inversor (problema de liquidez, problema de incentivos, asimetrías informativas, problema de coordinación del mercado y reevaluación del inversor).

Un ejemplo de una causa fundamental es la presencia de un shock común o global. Los cambios en la política monetaria de Estados Unidos pueden clasificarse como un shock común. Esto sucede porque un cambio en los indicadores económicos clave en los países desarrollados (por ejemplo, cambios en las tasas de interés), cambios en los precios de los productos básicos o una disminución en el crecimiento económico mundial, podría desencadenar grandes salidas de capital, recesión y crisis en los países emergentes. Una política monetaria laxa en un país desarrollado será, por ejemplo, un factor de impulso que aumentará la demanda externa de los activos financieros de un país emergente (incluidos los bonos del gobierno), y viceversa: cuando un país desarrollado endurece su política monetaria, esto reduce la demanda externa de los activos financieros de un país emergente (incluidos los bonos del gobierno).

Los mercados financieros de los países emergentes que dependen del financiamiento externo son más vulnerables a los cambios en las tasas de interés de los países desarrollados, ya que el shock de las tasas de interés impulsa la salida de capitales. La salida de capitales en un país emergente puede conducir a un aumento de los costos de endeudamiento, así como a una mayor presión sobre la depreciación de la moneda local del país emergente, ya que los inversores extranjeros retiran su inversión por temor a aumentar el riesgo. En términos comerciales, la depreciación de la moneda local podría aumentar las exportaciones debido a una competitividad de precios favorable, pero también existen riesgos a la baja, como el aumento de la presión inflacionaria debido al aumento del precio de las importaciones.

El comportamiento de los inversores también puede contribuir al contagio financiero de un país. Claessens y Forbes (2004) han observado la ocurrencia de contagio basado en el comportamiento de los inversores que se centra en los problemas de liquidez, los problemas de incentivos y la evitación de riesgos, y la asimetría de la información. En el caso de problemas de liquidez, una crisis financiera en un país puede hacer que los inversores vendan valores en otros mercados para obtener efectivo para anticipar riesgos ilíquidos. El factor de comportamiento del inversor también explica cómo el contagio puede ser causado por la asimetría de la información: los inversores a menudo no tienen una imagen completa de las condiciones en cada país que pueden afectar los rendimientos de su cartera.

Con un acceso inadecuado a información de calidad, una crisis financiera en un país puede hacer que los inversores crean que otros países enfrentan problemas similares. Como resultado, los inversores luego venden activos en otros países, especialmente aquellos con condiciones similares al país paciente cero que desencadenó la crisis. Se introdujo el término «estrategia comercial de contagio» para indicar la venta o compra de un activo financiero en un país cuando los mercados financieros de otro país han aumentado o disminuido. Por ejemplo, la existencia de un fenómeno de contagio puede sugerir que los inversores compren o vendan activos financieros (acciones o bonos) en un país basándose en la observación de indicadores económicos y financieros de otros países.

Según Lim, Mohapatra y Stocker (2014) y Ebeke y Kyobe (2015), existen tres canales para que los fenómenos económicos mundiales afecten los activos financieros de los países en desarrollo (incluidos los bonos del gobierno). Esos canales son la liquidez, el equilibrio de la cartera y el canal de confianza. En primer lugar, el canal de liquidez se captura a través de la tasa de letras del Tesoro a 3 meses de EE. UU. (3 millones), que sirve como indicador de la tasa de interés a corto plazo de los Estados Unidos. Si esto aumenta, aumenta el costo de oportunidad de invertir en el desarrollo de los mercados financieros y reduce la liquidez global. Se espera que la política de normalización monetaria de la Fed aumente la tasa de US3M. Por lo tanto, las salidas de capital de los países en desarrollo y el aumento de los rendimientos de los bonos gubernamentales de los países en desarrollo pueden ocurrir si disminuye la liquidez mundial.

En segundo lugar, el canal de saldo de la cartera se captura a través de la tasa de los bonos del Tesoro de EE. UU. a 10 años (US 10Y). Este indicador captura la transmisión de las políticas de la Fed que pueden aumentar los rendimientos a largo plazo, lo que afecta el reequilibrio de la cartera frente a los activos de riesgo, en particular los bonos soberanos en los países en desarrollo. Las políticas de la Fed (por ejemplo, cambiar las tasas de interés) pueden hacer que los inversores transfieran la propiedad de ciertos activos, incluidos los activos financieros de los países en desarrollo.

Finalmente, los indicadores del canal de confianza se capturan a través del índice de volatilidad (VIX), que es un indicador para medir la incertidumbre de un mercado financiero y captura el sentimiento del mercado al invertir en activos de riesgo. Un aumento en el VIX es una indicación de que la incertidumbre en el mercado financiero global está aumentando, lo que puede desencadenar la venta de activos. El VIX puede aumentar porque hay incertidumbres que se producen cuando los países desarrollados revierten su estímulo de política monetaria.

También han identificado otros canales de cómo un fenómeno económico global puede afectar a otros países, a los que llaman canales de señalización. Los canales de señalización ocurren cuando el mercado interpreta los anuncios de la Fed como una señal de futuros cambios de política, así como la evaluación de la Fed de la condición de la economía estadounidense. Los cambios en las proyecciones macroeconómicas de Estados Unidos también pueden influir en las proyecciones financieras mundiales, que afectan las decisiones de política monetaria de otros países.

Investigaciones previas

Este estudio está relacionado y agrega una nueva perspectiva sobre la literatura sobre el impacto de los efectos de contagio económicos en los precios de los activos en varios países. Yildirim (2016) examinó el efecto de las condiciones financieras mundiales en los Cinco Frágiles (Brasil, India, Indonesia, Sudáfrica y Türkiye) y planteó la hipótesis de que los cambios en la política monetaria de Estados Unidos se transmiten a los países en desarrollo al cambiar el comportamiento de toma de riesgos del sector privado (bancos e inversores), afectando así los flujos de capital hacia los países en desarrollo. Al examinar el impacto de los efectos de contagio económicos mundiales en los activos financieros de los Cinco Frágiles, Yildirim utilizó el modelo de regresión automática del vector estructural y descubrió que:

1. El riesgo financiero mundial afecta significativamente los rendimientos de los bonos gubernamentales, los precios de las acciones, los diferenciales de los swaps de incumplimiento crediticio (CDS) y los tipos de cambio en los países de los Cinco Frágiles.

2. El efecto sobre los activos financieros es diferente en cada país.

3. Esta diferencia está relacionada con los fundamentos macroeconómicos de cada país.

4. Las perturbaciones financieras mundiales tienen un efecto directo mayor en los mercados de deuda pública y CDS que en los tipos de cambio y los mercados bursátiles.

Moore et al. (2013) también demostraron que la QE tiene un impacto significativo en los precios de los activos en los países en desarrollo. Según su estudio, conocer el alcance del impacto de la QE en las entradas de capital en los países en desarrollo podría ayudar a los responsables de las políticas de los países en desarrollo a calibrar las políticas de tasas de interés a corto plazo. Utilizando datos de panel, Moore et al. (2013) mostraron que una disminución de 10 pb en los rendimientos del Tesoro de EE. UU. resultó en un aumento del 0,4% en la propiedad extranjera en los mercados de bonos de los países emergentes. Se estimó que el aumento de la propiedad extranjera reduciría el rendimiento de los bonos gubernamentales de los países en desarrollo en 1,7 puntos básicos.

Analizaron las reacciones de los mercados financieros a la disminución gradual de los anuncios de la Fed en 2013 y 2014 en 21 países en desarrollo, incluida Indonesia. Los resultados mostraron que estos mercados financieros reaccionaron significativamente a la política de reducción. Encontraron que los países en desarrollo con mercados financieros más profundos y políticas macroprudenciales más estrictas antes del período de reducción experimentaron una disminución de la condición financiera más baja.

Para calcular la respuesta de los rendimientos de los bonos colombianos a un fenómeno económico internacional (cambios en la política monetaria de Estados Unidos), utilizaron un modelo de derivados GARCH (VARX-MGARCH) como método analítico dividido en tres períodos de muestra (antes, durante y después de la crisis financiera global). Encontraron que el impacto de la política monetaria de Estados Unidos en el rendimiento de los bonos del gobierno colombiano varió según el período de la muestra. Los cambios en la volatilidad mundial y la política monetaria aumentaron el rendimiento de los bonos y aumentaron las percepciones de riesgo país.

Utilizando el modelo GJR-GARCH, examinaron la relación de los mercados de bonos de los países emergentes con los Estados Unidos. Sus resultados indicaron que hay un impacto significativo de la política estadounidense en los países en desarrollo. Los mercados de bonos de los países emergentes de Asia se ven más fuertemente afectados por Estados Unidos que los países emergentes de América Latina y Europa del Este. Los cambios en las condiciones de liquidez global afectaron significativamente los rendimientos de los bonos soberanos de Chile, México, Indonesia, Malasia, Filipinas y Polonia. Los inversores deben anticipar el aumento de las tasas de interés a corto plazo de Estados Unidos mediante la cobertura y la gestión de la inversión de cartera.

Dahlhaus y Vasishtha (2020) evaluaron los efectos indirectos de Estados Unidos en los países emergentes examinando el papel de las noticias de política monetaria de Estados Unidos como un shock externo en los flujos de capital de los países emergentes. Encontraron que la magnitud del efecto de las noticias de política monetaria de Estados Unidos variaba entre los países emergentes, dependiendo de las entradas financieras del país emergente antes del período de reducción de las conversaciones. Los países emergentes que tuvieron entradas financieras más significativas antes de 2013 también tuvieron una mayor salida de capital durante el período de reducción de las conversaciones de mayo de 2013 a agosto de 2013.

METODOLOGÍA

Existen cuatro enfoques para medir la transmisión financiera global, a saber, los coeficientes de correlación entre mercados, los modelos ARCH y GARCH, las técnicas de cointegración y la estimación directa de mecanismos de transmisión específicos. Los datos de series temporales en el sector financiero generalmente muestran períodos de alta volatilidad seguidos de períodos de relativa calma, lo que indica que no se puede lograr el supuesto de una varianza constante del error. La varianza no constante del error se conoce como una condición heterocedástica.

Si hay un cambio en la volatilidad a lo largo del tiempo, el conjunto de datos ha violado la suposición de homocedasticidad. Si esto sucede, no se logrará la condición de las mejores estimaciones lineales no sesgadas en el modelo de mínimos cuadrados ordinarios (OLS). La presencia de heterocedasticidad es uno de los factores que causan una estimación de parámetros ineficiente, y la heterocedasticidad da lugar a dificultades para medir la desviación estándar real, lo que resulta en una desviación estándar que es demasiado amplia o demasiado estrecha.

Las condiciones heterocedásticas surgen porque hay valores atípicos en los datos. Antes de decidir sobre un modelo para capturar el derrame de Estados Unidos al rendimiento del gobierno en moneda local de Indonesia, este estudio verificó si pudiera surgir algún problema de heterocedasticidad utilizando la prueba de White. Después de las pruebas, se encontró heterocedasticidad en los datos de rendimiento de los bonos gubernamentales en moneda local de Indonesia desde enero de 2005 hasta diciembre de 2021, porque hay varios fenómenos, que van desde la crisis financiera mundial, la QE de 2008, el taper tantrum de 2013, el ajuste cuantitativo de 2017-2019, hasta la pandemia de COVID-19, que creó varios valores atípicos en los datos de rendimiento de los bonos gubernamentales durante el período observado.

La heterocedasticidad da como resultado resultados de pruebas sesgados cuando se utiliza el enfoque del coeficiente de correlación. Los datos de series temporales para los rendimientos de los bonos del gobierno son muy volátiles, lo que viola el supuesto de varianza de error constante, lo que hace que el modelo OLS sea problemático, por lo que GARCH se puede utilizar para superar la heterocedasticidad y hacer retroceder los datos del estudio. El modelo GARCH también se ha convertido en un modelo que se ha aplicado ampliamente en el análisis de datos de series temporales y datos del sector financiero, y es especialmente útil para analizar la volatilidad de un activo, también han mencionado que el modelo GARCH es uno de los modelos más confiables para predecir la volatilidad y se ajusta efectivamente a una variedad de series de datos, particularmente datos de series temporales. Por lo tanto, este estudio utilizó el método GARCH para tratar las emisiones de heterocedasticidad encontradas en los datos de rendimiento de los bonos del gobierno y medir la magnitud del derrame de la política monetaria estadounidense en los rendimientos de los bonos del gobierno en moneda local de Indonesia en diferentes períodos.

Variables de investigación

Este estudio examinó los canales de transmisión, particularmente en liquidez, equilibrio de cartera y canal de confianza según lo declarado por Lim, Mohapatra y Stocker (2014), así como Ebeke y Kyobe (2015), para medir el impacto de la política monetaria de Estados Unidos en los rendimientos de los bonos del gobierno en moneda local de Indonesia. El modelo GARCH se divide en dos ecuaciones: la ecuación media y la ecuación de varianza. La ecuación media se utiliza para determinar el efecto significativo de las influencias externas, en este caso, la política monetaria de Estados Unidos, sobre los rendimientos de los bonos del gobierno en moneda local de Indonesia. La ecuación del modelo medio en este estudio se escribe como:

La variable dependiente en este estudio está representada por ID10Y, que es el rendimiento de referencia de los bonos del gobierno en moneda local de Indonesia. Las variables independientes en el modelo de investigación son US3M, US10Y y VIX para capturar el derrame de la política monetaria de los Estados Unidos, con el Índice de la Bolsa de Valores de Indonesia (IDEQT) y el CDS a 5 años de Indonesia (IDCDS) como variables de control.

El US3M es la variable que captura el efecto de la política monetaria estadounidense a través del canal de liquidez, mientras que el US10Y captura el efecto a través del canal de balance de cartera, utilizaron el rendimiento de los bonos del Tesoro de Estados Unidos como indicador para reflejar la orientación de la política monetaria estadounidense. Los datos del VIX se utilizan para capturar el derrame económico mundial a través del canal de confianza y para capturar la volatilidad del riesgo global. El canal de confianza es un factor de riesgo importante que puede influir en el apetito de los inversores extranjeros por invertir en el mercado de bonos de un país en desarrollo.

Este estudio también incluyó el IDEQT y el IDCDS como variables de control para capturar los efectos domésticos. El riesgo interno tiene un papel esencial en los rendimientos del mercado de bonos de los países en desarrollo. La variable IDEQT se utiliza para comprobar si el mercado de valores nacional tiene un efecto de «fuga hacia la calidad» en el mercado de bonos de Indonesia. Los mercados de renta variable tienen información líder en el mercado de bonos. El IDCDS, por su parte, representa el riesgo crediticio interno, que puede afectar el mercado de bonos. Algunos estudios han encontrado que el mercado de CDS tiene un efecto líder en el mercado de bonos soberanos, también encontraron que el comercio de CDS tuvo un efecto indirecto significativo en el mercado de bonos durante el período de crisis.

Datos

El impacto de la política monetaria de los Estados Unidos después de la normalización del FFR se analizó utilizando datos diarios de enero de 2005 a diciembre de 2021, que incluyeron varios eventos económicos volátiles descritos anteriormente. Para determinar las diferencias en el impacto de la política monetaria de los Estados Unidos en varios períodos, el período de estudio se dividió en varios subperíodos (antes del QE de 2008, durante el QE de 2008, la normalización de la política monetaria de la Fed y la QE pandémica de 2020) de la siguiente manera:

1. Antes del QE de 2008 (1 de enero de 2005-24 de noviembre de 2008): la política monetaria de EE.UU. antes del anuncio de QE de la Fed y entró en el límite inferior cero;

2. El QE de 2008 (25 de noviembre de 2008–21 de mayo de 2013): la política monetaria de EE.UU. entre QE y antes de la charla de taper;

3. La política de normalización monetaria de la Fed (22 de mayo de 2013-30 de agosto de 2019): la política monetaria de EE. UU. desde la reducción gradual hasta la Fed aumentó gradualmente el FFR, que se desglosa a su vez en tres subperíodos: el período de reducción gradual (22 de mayo de 2013-15 de diciembre de 2015), el aumento del FFR (16 de diciembre de 2015-30 de julio de 2019) y el endurecimiento cuantitativo (2 de octubre de 2017-30 de agosto de 2019);

4. La QE pandémica de 2020 (16 de marzo de 2020-31 de diciembre de 2021): la política monetaria de los Estados Unidos cuando la pandemia de COVID-19 llevó a la Fed a reducir su FFR y restablecer la política de QE.

Este estudio comienza con el período de normalización cuando la Fed introdujo la posibilidad de una política de reducción al público (charla de reducción) en mayo de 2013. La fase de reducción gradual afectó significativamente los precios de los activos y los flujos de capital de los países emergentes. Eichengreen y Gupta (2014) también encontraron que la fase de reducción tuvo un efecto adverso significativo en el tipo de cambio, las reservas y el mercado de valores de los países emergentes. Los datos de este estudio se obtuvieron de fuentes de datos financieros como Bloomberg Terminal y CEIC Database. Además, también se tomaron datos del Banco de Indonesia, el Ministerio de Finanzas y la Reserva Federal. El análisis de datos de series temporales utilizando el método GARCH se calculó utilizando E-Views 10 para responder a la hipótesis de investigación.

ANÁLISIS DE LA INVESTIGACIÓN

Resultados de regresión

Según los resultados de la estimación de GARCH (Tabla 1), el canal de liquidez (US3M), el saldo de la cartera (US10Y) y el canal de confianza (VIX) afectan al ID10Y de diferentes maneras. En general, un aumento en el US10Y y el VIX aumentan ID10Y. El derrame monetario de EE.UU. a través del saldo de cartera y el canal de confianza afectó al ID10Y durante todo el período de observación. Por el contrario, el desbordamiento del canal de liquidez solo tuvo un impacto significativo en ID10Y durante el período anterior a la QE. Además, la magnitud del canal de balance de cartera experimentó una disminución sustancial en el período de QE de 2008. El desbordamiento a través del canal de confianza tuvo consistentemente un efecto significativo del 1% en el ID10Y en todo el período de observación.

Las variables de control doméstico también afectaron al ID10Y en cierta medida. Un aumento en el IDEQT disminuye el ID10Y. Mientras tanto, IDCDS tiene un coeficiente positivo y afectó significativamente al ID10Y durante la crisis financiera mundial (antes de la QE de 2008) y durante el taper tantrum (normalización de la política monetaria de 2013). Los estudios encontraron que los diferenciales de CDS soberanos más altos (cuando los inversores perciben que la calidad crediticia disminuye) conducen a un aumento en los rendimientos de los bonos soberanos en moneda local, y viceversa. Sin embargo, el IDCDS no afecta significativamente a ID10Y en el período QE 2008 y mostró solo una pequeña importancia durante la QE pandémica de 2020.

Análisis

Desde una perspectiva de balanza de pagos, un derrame financiero global que ocurre cuando la Fed inicia su política de reducción y aumenta su tasa de interés de referencia afecta directamente la reducción de la inversión de cartera en la balanza de pagos. Los efectos de contagio financieros mundiales también pueden extenderse al sector monetario a través de la depreciación del tipo de cambio, para lo cual el banco central debe realizar intervenciones monetarias que puedan reducir las reservas de divisas. Para los inversores extranjeros que compran bonos en moneda local, la depreciación del tipo de cambio reducirá sus rendimientos reales, lo que dará lugar a la posibilidad de que las entradas de capital extranjero en el mercado de valores del gobierno indonesio se agoten, lo que crea dificultades para que el gobierno atraiga financiamiento extranjero. La reducción de la QE y un aumento en el FFR también pueden ejercer una presión adicional sobre los bancos centrales de los países en desarrollo para que apliquen una política monetaria interna más estricta y aumenten la tasa de interés de referencia si es necesario.

Sin embargo, a diferencia del episodio de taper tantrum de 2013, hubo un espacio limitado para el ajuste monetario interno (por ejemplo, alzas de tasas de interés) durante la pandemia de COVID-19, ya que la demanda siguió siendo débil. El aumento de las tasas de interés internas debe calcularse cuidadosamente en medio de la normalización de la política de la Fed, cuando la economía nacional aún no se ha recuperado completamente del efecto de la pandemia. El aumento de las tasas de interés hace que el endeudamiento interno sea más costoso, y una política monetaria más estricta durante las tensiones económicas puede dañar la trayectoria de la recuperación económica. Por lo tanto, para gestionar la fuga de capitales y mantener la estabilidad en las divisas, el banco central necesita utilizar otro instrumento de política como primera línea de defensa, como las reservas robustas, como la herramienta para intervenir en el mercado de divisas. La normalización de la política de la Fed después de la recuperación de COVID-19 debe ser monitoreada, porque podría aumentar la volatilidad del mercado de bonos de Indonesia.

Desde el punto de vista fiscal, la financiación del gasto público mediante la emisión de bonos ciertamente tiene riesgos, especialmente con consecuencias adicionales en forma de riesgo de gastos por intereses e impago (en situaciones extremas). Un aumento en la volatilidad del rendimiento de los bonos del gobierno conduce a un mayor costo de los fondos, lo que ejerce presión sobre el gasto estatal de Indonesia, particularmente cuando el gobierno requiere financiamiento sustancial para financiar su programa de desarrollo después de COVID-19. La relación entre el pago de intereses y los ingresos y gastos de Indonesia, que refleja la proporción relativa de los gastos por intereses de la deuda, ha mostrado una tendencia creciente en los últimos diez años. La ratio de pago de intereses sobre ingresos continuó aumentando del 7,54% (2012) al 17,12% en 2021, mientras que la ratio de pago de intereses sobre gastos aumentó del 6,74% al 12,33% en el mismo período. Cuando la volatilidad del rendimiento de los bonos del gobierno aumenta, es probable que empuje aún más el índice de pago de intereses, creando una carga adicional para la estructura del presupuesto estatal.

Un mayor costo de los fondos también puede reducir el espacio fiscal y perturbar la sostenibilidad del financiamiento, como se refleja en el déficit del saldo primario. Definida como la diferencia entre el saldo fiscal (ingresos menos gastos) excluyendo los pagos de intereses, Indonesia ha tenido años de déficit del saldo primario, en parte porque los ingresos estatales no eran óptimos, particularmente la baja relación impositiva, mientras que el gasto continuó aumentando para financiar programas nacionales de desarrollo. La OCDE (2021) mencionó que el saldo primario es un indicador crítico para medir la sostenibilidad financiera de un gobierno en el corto plazo. Si se produce un saldo primario superavitario, hay fondos suficientes de los ingresos fiscales para pagar el capital y los intereses de la deuda. Si el saldo primario es negativo, el gobierno no tiene suficientes ingresos fiscales para pagar el capital y los intereses de la deuda. En otras palabras, parte del capital de la deuda y los intereses se pagan agregando nueva deuda, emitiendo bonos del gobierno, por ejemplo.

Similar a la relación entre los pagos de intereses y los ingresos y gastos, el saldo primario del presupuesto estatal de Indonesia en los últimos diez años ha seguido estando en la zona deficitaria, y el mayor déficit se produjo durante el período pandémico 2020-2021. El superávit del saldo primario antes de 2012 se produjo en parte porque la estructura fiscal de Indonesia en ese momento estaba respaldada por un auge de las materias primas. Con el fin del auge de las materias primas, el saldo primario de Indonesia se convirtió en un déficit.

En una estructura de ingresos estatales que está lejos de ser óptima, con una baja tasa impositiva (9,11% en 2021), Indonesia todavía depende del componente de financiamiento para abordar sus necesidades de gasto. Un aumento de la volatilidad de los rendimientos de los bonos del gobierno que dé lugar a una ampliación del déficit del saldo primario podría reducir el espacio fiscal disponible para financiar iniciativas nacionales de desarrollo. Además, si persiste la volatilidad de los rendimientos de los bonos del gobierno, el déficit del saldo primario se disparará y los intereses y la carga principal de la deuda erosionarán la sostenibilidad fiscal a largo plazo. A medida que el rendimiento de los bonos ha aumentado, el gobierno debe pagar más para pedir prestado, lo que refleja el riesgo de que sus deudas eventualmente se vuelvan demasiado caras para pagarlas. Tanto los efectos en la balanza de pagos como en el lado fiscal pueden eventualmente propagarse al sector real de Indonesia, obstaculizando la recuperación económica del país después de la pandemia. La gestión de la deuda en condiciones estables y volátiles debe llevarse a cabo con cautela.

En medio de la amenaza inminente de turbulencias financieras mundiales, particularmente basadas en los cambios en la orientación monetaria estadounidense y mundial, Indonesia debería equilibrar su combinación de políticas monetarias y fiscales para fortalecer la estabilidad del sector financiero y los fundamentos macroeconómicos, ya que esta será la base para el crecimiento económico a mediano plazo. Las autoridades indonesias de política financiera deben tomar medidas activas para proteger la economía indonesia del impacto contagioso de los acontecimientos económicos externos. Los países con políticas monetarias más activas y fundamentos macroeconómicos más sólidos estaban menos expuestos a las políticas monetarias no convencionales de Estados Unidos. Encontraron que los países en desarrollo con mejores fundamentos macroeconómicos (por ejemplo, un saldo fiscal más sólido, un saldo en cuenta corriente, una inflación más baja y mayores reservas) experimentaron ligeras interrupciones en diversas variables financieras (tipos de cambio y rendimientos de los bonos del gobierno) durante la reducción gradual. Los países en desarrollo con mercados financieros más profundos y políticas macro prudenciales más estrictas antes del período de reducción (período de estrés) experimentaron condiciones financieras más bajas.

Los países emergentes que responden rápida y decisivamente para lidiar con los déficits en cuenta corriente, la inflación, el crecimiento económico y los problemas de reserva de divisas generalmente les va mejor cuando enfrentan un evento económico global disruptivo. El impacto de la disminución gradual de la pandemia de la Fed depende de los riesgos específicos de cada país, como la deuda externa privada, la inflación y la respuesta política de los países emergentes a la COVID-19.

Este documento ha demostrado que la volatilidad durante la pandemia fue menor en comparación con otros períodos importantes, como la disminución gradual de 2013 y la normalización monetaria. Durante la pandemia, varios de los indicadores económicos de Indonesia fueron mejores que, en 2013, incluida la baja inflación, mayores reservas de divisas, superávit comercial y superávit en cuenta corriente. Si bien el déficit fiscal en 2021 y 2020 se amplió debido a la pandemia, la volatilidad del ID10Y fue menor en comparación con 2013, cuando hubo un déficit fiscal menor.

En términos de comercio exterior, Indonesia ha disfrutado de un superávit comercial durante 20 meses consecutivos, de mayo de 2020 a diciembre de 2021. Los sólidos resultados del comercio también impulsan la cuenta corriente hacia el territorio de superávit, el primer superávit desde 2011. La cuenta corriente de Indonesia en 2021 se registró en US $ 3.3 mil millones o 0.3% del PIB. Si bien Indonesia dependió de la deuda externa para financiar sus diversos programas durante la pandemia, ha podido mantener su deuda externa. La deuda externa de Indonesia en relación con el PIB aumentó al 39,35% en 2020 desde el 36,07% en 2019 como instrumento necesario para enfrentar la pandemia de COVID-19, pero su deuda externa con respecto al PIB en 2021 disminuyó al 34,99%, que es inferior a la deuda externa antes de la pandemia en 2019. Indonesia también registró la mayor reserva de divisas en septiembre de 2021, que alcanzó los 146.900 millones de dólares (144.900 millones de dólares a finales de 2021).

Sin embargo, también se opina que el tamaño del mercado financiero, más que los fundamentos macroeconómicos, es el principal factor que explica el efecto indirecto de Estados Unidos en los países emergentes. Eichengreen y Gupta (2014) sugirieron que los fundamentos macroeconómicos (déficit presupuestario, deuda pública, reservas de divisas y tasa de crecimiento del PIB) no están relacionados con la amortiguación del efecto de reducción de la Fed en los países emergentes; más bien, un mayor tamaño del mercado financiero en el país emergente (por ejemplo, mayor pasivo de cartera, mercado de valores, M2, reserva) es más vulnerable a los shocks de la Fed, como el taper tantrum de 2013. Eichengreen y Gupta (2014) argumentaron que un mercado financiero grande y líquido permite a los inversores buscar oportunidades de reequilibrio de cartera mediante la venta de sus activos de cartera del país emergente con un mercado financiero considerable. Mostraron que la ampliación del déficit en cuenta corriente antes del taper tantrum de 2013 se asoció con el deterioro de los países emergentes durante el taper tantrum. En el caso de Indonesia, el déficit por cuenta corriente anterior a 2013 se amplió desde el 0,2%/PIB (2011) al −2,8%/PIB (2012).

Sin embargo, el tamaño del mercado financiero de Indonesia, mostrado por el mayor stock de pasivos de cartera, la capitalización del mercado de valores, el mercado de bonos, la relación entre M2 y PIB y la relación entre reservas y PIB (Tabla 2), fue mayor durante el anuncio de reducción de la Fed en 2021 que en el taper tantrum de 2013, pero la volatilidad fue mucho menor. Además, Indonesia redujo su déficit por cuenta corriente antes de 2021, de −2,7%/PIB en 2019 a −0,4%/PIB en 2020. A partir de estas opiniones polarizadas sobre los fundamentos macroeconómicos o el tamaño del mercado financiero, hay un indicador destacado por cada estudio: el saldo de la cuenta corriente. Los déficits por cuenta corriente más pequeños tienden a reducir el derrame económico mundial en los países emergentes. En el caso de Indonesia, los déficits por cuenta corriente durante la pandemia fueron mucho menores, incluso experimentando un superávit, en comparación con el período de reducción gradual de 2013.

Para reducir la volatilidad externa, las autoridades también deben fomentar el desarrollo del mercado de bonos indonesio y diversificar los inversores en ese mercado. Basri (2017) enfatizó que las fuentes de financiamiento interno, incluido el aumento del ahorro interno, son necesarias para superar la dependencia de las fuentes de financiamiento externo, lo que puede aumentar los riesgos para Indonesia. La diversificación de la base de inversores también es necesaria teniendo en cuenta que la política de monetización de la deuda expirará a finales de 2022 y el Banco de Indonesia ha dado una señal de que venderá sus bonos del gobierno propios a través de acuerdos de recompra inversa en 2023.

Basri recomienda varias acciones que se pueden tomar para anticipar la normalización de las FFR. En primer lugar, Indonesia puede aplicar la política del impuesto Tobin (incluido el impuesto Tobin inverso) para reducir al mínimo el impacto negativo de las futuras entradas de capital a corto plazo. Sin embargo, el impuesto Tobin debe llevarse a cabo con mucho cuidado, ya que puede reducir las entradas de capital cuando Indonesia todavía necesita financiación externa. En segundo lugar, las entradas de capital procedentes de la inversión extranjera directa deben canalizarse hacia sectores orientados a la exportación para reducir al mínimo el riesgo de descalce de divisas y la presión sobre la balanza de pagos de Indonesia.

CONCLUSIÓN

Los inversores nacionales y extranjeros responden a factores nacionales y mundiales, como las bajas tasas de interés estadounidenses, que fomentan las entradas de capital en los países en desarrollo. Los inversores extranjeros son más sensibles a las condiciones globales que los nacionales. Con un cambio drástico en el FFR y una creciente incertidumbre económica mundial, los inversores extranjeros reaccionarán cuando ocurra un fenómeno económico global. Medir el efecto de la política monetaria en los mercados financieros es importante para que las autoridades financieras formulen políticas y gestionen el riesgo de manera efectiva. Este estudio ha demostrado que la política monetaria estadounidense afectó positivamente al ID10Y, particularmente desde el canal de confianza (VIX), durante todo el período de estudio, con la mayor magnitud ocurrida antes de la QE de 2008.

La mayor magnitud en VIX durante antes de 2008 QE fue impulsada por un shock repentino de la crisis financiera mundial sin ninguna política fiscal o monetaria de apoyo en los Estados Unidos e Indonesia. El efecto VIX en el ID10Y durante la QE pandémica de 2020 fue el más pequeño entre los otros períodos de estudio. El impacto de la política monetaria estadounidense a través del canal de saldo de cartera (US10Y) se produjo significativamente durante los períodos previos al QE de 2008, la normalización de la política monetaria y la pandemia de QE de 2020. El impacto más significativo del US10Y (canal de balance de cartera) en el ID10Y ocurrió en el período de normalización de la política monetaria de EE. UU., particularmente durante el ajuste cuantitativo seguido por el aumento del FFR y la disminución gradual, cuando un aumento en US10Y en un 1% afectó al ID10Y en 0.35, 0.34 y 0.28, respectivamente.

Este estudio también encontró que la volatilidad en el mercado de bonos del gobierno de Indonesia se produjo a diferentes niveles en cada período. El período que experimentó la volatilidad más alta y persistente ocurrió en el período anterior al QE 2008, seguido de la disminución, el endurecimiento cuantitativo y el aumento del FFR durante la normalización de la política monetaria de 2013. Mientras tanto, la volatilidad durante la QE pandémica fue la más baja de los períodos de estudio. La política macroprudencial no convencional activa en Indonesia a través de su política de monetización de la deuda, respaldada por una política fiscal anticíclica con un sólido desempeño comercial y una menor participación extranjera en el mercado de deuda pública, podría explicar por qué el efecto VIX y la volatilidad del ID10Y fueron más bajos en el período de QE pandémico de 2020. La combinación de políticas fiscales y monetarias ayudó a mantener la confianza de los inversores durante la agitación de la COVID-19.

Desde el punto de vista fiscal, un aumento en la volatilidad del rendimiento de los bonos del gobierno conduce a un mayor costo de los fondos. Esta condición ejerce presión sobre el gasto estatal de Indonesia, particularmente cuando el gobierno requiere financiamiento sustancial para financiar su programa de desarrollo después de COVID-19. A medida que aumentaba el rendimiento de los bonos, el gobierno tuvo que pagar más para pedir prestado. Esto refleja el riesgo de que las deudas eventualmente se vuelvan demasiado costosas de pagar y reduzcan el espacio fiscal para financiar los programas nacionales de desarrollo.

La magnitud del efecto de la economía estadounidense en Indonesia durante la normalización de la política monetaria de 2013 indica que las autoridades de política financiera de Indonesia deben prepararse adecuadamente para hacer frente a los riesgos y amenazas de la dinámica de la política económica mundial, incluido el endurecimiento monetario de la Fed durante la recuperación de la pandemia. Se necesitan políticas anticipatorias para mitigar los efectos de la orientación cambiante de la política monetaria de Estados Unidos, y la pandemia aún no ha terminado. Este estudio sugiere tres cosas que son críticas para superar el impacto de la normalización de la política monetaria de la Fed.

En primer lugar, se espera que la reducción de la exposición de los inversores extranjeros a los bonos del gobierno y la diversificación de la exposición de los inversores nacionales reduzcan el impacto de los efectos indirectos de los acontecimientos económicos mundiales, como los cambios en la política monetaria de los Estados Unidos, en el mercado de bonos del gobierno de Indonesia. Históricamente, Indonesia ha tenido un alto nivel de propiedad extranjera en los últimos diez años, que incluso alcanzó más del 40% en 2017. Durante la pandemia, la base de inversores del mercado de bonos del gobierno de Indonesia ha sido apoyada por los bancos y el banco central. Una vez finalizada la política de monetización de la deuda, el mercado de bonos del gobierno debería fortalecer su base de inversores a través de seguros, fondos de pensiones e inversores minoristas.

En segundo lugar, la transición de la combinación de política fiscal-monetaria a una orientación normal debe llevarse a cabo sin contratiempos. Indonesia planea poner fin a su política de monetización de la deuda y déficit fiscal más alto de lo normal a fines de 2022. El riesgo global persistente (por ejemplo, ajuste monetario mundial, inflación global) mientras el país aún necesita recuperarse de la pandemia es un desafío al poner fin a la política extraordinaria que se ha implementado desde el comienzo de la pandemia. Indonesia necesita mantener un saldo por cuenta corriente sólido y sostenible que, combinado con otras variables económicas sólidas (como una alta reserva de divisas), puede ayudar a minimizar la volatilidad del ID10Y cuando ocurre un evento económico mundial importante. Sería un desafío mantener el saldo por cuenta corriente a largo plazo, porque durante la pandemia, la balanza comercial de Indonesia se vio respaldada por los altos precios de los productos básicos. Las reformas económicas estratégicas que pueden minimizar la dependencia de Indonesia de los precios de los productos básicos y liberar el potencial sin explotar de la economía manufacturera y digital de Indonesia ayudarán a crear un equilibrio sostenible en cuenta corriente.

Por último, la confianza de los inversores debe mantenerse mediante una orientación política clara desde el punto de vista fiscal y monetario. Los resultados de la investigación en este documento aún pueden desarrollarse aún más para determinar el impacto de la orientación monetaria de otros países desarrollados importantes en las variables de los instrumentos financieros indonesios, particularmente en la evaluación de la magnitud de los efectos en la estructura del presupuesto estatal indonesio. La investigación adicional también podría revisar el estudio al examinar si los fundamentos macroeconómicos o un mercado financiero considerable son el motor del flujo de capital hacia Indonesia y el factor principal que hace que Indonesia sea más vulnerable a los efectos indirectos externos.

Ecologizar las economías del G7 a través de un Club Climático Más Inclusivo

Las economías del Grupo de los Siete (G7) se encuentran en una encrucijada importante para fomentar una transición baja en carbono. La aceleración de los impactos humanos en la biosfera ha aumentado drásticamente los riesgos ambientales en todo el mundo, especialmente el cambio climático. Como resultado, el IPCC (2023) ha pedido recortes inmediatos y rápidos en las emisiones globales de gases de efecto invernadero.

El G7 debe estar a la vanguardia de la acción colectiva para abordar este desafío. El G7 representa más de la mitad del producto interno bruto mundial (dólares estadounidenses constantes de 2015), el 28% de las emisiones de dióxido de carbono de los combustibles fósiles y el 13% de la población mundial. Una transición baja en carbono por parte de las economías del G7 tendría un impacto significativo en el logro de los objetivos mundiales de cero emisiones netas para 2050 y en la limitación del calentamiento a menos de 2 °C.  Reducir el uso de combustibles fósiles también haría que estas economías fueran más sostenibles, reduciría la dependencia de la energía de los estados más autoritarios y promovería una transición justa hacia la independencia y la seguridad energéticas.

Sin embargo, el G7 ha luchado para ecologizar sus economías. De 2020 a 2021, el G7 implementó sistemáticamente una mayor proporción de medidas «verdes» como parte de su recuperación y gasto de estímulo durante la pandemia de COVID-19. Pero el gasto verde fue una pequeña parte del gasto total durante la pandemia. Grandes cantidades del estímulo apoyaron una mayor producción y uso de combustibles fósiles y emisiones de gases de efecto invernadero por parte del G7. Además, la efectividad del gasto verde a corto plazo para fomentar una transición baja en carbono en el G7 y otras economías avanzadas es cuestionable, a menos que también se comprometan a poner fin a la subvaloración de los combustibles fósiles.

La acción colectiva del G7 para fomentar una transición verde también se enfrenta a dificultades. La Ley de Reducción de la Inflación (IRA) de 2022 en los Estados Unidos incluye $ 369 mil millones en inversiones en energía limpia y cambio climático que probablemente reduzcan sustancialmente las emisiones de gases de efecto invernadero. Sin embargo, el IRA también ha sido acusado de promover el «proteccionismo verde» por otorgar generosos créditos fiscales a las industrias estadounidenses de vehículos eléctricos y energías renovables, lo que ha estimulado los subsidios de represalia a la energía limpia por parte de la Unión Europea y otros miembros del G7. Del mismo modo, existe la preocupación de que la implementación por parte de la Unión Europea de un mecanismo de ajuste en frontera del carbono (CBAM), un impuesto sobre las importaciones con alto contenido de carbono, con el fin de igualar el costo del carbono entre los productos de la UE y estas importaciones, probablemente imponga una carga cada vez más pesada a los socios comerciales, incluidos otros países del G7, a medida que su cobertura se expande a una gama más amplia de bienes y servicios.  y el precio de los certificados CBAM aumenta. Los esfuerzos del G7 para crear un «Club del Clima» exclusivo también han sido criticados como en gran medida ineficaces si no fomenta y apoya la participación de las economías de mercados emergentes y en desarrollo y si instiga «un CBAM gigante mediante la creación de bienes y sanciones de clubes vinculados a tratados».

Equilibrar estas metas y objetivos en competencia mientras se hace frente a la crisis del cambio climático debería ser una prioridad clave para el G7.

Este documento describe una estrategia colectiva para reducir la dependencia excesiva de los combustibles fósiles y promover una transición a la energía limpia, así como alentar a otras economías a seguir su ejemplo. Esta estrategia debe tener tres elementos que puedan implementarse inmediatamente y a bajo costo adicional:

• En primer lugar, el G7 debería acordar poner fin a la subvaloración de los combustibles fósiles, incluida la eliminación gradual de los subsidios y la introducción gradual de impuestos o permisos negociables para cubrir los costos de la contaminación del aire local, el calentamiento global y otros daños.

• En segundo lugar, cualquier ingreso ahorrado o recaudado debe reciclarse para financiar la innovación ecológica o medidas adicionales para compensar cualquier efecto adverso sobre los ingresos o el empleo de una transición a la energía limpia e invertir en infraestructura complementaria.

• En tercer lugar, el G7 debería utilizar la adopción de reformas de precios de los combustibles fósiles como la principal condición previa para unirse a su Club del Clima propuesto, que a su vez debería adoptar un impuesto sobre las importaciones intensivas en carbono y otros incentivos para alentar el cumplimiento por parte de otros países.

Además de estos tres elementos, cualquier estrategia adoptada por el G7 debe incluir una mayor asistencia para las economías de mercados emergentes y en desarrollo (EMED) a través de las Asociaciones Conjuntas para la Transición Energética y la Asociación para la Infraestructura e Inversión Global (PGII) para ayudar a su transición baja en carbono. Esto debe ir acompañado de ofrecer apoyo a las EMED para adoptar la fijación de precios del carbono y otras acciones necesarias para participar en el Club del Clima e implementar políticas novedosas y asequibles que puedan lograr simultáneamente los objetivos de pobreza, desarrollo y mitigación del clima. La promoción de instituciones y gobernanza sólidas en las EMED permite el establecimiento de economías resilientes que están mejor equipadas para hacer frente al cambio climático, así como al malestar social y los conflictos.

POLÍTICAS PARA UNA TRANSICIÓN VERDE

Hay cinco lecciones clave de la Gran Recesión de 2008-9 y la pandemia de COVID-19 de 2020-21 para diseñar una estrategia de transición verde para el G7:

• Las políticas adoptadas por el G7 tendrán implicaciones importantes no sólo a nivel nacional, sino también para la futura ecologización de la economía mundial.

• Aunque la inversión en energía limpia debe aumentar drásticamente, es poco probable que el gasto público por sí solo conduzca a una vía baja en carbono.

• También se necesitan reformas de precios, como la eliminación gradual de los subsidios a los combustibles fósiles y la introducción gradual de los precios del carbono y otros incentivos ambientales basados en el mercado, para estimular las inversiones e innovaciones ecológicas, reducir la dependencia de los combustibles fósiles y crear una economía baja en carbono.

• Todos los ingresos recaudados o ahorrados deben reciclarse para impulsar el apoyo del sector público a la investigación y el desarrollo (I&D) verdes, para compensar cualquier ingreso adverso o efectos laborales de una transición de energía limpia, y / o para invertir en otras necesidades clave de infraestructura.

• Se requiere una acción colectiva del G7 para fomentar la coordinación y la eficacia de las políticas, y para alentar y ayudar a otras economías a adoptar políticas similares.3

El alcance y el contenido del gasto de estímulo emprendido por las economías del G7 durante la pandemia de COVID-19 ilustra sus limitaciones para estimular una transición baja en carbono. Aunque la mayor parte del gasto mundial de estímulo de $ 20 billones durante 2020-21 fue del G7, solo $ 893 mil millones (4%) se destinaron a la recuperación verde. Además, parte de este gasto se vio compensado por el apoyo a los combustibles fósiles y otras actividades contaminantes. El gasto a favor de los combustibles fósiles fue especialmente notable en el gasto de estímulo temprano durante la pandemia. Entre enero de 2020 y marzo de 2021, los gobiernos del G7 asignaron más de US $ 189 mil millones para apoyar el carbón, el petróleo y el gas, mientras que la energía limpia recibió solo $ 147 mil millones. Un análisis de todo el gasto pandémico del G7 durante 2020-21 encontró que alrededor de $ 729 mil millones pueden reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, pero otros $ 82 mil millones podrían aumentar las emisiones.

El apéndice de este documento destaca las tendencias clave de la transición verde en las economías del G7 en las últimas tres décadas. Aunque ha habido algunos progresos, especialmente desde 2000, la transición se ha ralentizado considerablemente en los últimos años.

Las emisiones de dióxido de carbono (CO2) de los combustibles fósiles y el cemento disminuyeron durante la Gran Recesión (2008–9) y durante el período de confinamiento pandémico (2020), pero aumentaron en los años de recuperación después de estas crisis. En consecuencia, desde 2015, cualquier mejora en las emisiones per cápita y la intensidad de emisión de la producción económica han sido mucho menos significativas que en años anteriores (véanse las figuras A2 y A3). Y, como se señaló anteriormente, el G7 todavía contribuye con alrededor del 28% de las emisiones globales de CO2 de los combustibles fósiles.

El crecimiento de la cuota de energía renovable en el suministro total de energía se considera esencial para lograr emisiones netas de carbono cero para 2050, y cualquier retraso en el progreso en los próximos años podría hacer que este objetivo sea inalcanzable (AIE 2021; IPCC 2022). Sin embargo, a pesar de la caída del costo del uso de energías renovables, en los últimos años la proporción de energía renovable en las economías del G7 no ha crecido tan rápido como se esperaba (véase el gráfico A4). En 2020, las energías renovables todavía representaban menos del 20% del suministro total de energía en el G7, desde un mínimo de poco menos del 7% en Japón hasta más del 19% en Italia (véase la ilustración A4). En consecuencia, la proporción de combustibles fósiles en la combinación energética total del mundo es tan alta hoy como lo era hace una década. Mientras que las energías renovables crecieron casi un 5% anual de 2009 a 2019, las cuotas de combustibles fósiles se mantuvieron en alrededor del 80% durante el mismo período (REN21 2021). Mientras tanto, los subsidios a los combustibles fósiles en 2019 ascendieron a $ 550 mil millones en todo el mundo, que fue casi el doble de la inversión global total en energías renovables en ese año (REN21 2021). Como resultado, la mayor parte del aumento de la demanda mundial de energía desde la pandemia ha sido de combustibles fósiles, contribuyendo al mayor aumento de las emisiones globales de CO2 en la historia (REN21 2022).

Claramente, se necesita hacer mucho más para transformar las economías del G7 y ponerlas en una trayectoria de energía limpia. La AIE (2021) estima que la inversión en energía limpia tendría que duplicarse para 2030 para mantener el calentamiento global por debajo de 2 ° C y más del triple para una estabilización de 1.5 ° C. Es posible que el G7 necesite invertir $ 1 billón por año desde ahora hasta 2030 para acelerar la transición a una economía baja en carbono y restaurar el capital natural (Stern 2021). Sin embargo, es poco probable que los gobiernos del G7 proporcionen la mayor parte de esta inversión, dada la considerable deuda pública contraída durante la pandemia y el problema actual de la inflación mundial. Pero el sector privado también está mostrando renuencia a comprometerse con inversiones a esta escala. Un barómetro importante de ese compromiso es la voluntad del sector privado de adoptar objetivos de reducción de emisiones para orientar nuevas inversiones. Un análisis de los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) divulgados públicamente por más de 4.600 empresas en las economías del G7 muestra que estos objetivos solo son lo suficientemente ambiciosos como para alinearse con una vía de descarbonización de 2,7°C (CDP 2022).

En resumen, las inversiones adicionales y la innovación necesarias para lograr una transición verde solo se producirán si las economías del G7 actúan colectivamente para abordar las distorsiones políticas existentes y crear las condiciones e incentivos de mercado necesarios. Como se describe en el resto del documento, hay tres elementos clave de dicha estrategia que pueden implementarse de inmediato y a bajo costo adicional: poner fin a la subvaloración de los combustibles fósiles; los ingresos del reciclado para financiar el apoyo público a la innovación ecológica y otras políticas complementarias; y diseñar e implementar un Club Climático G7 efectivo.

PONER FIN A LA SUBVALORACIÓN DE LOS COMBUSTIBLES FÓSILES

Quizás el desincentivo de mercado más notable para una transición verde es el persistente subprecio de los combustibles fósiles. Esta subvaloración perpetúa la dependencia de los combustibles fósiles, fomenta las emisiones excesivas de gases de efecto invernadero y otros contaminantes nocivos, y desalienta la innovación técnica y la adopción necesarias para lograr una economía baja en carbono. Como se explica:

«Las razones de esta relativa falta de progreso técnico básico son muchas y variadas. Sin embargo, hay un factor abrumadoramente poderoso: los combustibles fósiles baratos han mitigado la necesidad de cambio … Si el mundo quiere abordar el cambio climático, esta ventaja continua de precios relativos para los combustibles fósiles tendrá que abordarse influyendo en el precio a través de impuestos o permitiendo el carbono «.

La subvaloración de los combustibles fósiles se produce de dos maneras. En primer lugar, los precios de mercado de los combustibles fósiles no incluyen los daños causados por el cambio climático por las emisiones de gases de efecto invernadero, la contaminación del aire que causa enfermedades y muertes, u otros costos sociales asociados con el uso de estos combustibles. En segundo lugar, en muchos países, los subsidios a la exploración, la producción y el consumo reducen artificialmente el precio de los combustibles fósiles en los mercados energéticos. El resultado es que los mercados actuales de carbón, petróleo y gas natural, así como de sus productos clave (generación de electricidad, diésel y gasolina) no solo excluyen los daños del cambio climático y otros impactos ambientales, sino que, además, los precios en estos mercados son frecuentemente subsidiados. Esta subvaloración significa que no existe igualdad de condiciones entre las inversiones en combustibles fósiles y energía limpia, ya que los combustibles fósiles no se enfrentan a todos los costos sociales y económicos de su desarrollo y uso. Esto distorsiona sustancialmente el atractivo de invertir y utilizar estas fuentes de energía en comparación con las alternativas de energía limpia.

Estiman el alcance de la subvaloración de los combustibles fósiles en todas las economías. Incluyen tanto los subsidios directos a los combustibles fósiles (o subsidios explícitos) como los costos sociales adicionales de los combustibles fósiles (o subsidios implícitos) que no tienen precio. Los subsidios a los combustibles fósiles son el cobro insuficiente de los costos de suministro y los subsidios al productor. Los costos sociales adicionales comprenden cualquier daño ambiental sin precio, como la contaminación local, la congestión, los accidentes de tráfico y el calentamiento global, y los ingresos por impuestos al consumo perdidos debido a esta subcarga.

Los subsidios a los combustibles fósiles en el G7 ascienden a $ 63 mil millones por año, que es el 0.1% del PIB agregado de estas economías y promedia $ 62 por persona. Esto comprende el 14% de los subsidios a los combustibles fósiles a nivel mundial ($ 455 mil millones). Sin embargo, los subsidios a los combustibles fósiles son solo una parte del costo para las economías de la subprecios. Cuando se agregan los costos sociales adicionales del calentamiento global, la contaminación local, la congestión, los accidentes de tráfico y la pérdida de ingresos por la subprecios, los costos totales de subestimar los combustibles fósiles en el G7 son de casi $ 1.2 billones anuales, 2.8% del PIB y $ 1,186 por persona (ver Tabla 1). La subvaloración en el G7 comprende alrededor del 20% del total mundial de $ 5.9 billones, pero la subvaloración por persona en el G7 es sustancialmente más alta que para el promedio mundial, que es de $ 755 por persona.

Las columnas de la derecha de la Tabla 1 muestran los ingresos por impuestos al consumo perdidos en las economías del G7 por la subvaloración de los combustibles fósiles. Estos ascienden a alrededor de $ 113 mil millones por año, o alrededor de $ 112 por persona. Estados Unidos e Italia pierden la mayor cantidad de ingresos por subestimar sus combustibles fósiles. Canadá y el Reino Unido pagan grandes cantidades en subsidios a los combustibles fósiles ($ 10.3 y $ 8.3 mil millones, respectivamente), pero recuperan algunas de estas pérdidas de ingresos a través de sus esquemas de impuestos al carbono y, por lo tanto, sus ingresos (netos) perdidos son de solo $ 4.6 mil millones cada año.

El primer paso para reformar la subvaloración de los combustibles fósiles en las economías del G7 es la eliminación gradual de los subsidios restantes al consumo y la producción. Una propuesta es que el G7 debería hacer esto a más tardar en 2025 (Stern 2021). Se necesita urgentemente la eliminación de subsidios para que ocurra una transición verde. Por ejemplo, la Agencia Internacional de Energía (AIE) argumenta que la persistencia de los subsidios a los combustibles fósiles en todas las economías, pero especialmente en las principales economías como el G7, es un «obstáculo» importante para su transición a la energía limpia (AIE 2021). Tales subsidios se consideran el principal elemento disuasorio para un crecimiento significativo en la proporción de energías renovables en el uso total de energía y ayudaron a estimular el aumento posterior a la pandemia en el consumo de combustibles fósiles y las emisiones de gases de efecto invernadero (REN21 2022).

El segundo paso de la reforma es que el G7 mejore su fijación de precios del carbono. En los últimos años, varias economías del G7 han empleado impuestos al carbono, esquemas de comercio de emisiones (ETS) o ambos instrumentos para ayudar a limitar las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y otros costos ambientales asociados con el uso de combustibles fósiles. Sin embargo, Italia y los Estados Unidos no tienen ningún precio del carbono, aunque como miembro de la UE, Italia es parte de su ETS. El impuesto al carbono de Japón es muy bajo: solo $ 2 por tonelada de emisiones equivalentes de dióxido de carbono (tCO2e).

Quizás el enfoque de fijación de precios del carbono más ambicioso ha sido el Régimen de Comercio de Emisiones de la Unión Europea (RCDE UE). Introducido en 2005, representa el pilar central de la política de cambio climático de la UE y del «Pacto Verde Europeo». En 2021, se realizaron nuevas reformas en el RCDE UE para ayudar a alcanzar el nuevo objetivo de la UE para 2030 de una reducción del 55 % de las emisiones de GEI en comparación con los niveles de 1990 y el objetivo de cero emisiones netas para 2050. Esto incluyó aumentar la cobertura de las emisiones, aumentar el precio de las emisiones comercializadas y aumentar los ingresos. El precio actual es de $ 87 por tCO2e y los ingresos anuales son de alrededor de $ 34 mil millones. Aunque ya no está en la UE, el Reino Unido también introdujo su propio régimen comercial que es compatible con el RCDE UE.

Tanto la fijación del precio del carbono como su cobertura de las emisiones de GEI deben mejorar en el G7. Para estar en camino hacia el objetivo de cero emisiones netas para 2050, los grandes emisores y de altos ingresos, como el G7, deberían, como mínimo, alcanzar niveles de fijación de precios del carbono de $ 75 por tCO2e acompañados de otras políticas y regulaciones para reducir las emisiones. Posponer este paso por más tiempo podría ser perjudicial para los objetivos climáticos. Retrasar la acción sobre la fijación de precios del carbono en 10 años probablemente resultaría en el incumplimiento del objetivo de cero emisiones netas para 2050 por un amplio margen (FMI 2021).

En general, cada vez hay más pruebas de que la fijación del precio del carbono es una de las herramientas políticas más eficaces para dirigir el gasto y la inversión de la energía sucia hacia alternativas ecológicas, reduciendo así efectivamente las emisiones de gases de efecto invernadero de los combustibles fósiles. Por ejemplo, un estudio de 142 países durante un período de dos décadas encontró que la tasa de crecimiento anual promedio de las emisiones de CO2 de la combustión de combustibles ha sido alrededor de 2 puntos porcentuales más baja en los países que han tenido un precio del carbono que en los países sin.

Establecer e implementar una estrategia coordinada para ecologizar las economías del G7 es importante para abordar el desafío global del cambio climático. Además, hacerlo a través de la acción colectiva de las economías del G7 mejora la gobernanza y las instituciones que promueven economías fuertes y resilientes. Esto es particularmente importante debido al creciente riesgo de cambio climático, así como a los conflictos sociales y los disturbios.

POLÍTICAS E INVERSIONES COMPLEMENTARIAS

Poner fin a la subvaloración de los combustibles fósiles en las economías del G7 no solo eliminaría un importante desincentivo del mercado para la transición a la energía limpia, sino que también generaría ingresos sustanciales para estas economías. La forma en que los gobiernos del G7 decidan gastar estos fondos adicionales también es fundamental para estimular la transición a emisiones netas cero y superar cualquier impacto adverso en las poblaciones, los sectores económicos y las regiones vulnerables.

A pesar de la abrumadora evidencia del daño de la subvaloración de los combustibles fósiles, muchos gobiernos generalmente se resisten a poner fin a los subsidios y adoptar la fijación de precios del carbono. Uno de los obstáculos es la percepción generalizada entre algunos responsables políticos de que hacerlo es «malo» para la economía.

Esta percepción puede ser exagerada. Los estudios económicos de las reformas de precios de los combustibles fósiles, incluidos los impuestos o permisos de carbono, generalmente encuentran poco o ningún impacto adverso en el PIB y el empleo general. Examinan el efecto dinámico de la fijación de precios del carbono en la tasa de crecimiento del PIB y el empleo en 31 países de la Unión Europea, todos miembros del Esquema de Comercio de Emisiones de la UE. No encuentran evidencia de que la fijación del precio del carbono reduzca el crecimiento del PIB, y tiene un impacto positivo en el crecimiento del empleo tanto inmediatamente como hasta cinco años después de la implementación.

Sin embargo, hay otras preocupaciones importantes.

Muchos gobiernos temen la pérdida de competitividad internacional por las reformas de precios de los combustibles fósiles, especialmente en sectores de altas emisiones, como el acero, los productos químicos y el cemento. Sin embargo, puede haber un impacto general menor en la competitividad de las economías del G7, ya que son menos dependientes estructuralmente de las industrias de altas emisiones. Por ejemplo, en la Unión Europea, los seis sectores industriales que representan la mayor cantidad de emisiones son responsables de aproximadamente solo el 2% del PIB y menos del 1% del empleo total.

Los formuladores de políticas también desconfían de las consecuencias políticas de las reformas de precios de los combustibles fósiles si conducen a aumentos repentinos y bruscos en los precios de la energía y los costos del gas, la calefacción y la electricidad soportados por los consumidores. Si se implementan de manera incorrecta y demasiado abrupta, tales reformas pueden ser el catalizador de disturbios sociales prolongados y conflictos civiles. Por ejemplo, las protestas de los «chalecos amarillos» en Francia comenzaron en noviembre de 2018 en oposición a los aumentos propuestos en los impuestos al carbono, sus efectos en los precios del diésel y el uso planificado de los ingresos para financiar el gasto público, pero desde entonces esto ha llevado a una desconfianza generalizada en el gobierno y a la insatisfacción con los impuestos al carbono (Douenne y Fabre 2022).

Por otro lado, cuando la reforma de los precios de los combustibles fósiles se ha implementado con éxito, la transparencia, la difusión de información y la consulta de las partes interesadas parecen ser importantes para reducir la desconfianza general en el gobierno que puede subvertir tales reformas. Por ejemplo, una campaña de información lanzada para mejorar el conocimiento sobre el cambio climático y las políticas climáticas, explicar el papel de la fijación de precios del carbono y consultar con las partes interesadas podría haber evitado la desconfianza pública en los impuestos al carbono que fue una consecuencia lamentable de las protestas de los chalecos amarillos en Francia. En comparación, la introducción exitosa en 1991 del impuesto al carbono en Suecia fue acompañada por una reforma general del sistema tributario para reducir otras desigualdades e implicó una considerable consulta de las partes interesadas.

AUMENTO DEL APOYO PÚBLICO A LA INVESTIGACIÓN Y EL DESARROLLO ECOLÓGICOS

La falta de inversión en innovación ecológica es un obstáculo importante para el desarrollo de la economía baja en carbono. En consecuencia, un uso importante en las economías del G7 de los ingresos reciclados de las reformas de combustibles fósiles es abordar la falta de apoyo suficiente del sector público para la investigación y el desarrollo (I&D) verdes que conducen a la innovación. Estos incluyen subsidios de investigación y desarrollo, inversiones públicas, protección de la propiedad intelectual y otras iniciativas para estimular una innovación de energía limpia más generalizada por parte de las empresas.

El apoyo público a largo plazo para la investigación y el desarrollo de energía limpia es necesario, porque sin él, el sector privado «invertirá poco» en tales actividades.

Por ejemplo, se requiere apoyo público a largo plazo para proporcionar un impulso importante para la rápida innovación en toda la economía a través de «efectos indirectos tecnológicos». Estos ocurren cuando las invenciones, diseños y tecnologías resultantes de las actividades de investigación y desarrollo de una empresa o industria se propagan de manera relativamente barata y rápida a otras empresas e industrias. Estos incluyen externalidades entre empresas, aprendizaje en toda la industria, desarrollo de habilidades y efectos de aglomeración. Sin embargo, los efectos indirectos también socavan los incentivos para que una empresa o industria privada invierta en actividades de investigación y desarrollo. Un inversor privado asume todos los costos de financiar la investigación y el desarrollo y, como resultado, puede mejorar sus propias tecnologías y productos, pero el inversor recibe poco o ningún rendimiento de la difusión posterior de estas innovaciones en toda la economía. La consecuencia es que, a medida que disminuye el apoyo público, las empresas privadas y las industrias rutinariamente no invierten en investigación y desarrollo y hay menos innovación en toda la economía en general.

Estos desafíos «existen en general para todo tipo de nuevas tecnologías, ya sean del tipo verde o sucio. Sin embargo, su novedad, su naturaleza altamente experimental y los riesgos sustanciales involucrados para los empresarios pioneros sugieren que las tecnologías verdes pueden ser particularmente propensas a estos fracasos». Estos desincentivos del mercado han demostrado ser un elemento disuasorio significativo para la innovación y el desarrollo de energía limpia en las economías del G7. Incluso entre las principales economías involucradas en la «carrera verde» para convertirse en líderes competitivos a nivel mundial, la innovación verde en toda la economía está muy por debajo del nivel necesario para generar una transición de la dependencia de los combustibles fósiles.

Otro beneficio de aumentar el apoyo público a la investigación y el desarrollo para la energía limpia y otras tecnologías relacionadas con el medio ambiente es que ayuda a reducir los costos de adopción de estas innovaciones en toda la economía. Los gastos públicos dirigidos a la investigación y el desarrollo de energía limpia conducirán a costos más bajos y una adopción más amplia a medida que la tecnología se familiarice, la innovación se extienda y la producción aumente. El resultado es menores costos en toda la economía para adoptar tales tecnologías y una reducción en los costos de reemplazar los combustibles fósiles con energía limpia, lo que lleva a una caída más rápida de las emisiones de gases de efecto invernadero y una mayor probabilidad de alcanzar los objetivos de cero emisiones netas para 2050.

El apéndice de este documento destaca dos tendencias públicas clave de investigación y desarrollo verde en las economías del G7 en las últimas tres décadas. Desafortunadamente, estas tendencias sugieren que el apoyo público adicional para la investigación y el desarrollo verdes no ha llegado en estas economías.

Aunque la proporción renovable del apoyo público a la investigación y el desarrollo totales de energía aumentó considerablemente entre las economías del G7 desde la década de 1990 hasta la década de 2000, desde 2015 ha disminuido en todas las economías y se ha estabilizado en alrededor del 10%-20% del presupuesto público total de investigación y desarrollo de energía (véase la figura A5). La participación de la investigación y el desarrollo relacionados con el medio ambiente en el total de la investigación y el desarrollo públicos también se ha mantenido constante y en niveles relativamente bajos en el G7 (véase la figura A6). Para seis de las economías, esta proporción ha oscilado entre el 1,8% (Reino Unido y Francia) y alrededor del 3% (Alemania), pero en los Estados Unidos ha sido solo del 0,3%.

La falta de un impulso sustancial en el apoyo público a la energía limpia y otras actividades verdes de investigación y desarrollo en el G7 está ocurriendo justo en un momento en que se necesitan nuevos desarrollos tecnológicos para impulsar la transición energética de la economía mundial. El resultado ha sido una caída en la innovación verde dentro del G7, así como una contribución decreciente de estas economías a las tecnologías verdes globales.

Dentro del G7, el desarrollo de tecnologías relacionadas con el medio ambiente como porcentaje de la innovación total no ha aumentado en los últimos años, y en algunas economías, incluso ha disminuido ligeramente (véase la figura A7). La proporción verde de la innovación total oscila entre poco menos del 9% en los Estados Unidos y poco más del 13% en Alemania. En consecuencia, las innovaciones ambientales per cápita han comenzado a disminuir en las economías del G7 (véase el gráfico A8).

La falta de inversión en energía limpia y otras innovaciones verdes en las economías del G7 es importante, ya que han sido la principal fuente de estos desarrollos tecnológicos en todo el mundo. Pero esta contribución ha disminuido significativamente en los últimos años (ver Figura 1). En 1990, Japón, Estados Unidos y Alemania proporcionaron casi tres cuartas partes de la innovación verde en todo el mundo, y todo el G7 fue responsable del 95% del total mundial. Sin embargo, tres décadas después, las tres economías representan menos del 50% de las invenciones relacionadas con el medio ambiente en todo el mundo, y el G7 solo dos tercios.

La disminución de la contribución del G7 no ha ayudado a la innovación verde a nivel mundial. En 2011, la proporción de tecnologías relacionadas con el medio ambiente en todas las invenciones en todo el mundo alcanzó un máximo del 13%, pero luego disminuyó al 9,9% en 2019. Del mismo modo, la innovación verde global alcanzó seis invenciones por persona en 2012, pero cayó a cinco invenciones per cápita en 2019.4

En resumen, una mayor inversión pública para apoyar la energía limpia y otras innovaciones ambientales requerirá financiación adicional por parte de todos los gobiernos del G7. Como ejemplo, las economías del G7 deberían mirar la reciente estrategia adoptada por su compañero miembro del G20, la República de Corea, que ha buscado activamente políticas para apoyar la innovación verde a través de un mayor apoyo gubernamental desde la Gran Recesión de 2008-9. A partir de 2010, la República de Corea aumentó su participación en la investigación y el desarrollo del gobierno dedicado a las tecnologías ambientales en más del 50%, que ahora está alcanzando los niveles de Alemania, que tiene la participación más alta (aproximadamente 3%) entre las economías del G7. Durante el período 2010-2019, la República de Corea también dedicó más de una cuarta parte de su apoyo público anual para la investigación y el desarrollo de energía al desarrollo renovable, que es más alto que cualquier economía del G7. Como resultado, la participación de la República de Corea en la innovación verde mundial aumentó del 3% en 2000 al 12,0% en 2019, y ahora está produciendo casi 90 invenciones relacionadas con el medio ambiente por persona. Entre los programas públicos que apoyan la investigación y el desarrollo ecológicos en la República de Corea se encuentran los créditos fiscales y las desgravaciones, las reducciones de impuestos para los salarios de los trabajadores de investigación y desarrollo y la depreciación acelerada del capital utilizado para investigación y desarrollo. En conjunto, estos programas públicos ascienden al 0,3% del PIB, que es uno de los niveles más altos de apoyo entre las principales economías.  incluido el G7.

PRIORIDADES ADICIONALES

Los ingresos del reciclaje de las reformas de precios de los combustibles fósiles también deben orientarse para ayudar a financiar otras políticas complementarias importantes e inversiones públicas para la transición verde.

El apoyo público y las inversiones adicionales pueden ser fundamentales para superar los cuellos de botella clave para la rápida transformación estructural verde de las economías del G7. Un obstáculo es la infraestructura de transmisión inadecuada para las energías renovables. Esto solo puede abordarse a través de inversiones públicas para diseñar y construir un sistema de transmisión de red eléctrica «inteligente» que pueda integrar fuentes de suministro difusas y convencionales. El apoyo del gobierno también puede ser necesario para desarrollar redes regionales y nacionales de estaciones de carga para facilitar la rápida adopción de vehículos eléctricos. Por ejemplo, las compras de vehículos eléctricos estimularán la demanda de estaciones de carga, lo que una vez instalado reducirá los costos de funcionamiento de los vehículos eléctricos y aumentará aún más la demanda. Otra prioridad es mejorar el desarrollo urbano mediante la combinación de la planificación municipal y las políticas de transporte para ciudades más sostenibles. Finalmente, la inversión pública en sistemas de transporte masivo, tanto dentro de las áreas urbanas como en las principales rutas que conectan las ciudades, ha sido un aspecto descuidado durante mucho tiempo del desarrollo de la infraestructura pública.

Las políticas públicas y las inversiones para apoyar soluciones basadas en la naturaleza también son importantes. Estos se definen ampliamente como acciones para conservar, gestionar de manera sostenible y restaurar ecosistemas naturales o modificados, que también mejoran su capacidad para retener o absorber más carbono. A través de la restauración de paisajes, detener el cambio de uso de la tierra, aumentar los niveles de carbono del suelo y mejorar los humedales y otros ecosistemas, las soluciones basadas en la naturaleza (NBS) se consideran cada vez más inversiones rentables para mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero del uso de la tierra en las regiones templadas del G7. Por ejemplo, Estados Unidos podría reducir 299 millones de toneladas de CO2e de emisiones de gases de efecto invernadero anualmente a través de NBS, lo que también proporcionaría otros beneficios, como la filtración de aire y agua, el control de inundaciones y la conservación del suelo y los hábitats de vida silvestre. También para Europa, se ha descubierto que la forestación, la reforestación y otras soluciones basadas en la naturaleza son «las inversiones de eliminación de dióxido de carbono existentes menos costosas y más fáciles de implementar».

En 2023, el Reino Unido lanzó su Plan de Mejora del Medio Ambiente, que es la primera entrega de un plan de 25 años para restaurar y conservar la naturaleza. El objetivo general es que entre el 65% y el 80% de los propietarios de tierras y agricultores adopten una agricultura respetuosa con la naturaleza en al menos el 10% al 15% de sus tierras para 2030, incluida la adopción de soluciones basadas en la naturaleza para restaurar o crear más de 500,000 hectáreas de hábitat rico en vida silvestre fuera de las áreas protegidas para 2042. Estas actividades serán financiadas en gran parte por el Incentivo para la Agricultura Sostenible (SFI), que se financiará mediante la reasignación de subsidios agrícolas para pagar a los agricultores por proteger la naturaleza y mejorar el medio ambiente. El SFI podría demostrar ser un modelo efectivo para que otras economías del G7 lo adopten para promover una agricultura más sostenible y estimular las inversiones de NBS por parte de los terratenientes.

Otro uso importante de los ingresos reciclados de las reformas de los combustibles fósiles es compensar cualquier efecto adverso sobre los ingresos o el empleo de una transición a la energía limpia. Las políticas complementarias adoptadas para este objetivo pueden diseñarse como parte de las reformas de precios. Por ejemplo, la provincia canadiense de Columbia Británica diseñó su impuesto al carbono para que fuera neutral en cuanto a los ingresos, utilizando cualquier fondo recaudado para reducir los impuestos sobre la renta corporativa y personal y destinar créditos fiscales y sobre la renta a los hogares de bajos ingresos.

Otras opciones posibles incluyen reciclar los ingresos para reducir los impuestos sobre la nómina, pagar dividendos anuales a los hogares, aumentar el salario mínimo, proporcionar pagos o recapacitación para los trabajadores desplazados y reducir las cargas para los hogares vulnerables afectados por la transición verde. Un enfoque sería contratar trabajadores desplazados de la industria de los combustibles fósiles para tapar pozos de petróleo y gas abandonados y huérfanos, lo que también reduciría las emisiones de GEI. Durante la pandemia, Canadá llevó a cabo un esquema de $ 1.7 mil millones para dicho programa como parte de su gasto de recuperación.

El uso de los ingresos de la fijación del precio del carbono para financiar esquemas de dividendos y reembolsos de impuestos a menudo se defiende como un medio para abordar las preocupaciones de equidad e incluso la oposición pública a los impuestos al carbono. Hasta ahora, sólo dos países, Canadá y Suiza, han adoptado tales políticas. En Canadá, el gobierno federal impuso un esquema de impuestos y reembolsos al carbono para los hogares en 2019 en cuatro provincias que contienen la mitad de la población del país. La política se considera altamente progresiva, ya que el 80% de los hogares reciben más dividendos de lo que pagan en impuestos al carbono. Suiza estableció su esquema de impuestos y reembolsos al carbono en 2008, con dos tercios de los ingresos reciclados para las empresas y el público. Cada individuo, incluidos los niños, recibe un reembolso, a través de un descuento de las primas del seguro de salud del hogar. Sin embargo, las encuestas de ambos países encontraron solo un apoyo público débil para la política, y los encuestados a menudo desconocían los beneficios de reembolso que estaban recibiendo, mientras que sus opiniones a menudo estaban moldeadas por políticas partidistas.

Además, la redistribución de los ingresos a través de esquemas de dividendos para toda la economía puede ser menos efectiva y rentable que los enfoques más específicos dirigidos a los hogares más vulnerables y de bajos ingresos. La evidencia de Europa del aumento de los precios de la energía después de la invasión rusa de Ucrania sugiere que las políticas más efectivas y eficientes proporcionan a los hogares vulnerables un apoyo a los ingresos sin distorsionar el precio marginal que pagan por la energía. En los Estados Unidos, las transferencias indexadas a la inflación dirigidas a los hogares en el quintil de ingresos más bajos evitan lo que de otro modo serían impactos generales regresivos de cualquier impuesto al carbono al proporcionar transferencias nominales adicionales para compensar los precios generales al consumidor más altos inducidos por el impuesto.

Por último, las reformas de precios también pueden diseñarse para abordar otras preocupaciones económicas clave. Por ejemplo, las exenciones fiscales condicionales, la diferenciación fiscal y las medidas de compensación pueden utilizarse para abordar los problemas de competitividad. Una opción es hacer que la exención del impuesto al carbono dependa del cumplimiento de ciertos objetivos de mitigación, como el compromiso de implementar medidas de conservación de energía, como se hace en el mecanismo del Acuerdo sobre el Cambio Climático (CCA) y el Impuesto al Cambio Climático (CCL) del Reino Unido.

CLUB CLIMÁTICO DEL G7

En su cumbre de 2022 en Alemania, el G7 acordó formar un Grupo de Trabajo del Club del Clima con la expectativa de un lanzamiento completo en 2023 para coincidir con la COP28. Según el G7, «el alcance inicial del Club del Clima será desbloquear el potencial para la descarbonización de los sectores industriales difíciles de reducir». Su propósito general es apoyar la implementación del Acuerdo de París, incluido el objetivo de cero emisiones netas de carbono para 2050, acelerando la acción climática al tiempo que aborda los riesgos de fuga de carbono.

El objetivo principal de cualquier club climático es superar el parasitismo en la política climática internacional. Para hacerlo de manera efectiva, el club debe contener dos mecanismos de política. En primer lugar, para lograr reducciones armonizadas de emisiones, los países que participan en el club deben acordar un precio internacional objetivo del carbono. En segundo lugar, una vez formado, el club climático debería imponer sanciones a los países no participantes.

Cualquier Club Climático del G7 debería esforzarse por crear estos dos mecanismos políticos. Además, el club debe apoyar las principales acciones políticas en el centro de la estrategia de transición verde para el G7, al tiempo que proporciona incentivos para que otros países, incluidas las economías de mercados emergentes y en desarrollo (EMED), se unan al club. Estos objetivos pueden lograrse de la siguiente manera.

En primer lugar, el G7 debería estipular que la adopción de reformas de precios de los combustibles fósiles es la principal condición previa para unirse a su Club del Clima propuesto. Para formar el Club inicialmente, todos los miembros del G7 deberían acordar comenzar a eliminar gradualmente los subsidios a los combustibles fósiles y desarrollar un cronograma para la fijación gradual de los precios del carbono. Otros países que deseen unirse al Club también deben aceptar tales políticas como condiciones previas.

A países como los Estados Unidos que han optado por enfoques regulatorios o incentivos subnacionales para la fijación de precios del carbono, en lugar de impuestos nacionales al carbono o esquemas de comercio de emisiones, se les debe permitir que estos mecanismos de política alternativos cuenten como parte de sus esfuerzos generales para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero mediante el establecimiento de un precio equivalente para el carbono. En ausencia de una respuesta de política nacional funcional, se ha demostrado que suficientes acuerdos subnacionales, por ejemplo, a nivel estatal, provincial o regional, pueden generar una reducción significativa a la par con los compromisos nacionales. Por ejemplo, en los Estados Unidos, los compromisos y acciones estatales, municipales y empresariales podrían reducir las emisiones en un 25% por debajo de los niveles de 2005 para 2030, y mejorar las acciones de estos actores podría reducir las emisiones de los Estados Unidos hasta en un 37%.

En segundo lugar, el Club del Clima del G7 debería acordar implementar políticas que establezcan un precio mínimo del carbono entre todos los miembros, idealmente para 2030, si no antes. El precio mínimo debe diferenciarse: más bajo para las economías de mercados emergentes y en desarrollo que se unen al Club y más alto para las economías avanzadas, como el G7 y otros países de altos ingresos. A los participantes en el Club se les debe permitir flexibilidad para lograr el precio mínimo a través de la fijación de precios del carbono o las políticas equivalentes no relacionadas con la fijación de precios (por ejemplo, regulaciones y compromisos subnacionales). Inicialmente, el precio mínimo del carbono debería establecerse para la generación de energía y la industria pesada, como el cemento, el acero y los productos químicos, y extenderse progresivamente a otros sectores y fuentes de emisiones.

Limitar el acuerdo inicial del Club del Clima a un grupo central de países altamente emisores, como las economías del G7, facilitaría el acuerdo sobre un precio mínimo común para todos los participantes, lo que sería mucho más fácil de negociar e implementar que un objetivo de emisiones separado para cada participante. Este sería especialmente el caso dado que los Miembros podrían tener la flexibilidad de fijar precios elevados por encima del precio mínimo para lograr promesas de mitigación más ambiciosas y utilizar políticas no preciosas equivalentes a las emisiones para cumplir las prescripciones de precios mínimos.

Para alentar a otros países a unirse al Club del Clima del G7, el precio mínimo del carbono debe diferenciarse. Los investigadores del Fondo Monetario Internacional (FMI) han recomendado un precio mínimo para 2030 de $ 75 por tonelada de carbono para los países de altos ingresos, $ 50 por tonelada para las economías de ingresos medios y $ 25 por tonelada para los países de bajos ingresos. Este precio mínimo diferenciado también es más progresivo en términos de reducción de emisiones entre los miembros del Club, ya que inducirá proporcionalmente más mitigación de carbono por parte de los países de altos ingresos.

Inicialmente, el precio mínimo podría establecerse para las industrias intensivas en emisiones y expuestas al comercio (EITE). Los EITE son industrias centrales, principalmente manufactureras, que liberan grandes cantidades de emisiones de gases de efecto invernadero y enfrentan una competencia nacional o global significativa por sus productos. Incluyen industrias pesadas, como el cemento, los productos químicos y el hierro y el acero.9 Por ejemplo, la Agencia Internacional de Energía (AIE 2022) ha pedido una acción política urgente por parte del G7, ya que produce el 17% del acero del mundo, el 8% del cemento y el 28% de los productos químicos primarios, y las emisiones de CO2 de estas industrias del G7 deben disminuir en un 27% para 2030 si se quiere alcanzar el objetivo global de cero emisiones netas para 2050.

En tercer lugar, para incentivar a más no participantes a unirse, minimizar las pérdidas de competitividad de sus sectores EITE expuestos y reducir la fuga de carbono, el Club del Clima del G7 deberá imponer un impuesto a la importación de carbono. Este es un cargo sobre el carbono incorporado en las importaciones de regiones sin fijación de precios del carbono que es equivalente a los niveles mínimos diferenciados de precios mínimos del Club de $ 75 por tonelada de carbono para los países de altos ingresos, $ 50 por tonelada para las economías de ingresos medios y $ 25 por tonelada para los países de bajos ingresos. Tal ajuste de carbono en frontera es necesario para proteger la competitividad de las industrias EITE de los participantes del Club Climático del G7, así como para salvaguardar su voluntad de emprender acciones políticas colectivas.

La combinación de un precio mínimo del carbono junto con un impuesto a la importación para los sectores EITE podría ser una política inicial efectiva para el Club del Clima del G7. Por ejemplo, las simulaciones de modelado de Chateau, Jaumotte y Schwerhoff (2022) demuestran que tal combinación de políticas permitiría a las economías dentro del acuerdo implementar políticas de mitigación ambiciosas sin preocuparse por la fuga de carbono y la pérdida de competitividad para sus industrias EITE. A corto plazo, el gravamen a la importación induciría a las economías de mercados emergentes y en desarrollo a imponer un precio del carbono a sus sectores EITE, en lugar de estar expuestas a un ajuste de carbono en frontera. A más largo plazo, un precio mínimo diferenciado del carbono con niveles mínimos más bajos para los países de ingresos bajos y medianos alentaría su participación en el Club del Clima.

ASISTENCIA A LAS ECONOMÍAS DE MERCADOS EMERGENTES Y EN DESARROLLO

Como parte de su estrategia colectiva, el G7 también debería considerar la mejor manera de fomentar una mayor mitigación y adaptación al cambio climático en las economías de mercados emergentes y en desarrollo (EMED). Dicha asistencia también debería ayudar a las EMED a adoptar las políticas y las inversiones en infraestructura necesarias para participar en el Club del Clima del G7. El objetivo final debería ser que las EMED finalmente persigan la misma estrategia que el G7, pero deben proceder con cautela con algunas políticas, como la implementación de reformas de precios de combustibles fósiles, y pueden necesitar acciones adicionales compatibles con sus objetivos de desarrollo y pobreza.

Para lograr estos objetivos, el G7 debería dirigir la asistencia a las EMED en tres áreas clave:

• Ampliar y ampliar las iniciativas recientes del G7, como las Asociaciones para la Transición Energética Justa y la Asociación para la Infraestructura y la Inversión Mundiales, para acelerar la transición hacia la energía limpia en los socios de EMED.

• Ayudar a las EMED a establecer los requisitos mínimos de precio mínimo del carbono del Club del Clima del G7 a través de la fijación de precios del carbono y otras políticas.

• Alentar a las EMED a desarrollar políticas novedosas y asequibles que puedan alcanzar simultáneamente los objetivos de pobreza, desarrollo y mitigación del clima, especialmente en las zonas rurales.

La Asociación para una Transición Energética Justa (JETP) es un mecanismo de cooperación financiera recientemente lanzado creado por el G7 para ayudar a las EMED a reducir la dependencia de los combustibles fósiles, y especialmente la dependencia excesiva del carbón, para acelerar una transición a la energía limpia. El primer JETP se estableció entre los miembros del G7 y Sudáfrica en la COP26 en Glasgow en 2021, se lanzaron dos nuevas asociaciones con Indonesia y Vietnam en 2022, y se planean dos más con Senegal e India.

Si se amplían y financian adecuadamente, los JETP podrían acelerar la transición a la energía limpia en los socios de EMED y alentar su eventual participación en el Club del Clima del G7. Esto requeriría ampliar y ampliar la asistencia proporcionada por el G7 mientras trabaja con sus socios para implementar la fijación de precios del carbono y otras acciones necesarias para que se unan al Club del Clima.

Los JETP son un paso inicial importante para reducir el uso de combustibles fósiles y las emisiones de carbono en las EMED asociadas, pero se necesitará más asistencia financiera e inversiones para fomentar la transición baja en carbono en estos países. El JETP con Sudáfrica promete $ 8.5 mil millones para desarrollar energía renovable, Indonesia recibirá $ 20 mil millones para cerrar algunas de sus plantas de carbón y adelantar las emisiones máximas de carbono en siete años hasta 2030, y Vietnam recibirá $ 15.5 mil millones en los próximos 3-5 años para reducir su capacidad máxima de carbón y obtener el 47% de su energía de energía renovable para 2030. Sin embargo, las sumas necesarias para una transición de energía limpia en estas economías son mucho mayores. Por ejemplo, en su Plan de Implementación de JETP, Sudáfrica estima que el financiamiento adicional que necesita para energía renovable, vehículos eléctricos e hidrógeno verde es de $ 98 mil millones, y no los $ 8.5 mil millones prometidos por el G7 (Kramer 2022). Indonesia podría alcanzar su objetivo de energía renovable del 31% para 2050, pero necesitaría $ 16 mil millones adicionales para hacerlo (IRENA 2017).

El G7 también podría apoyar las JETP y la transición a la energía limpia en los países socios a través de su otra nueva iniciativa, la Asociación para la Infraestructura e Inversión Global. Lanzado en la cumbre del G7 de 2022 en Alemania, el PGII busca movilizar $ 600 mil millones en inversiones globales en infraestructura de fuentes públicas y privadas para 2027, con $ 200 mil millones prometidos por los Estados Unidos ya. Uno de los principales objetivos de la iniciativa es «cerrar la brecha de infraestructura en los países en desarrollo». El G7 sostiene que la PGII priorizará el apoyo a proyectos que aborden el cambio climático y la infraestructura verde y sostenible, reduzcan la contaminación y aumenten la eficiencia energética, aunque la mayoría de los proyectos bajo la iniciativa hasta ahora son para tecnología digital, salud e inversiones en infraestructura convencional.

Para ayudar a acelerar la transición baja en carbono en las EMED asociadas, la IGP debe priorizar las inversiones en infraestructura verde que sean complementarias a la financiación de esta transición a través de las JETP. Como se destacó anteriormente en este documento, hay varias inversiones clave en infraestructura que son críticas para acelerar la adopción y el uso de energía limpia en cualquier economía. Estas inversiones deberían ser una prioridad para la IGP si esta iniciativa quiere cerrar la brecha de infraestructura verde en las EMED:

• Desarrollar un sistema de transmisión de red eléctrica «inteligente» que pueda integrar fuentes de suministro difusas y convencionales.

• Desarrollar redes regionales y nacionales de estaciones de carga para facilitar la rápida adopción de vehículos eléctricos.

• Mejorar el desarrollo urbano mediante la combinación de políticas municipales de planificación y transporte para ciudades más sostenibles.

• Invertir en sistemas de transporte público, tanto dentro de las zonas urbanas como en las principales rutas que conectan las ciudades.

• Adoptar y desarrollar nuevas tecnologías bajas en carbono, como el hidrógeno verde, que puedan ayudar a la transformación industrial baja en carbono.

• Apuntar a la descarbonización de las industrias intensivas en emisiones y expuestas al comercio (EITE).

A cambio de mayores inversiones financieras y de infraestructura para acelerar su transición hacia una energía limpia, las EMED asociadas deben comprometerse a adoptar la tarificación adecuada del carbono y otras políticas necesarias para alcanzar los requisitos mínimos de precio mínimo del carbono para participar en el Club del Clima del G7. El G7 debería ayudar a los miembros potenciales de EMED con estos esfuerzos políticos.

El G7 podría proporcionar esta asistencia a través de la colaboración con el Mecanismo de Asociación para la Implementación del Mercado (PMIF).12 Tras el éxito de la Asociación para la Preparación del Mercado (PMR), que desde 2011 ha ayudado a 23 países a establecer los componentes básicos necesarios para implementar la fijación de precios del carbono, el Banco Mundial lanzó el PMIF en 2021 con el objetivo de implementar políticas y programas de fijación de precios del carbono en al menos 30 países para 2025. Tres de los países que actualmente reciben asistencia del PMIF son Indonesia, Senegal y Vietnam, que ya tienen JETP con el G7, y Canadá, la Comisión Europea, Alemania, Japón y el Reino Unido se encuentran entre los donantes detrás de la financiación inicial de $ 125 millones del PMIF.

En consecuencia, el G7 podría apoyar y ampliar el PMIF proporcionando capitalización adicional para que el esquema pueda ayudar a más EMED a adoptar la fijación de precios del carbono. Un objetivo importante sería ayudar a estos países a superar el problema de la «moneda de diez centavos» (diseño, implementación, monitoreo y cumplimiento), que es una barrera clave para los instrumentos basados en el mercado. La prioridad de la asistencia del PMIF deberían ser aquellas EMED que estén dispuestas a:

• formar asociaciones para una transición energética justa con el G7,

• participar en inversiones complementarias en infraestructura verde a través de la IGP, y

• buscar la asistencia del PMIF para adoptar la fijación de precios del carbono y otras acciones necesarias para unirse al Club del Clima del G7.

Las EMED también pueden necesitar asistencia para desarrollar políticas novedosas y asequibles que puedan lograr simultáneamente los objetivos de pobreza, desarrollo y mitigación del clima, especialmente en las zonas rurales. Dos políticas parecen cumplir estos criterios:

• un intercambio de subsidios a los combustibles fósiles para financiar inversiones en energía limpia y difusión de energía renovable en áreas rurales, y

• Utilizar los ingresos de un impuesto al carbono para financiar soluciones basadas en la naturaleza.

Poner fin a la subvaloración de los combustibles fósiles en las EMED debe producirse a través de políticas que sean compatibles con el logro de los objetivos de desarrollo inmediatos, como poner fin a la pobreza y, especialmente, a la «pobreza energética» generalizada en las zonas rurales. Una estrategia probada que podría implementarse con relativa facilidad en las EMED es un «intercambio de subsidios» para combustibles fósiles, mediante el cual los ahorros de una reforma parcial y limitada para los subsidios al consumo de carbón, petróleo y gas natural se asignan para financiar inversiones en energía limpia. Por ejemplo, un intercambio de subsidios del 10% al 30% del consumo de combustibles fósiles a las inversiones en eficiencia energética y generación de electricidad de energía renovable podría «inclinar la balanza» entre los combustibles fósiles y las fuentes de energía más limpias. Un estudio de 26 países, 22 de los cuales son EMED, encuentra que tal política podría reducir sustancialmente las emisiones de gases de efecto invernadero para 2030.

Un intercambio de subsidios a los combustibles fósiles también podría utilizarse para facilitar una mayor difusión y adopción de energía renovable y tecnologías mejoradas de eficiencia energética en áreas rurales, lo que se ha hecho a través de una serie de programas diferentes en EMED en todo el mundo. Una posibilidad es la expansión de las «redes de seguridad» de energía solar dirigidas especialmente a los millones de hogares rurales pobres que viven en áreas remotas y aún no tienen acceso a la energía. Estos son programas de asistencia social dirigidos para proporcionar energía solar como una solución fuera de la red para resolver la falta de acceso a la energía para los hogares rurales pobres en lugares remotos. La energía solar fuera de la red no solo mejora los medios de vida y el bienestar, sino que también podría mejorar la resiliencia de los pobres de las zonas rurales a las crisis ambientales y económicas adversas, incluida la pandemia de COVID-19 en curso y brotes similares. Tanto Bangladesh como la India han puesto a prueba tales esquemas, que proporcionan acceso a energía limpia a hogares rurales remotos a través de la distribución gratuita de sistemas solares domésticos y lámparas solares.

Como se discutió anteriormente, las soluciones basadas en la naturaleza (NBS) se han propuesto como una forma de prevenir nuevas pérdidas en la biodiversidad y al mismo tiempo frenar las emisiones de gases de efecto invernadero del cambio en el uso de la tierra tropical. Las NBS son acciones de conservación, restauración y gestión mejorada de la tierra que protegen la biodiversidad y los servicios ecosistémicos y, al mismo tiempo, reducen las emisiones de gases de efecto invernadero. Los NBS son relativamente baratos en los trópicos. Por ejemplo, las NBS tropicales rentables pueden mitigar 6.560 106 toneladas de CO2e en las próximas décadas a menos de $ 100 por 103 toneladas de CO2e, que es aproximadamente una cuarta parte de las emisiones de todos los países tropicales.

Aunque el aumento de las inversiones en soluciones basadas en la naturaleza en las EMED puede ser una prioridad de gasto importante e inmediata, una cuestión clave para muchas economías con limitaciones fiscales podría ser cómo financiarlas. Incluso antes de la pandemia de COVID-19, la comunidad internacional proporcionaba un financiamiento insuficiente para tales inversiones en países tropicales (Griscom et al. 2020; Barbier 2022a). Solo el 3% de los fondos para la mitigación del clima se asignan al control de la degradación y pérdida global de tierras (IPC 2019). Un enfoque novedoso, que se ha adoptado en Costa Rica desde 1997 y fue utilizado por Colombia en 2016, es colocar un pequeño impuesto al carbono sobre las importaciones y el consumo de combustibles fósiles, y parte de los ingresos se destinan a aumentar las inversiones en soluciones basadas en la naturaleza (Barbier et al. 2020).

Por ejemplo, la política de Colombia equivale a un impuesto efectivo al carbono de $ 5 por tCO2 en todos los combustibles fósiles. Generó ingresos de $ 148 millones en 2017 y $ 91 millones en 2018, de los cuales el 25% se utiliza para gestionar la erosión costera, reducir y monitorear la deforestación, conservar las fuentes de agua, proteger ecosistemas estratégicos y combatir el cambio climático. Otro 5% de los ingresos se destina a fortalecer el sistema nacional de áreas protegidas de Colombia. En Costa Rica, la política también financia un plan de pago por servicios ecosistémicos dirigido a distritos con altos niveles de pobreza, y ayuda a los pequeños agricultores y pueblos indígenas a presentar solicitudes de fondos. Alrededor del 40% de los beneficiarios en Costa Rica son comunidades que viven por debajo de la línea de pobreza. Tal estrategia puede tener un impacto significativo en las comunidades desfavorecidas. Los servicios ecosistémicos como el suministro de agua potable, la provisión de alimentos y los servicios culturales contribuyen con casi el 30% de los ingresos de los hogares que viven en los bosques, e incluso una mayor proporción para los pobres. Estos servicios pueden contribuir de manera importante a poner fin a la pobreza extrema, aliviar el hambre, mejorar la salud y situar a las EMED en un camino más sólido y resiliente hacia el desarrollo sostenible.

RESUMEN Y CONCLUSIÓN

Este documento ha esbozado una estrategia de política para el G7 que reduce la dependencia excesiva de los combustibles fósiles, promueve una transición a la energía limpia y alienta a otras economías grandes y más pequeñas a seguir su ejemplo.

La figura 2 proporciona un resumen de la estrategia general. En el centro de la estrategia se encuentran los tres elementos políticos que el G7 debería adoptar lo antes posible. Estos elementos son:

• Eliminar gradualmente cualquier subsidio restante al consumo y la producción de combustibles fósiles.

• Introducción gradual de la mejora de la fijación de precios del carbono y otras medidas políticas.

• Reciclar los ingresos para apoyar públicamente la investigación y el desarrollo verdes, inversiones clave en infraestructura verde y compensar los efectos adversos sobre los ingresos y el empleo.

Para apoyar esta agenda política y acelerar aún más la acción climática global hacia el objetivo de cero emisiones netas para 2050, el G7 debería desarrollar y expandir su Club del Clima propuesto. Estos objetivos pueden alcanzarse si el Club adopta:

• Reformas de precios de los combustibles fósiles como la principal condición previa para la adhesión.

• Un precio mínimo diferenciado del carbono, que es más bajo para las EMED que para los miembros de altos ingresos.

• Un impuesto a la importación de carbono, para apoyar las políticas adoptadas por el Club y alentar a más países a unirse.

Por último, el G7 debería dirigir la asistencia a las EMED que puedan ayudarles a reducir su dependencia excesiva de los combustibles fósiles y promover una transición hacia la energía limpia, así como adoptar las políticas necesarias y las inversiones en infraestructura para participar en el Club del Clima. Se requieren tres tipos de asistencia:

• Ampliar y ampliar las iniciativas recientes del G7, como las Asociaciones para la Transición Energética Justa y la Asociación para la Infraestructura y la Inversión Mundiales, para acelerar la transición hacia la energía limpia en los socios de EMED.

• Ayudar a las EMED a establecer los requisitos mínimos de precio mínimo del carbono del Club del Clima del G7 a través de la fijación de precios del carbono y otras políticas.

• Alentar a las EMED a desarrollar políticas novedosas y asequibles que puedan alcanzar simultáneamente los objetivos de pobreza, desarrollo y mitigación del clima, especialmente en las zonas rurales.

Al adoptar una estrategia tan amplia y coherente, el G7 no solo puede actuar colectivamente para acelerar una transición baja en carbono de sus economías, sino también alentar a otros países a seguir su ejemplo. El objetivo general de esta estrategia es crear las condiciones para un Club del Clima inclusivo, que aliente a más países, incluidas las EMED, a crear las condiciones institucionales y de mercado para una transición a la energía limpia, fomentar el logro de los objetivos climáticos, de pobreza y de desarrollo, y promover economías fuertes y resilientes.

La SEC continúa aceptando comentarios sobre las modernizaciones propuestas a los informes de beneficiarios reales

La Comisión de Bolsa y Valores de EE. UU. (SEC) ha reabierto el período de comentarios para sus enmiendas propuestas para modernizar las reglas que rigen los informes de beneficiarios reales (Regulación 13 DG).

Los informes de beneficiarios reales no se han actualizado desde 1977, lo que hace necesaria la modernización. Nuestro interés central aquí es la propuesta de introducir un lenguaje de datos estructurado y legible por máquina para usar en la elaboración de estos informes (probablemente XML, aunque… en realidad, el personal de la Comisión debería considerar xBRL-JSON y xBRL-CSV en nuestra opinión). Gran parte de la atención del mercado se ha centrado en las medidas que proponen acortar los plazos de presentación y ampliar la aplicación de la regulación a más valores, así como aclarar qué cuenta como grupo al que se aplican las obligaciones de información.

Para:     Expediente de la Comisión No. S7-06-22             

De:         División de Análisis Económico y de Riesgos       

Fecha:   28 de abril de 2023        

Re:         Datos suplementarios y análisis sobre determinados efectos económicos de las modificaciones propuestas relativas a la notificación de la titularidad real           

La Comisión propuso ciertas enmiendas a las reglas que rigen los informes de beneficiarios reales en un comunicado titulado «Modernización de los informes de beneficiarios reales» el 10 de febrero de 2022 (el «Lanzamiento propuesto»). El período de comentarios para las enmiendas propuestas se cerró el 11 de abril de 2022. Después de revisar los comentarios proporcionados, los datos adicionales y la investigación existente sobre la propiedad beneficiaria y el activismo, el personal de la División de Análisis Económico y de Riesgos preparó este memorando para proporcionar un análisis complementario relacionado con los efectos económicos de las reglas propuestas.

1. Datos de referencia y antecedentes

En esta sección, proporcionamos información de referencia adicional y antecedentes con respecto a las presentaciones del Anexo 13D y 13G para complementar las discusiones en la Publicación propuesta.

un. Presentación del Anexo 13D

Durante el año calendario 2021, la Comisión recibió un total de 5,434 presentaciones del Anexo 13D, incluidas 1,555 presentaciones iniciales y 879 enmiendas. En general, estas presentaciones y enmiendas iniciales involucraron a 2,468 solicitantes principales únicos. En el cuadro 1 se presentan detalles adicionales específicos de las presentaciones iniciales, incluido su desglose y características por tipo de solicitante.

b. Tipos de presentaciones del Anexo 13D y enfoque de nuestro análisis

Una obligación inicial de presentación del Anexo 13D puede activarse mediante la adquisición de la propiedad efectiva de más del cinco por ciento de una clase de valores de capital a través de varios medios diferentes, incluida no solo la acumulación de acciones en el mercado abierto, sino también la recepción de acciones a través de eventos que involucran transacciones fuera del mercado. Como se analiza más adelante, esperamos que las presentaciones que involucran la adquisición de acciones como resultado de ciertas acciones corporativas y otras transacciones fuera del mercado (por ejemplo, subvenciones de capital a ejecutivos) tengan menos probabilidades de caracterizarse como anuncios de campañas activistas. Por razones adicionales discutidas en esta subsección, los análisis en las Secciones 2 y 3 de este memorándum se centrarán en las presentaciones que tienen menos probabilidades de estar relacionadas con acciones corporativas y otras transacciones fuera del mercado y, por lo tanto, es más probable que representen campañas activistas. Por lo tanto, primero delineamos la muestra de solicitudes en consecuencia.

Sobre la base de la revisión del personal de más de una década de presentaciones del Anexo 13D, creemos que las divulgaciones del historial de transacciones de conformidad con el Artículo 5 (c) del Anexo 13D proporcionan un medio razonable para identificar, en una muestra grande, aquellas presentaciones que probablemente reflejen la adquisición de beneficiarios reales a través de acciones corporativas u otras transacciones fuera del mercado en comparación con aquellas que tienen menos probabilidades de estar relacionadas con acciones corporativas y más probabilidades de representar a activistas. Campañas. En particular, en el caso de las presentaciones para las que no pudimos extraer un historial de transacciones en forma de tabla, constatamos que la mayoría informó sólo una o dos transacciones que representaban transferencias de acciones fuera del mercado. Descubrimos que estas presentaciones generalmente se asocian con beneficiarios reales adquiridos en eventos como fusiones y adquisiciones, OPI, otras reestructuraciones, colocaciones privadas o premios de compensación. A los efectos de este memorándum, por lo tanto, clasificamos estas presentaciones como «presentaciones de acciones corporativas».

En contraste, encontramos que las presentaciones que informan un historial de transacciones en forma de tabla generalmente se asocian con la acumulación de acciones en el comercio de mercado abierto a través de una secuencia de transacciones múltiples y es más probable que discutan posibles planes y propuestas que comúnmente se consideran característicos de las campañas activistas. Por lo tanto, a los efectos de este memorándum, clasificamos las presentaciones para las cuales podemos extraer un historial de transacciones en forma de tabla como «presentaciones de acciones no corporativas», que consideramos más propensas a involucrar campañas de activistas, en el entendimiento de que podemos ser un poco demasiado inclusivos en nuestra aplicación del término «campaña activista». Presentamos un desglose de los porcentajes de presentaciones iniciales del Anexo 13D en los años calendario 2011 a 2021 que caracterizamos como «presentaciones de acciones no corporativas» o «presentaciones de acciones corporativas» en función de la naturaleza de los historiales de transacciones extraídos de las presentaciones.

Esperamos que los efectos de las enmiendas propuestas difieran con respecto a las presentaciones de acciones corporativas y las presentaciones de acciones no corporativas. Específicamente, se espera que los efectos de las enmiendas propuestas a los plazos de presentación con respecto a las presentaciones de acciones corporativas en la segunda fila sean limitados. Como se indicó anteriormente, estas presentaciones generalmente reflejan una o dos transacciones que involucran transferencias fuera del mercado de la propiedad de acciones. Encontramos que muy pocas de estas transferencias parecen ocurrir después del quinto día después de que el declarante cruza el umbral del cinco por ciento, Presentamos el patrón promedio en rendimientos anormales para tales presentaciones de acciones corporativas en la Figura 1. A fin de alinear las fechas de activación y presentación en todas las presentaciones en el gráfico, limitamos las presentaciones en la figura a aquellas que usaron la ventana de presentación completa de diez días para presentar. Y anticipamos que los términos de estas transferencias probablemente se acuerden de antemano. Por lo tanto, creemos que un cambio en el plazo de presentación no afectaría significativamente las actividades de estos solicitantes, aunque el ajuste a un plazo acelerado podría aumentar en cierta medida sus costos de cumplimiento en virtud de las enmiendas propuestas

La gran mayoría de la reacción del precio de las acciones del mercado a las presentaciones de acciones corporativas ocurrió cerca del día en que los solicitantes cruzaron el umbral de propiedad del cinco por ciento, lo que desencadenó el requisito de una presentación del Anexo 13D. Este patrón de rendimientos anormales sugiere que los beneficios de una ventana de presentación abreviada pueden ser limitados con respecto a las presentaciones de acciones corporativas. Es decir, la reacción limitada del mercado entre el plazo propuesto (día cinco después de la fecha de activación) y el día después de la fecha de presentación real implica que se revela poca información sobre el movimiento del mercado durante este período. No se realizó un análisis sistemático para investigar las posibles explicaciones de este patrón de rendimientos anormales. Sin embargo, es posible que este patrón refleje la existencia de otras divulgaciones sobre los eventos asociados (fuera de la presentación del Anexo 13D) que se hacen públicas en o cerca de la fecha de activación. En la medida en que la información más crítica para el valor contenida en la presentación ya sea conocida por el mercado antes de la fecha de presentación (a través de medios legales, como otras divulgaciones hechas fuera del Anexo 13D), es poco probable que la eficiencia de la asignación mejore materialmente con un plazo más corto, y es poco probable que haya asimetrías de información significativas sobre la información en la presentación entre los plazos de presentación propuestos y los actuales. Del mismo modo, dado el patrón de rendimientos anormales presentado, es poco probable que los accionistas vendedores se vean perjudicados materialmente en los días previos a la fecha de presentación real. En general, anticipamos que habrá efectos económicos limitados de las enmiendas propuestas a la fecha de presentación con respecto al grupo de presentaciones de acciones corporativas.

Por lo tanto, los análisis que se centran en las secciones 2 y 3 de este memorándum son las presentaciones que clasificamos como «presentaciones de acciones no corporativas», utilizando la metodología descrita anteriormente en esta sección. El patrón promedio de declaraciones anormales para estas presentaciones se presenta en la Figura 2. A fin de alinear las fechas de activación y presentación en todas las presentaciones en el gráfico, limitamos las presentaciones en la figura a aquellas que usaron la ventana de presentación completa de diez días para presentar.

El patrón de rendimientos anormales para estas presentaciones de acciones no corporativas difiere de los rendimientos presentados en la Hay un rendimiento anormal adicional significativo después del día cinco después de la fecha de activación, lo que indica que queda información que no se ha incorporado completamente a los precios de mercado a partir de ese momento. Este patrón de resultados sugiere que existe un mayor potencial de mejora en la eficiencia de la asignación y una reducción de la asimetría de la información en un plazo más corto con respecto a estas presentaciones de acciones no corporativas. Además, es más probable que estos solicitantes se vean afectados por las enmiendas propuestas que las asociadas con las presentaciones de acciones corporativas, ya que cualquier acumulación de acciones en el mercado abierto entre la fecha límite propuesta y su fecha de presentación real (es decir, en muchos casos, en los días seis a diez posteriores a la fecha de activación) puede ser más costosa bajo las enmiendas propuestas.

c. Presentación de solicitudes en el Anexo 13G

Durante el año calendario 2021, la Comisión recibió un total de 24,874 presentaciones del Anexo 13G, incluidas 8,676 presentaciones iniciales y 16,198 enmiendas. En general, las presentaciones y enmiendas iniciales involucraron a 3,677 declarantes principales únicos. En el cuadro 3 se presentan detalles adicionales específicos de las presentaciones iniciales, incluido su desglose y características por tipo de solicitante

El número total de declarantes únicos y presentaciones en el Cuadro 3 es menor que la suma entre categorías porque el mismo declarante puede caer en varias categorías. El cuadro 3 demuestra que las solicitudes iniciales de la Lista 13G se concentran en cierta medida entre las QII, que representan aproximadamente una cuarta parte de los solicitantes, pero son responsables de casi la mitad de las solicitudes. Según la segunda fila de la tabla, es más probable que los QII también informen su propiedad de valores trimestralmente en el Formulario 13F, con el 82% de los QII presentando un Formulario 13F (en comparación con el 37% para todos los contribuyentes iniciales del Anexo 13G).

d. Tendencias del mercado

La Comisión señaló en el comunicado de propuesta que ha habido cambios significativos en el entorno tecnológico, de mercado y regulatorio desde la promulgación de la Ley Williams. Varios comentaristas sugirieron que el análisis económico en el Comunicado de Propuesta podría haberse mejorado considerando evidencia adicional sobre los cambios a lo largo del tiempo. Observamos que la comunicación es más fácil y rápida, y la introducción del comercio electrónico, los avances en la división de órdenes y otras técnicas de optimización de la ejecución de operaciones, así como el aumento de los dark pools, pueden facilitar la acumulación rápida de una gran participación en el capital. Por otro lado, también reconocemos que acumular una propiedad significativa podría ser más difícil frente a la negociación algorítmica y de alta frecuencia moderna, así como a una vigilancia más sofisticada de la negociación y la propiedad por parte de otros comerciantes y emisores.

También hay investigaciones que abordan si otros desarrollos pueden haber cambiado la importancia de menores participaciones de propiedad a lo largo del tiempo. Por ejemplo, algunos han declarado que el aumento de la propiedad por parte de los inversores institucionales, el aumento de los servicios de asesoramiento de representación y los avances regulatorios y legales relacionados con las comunicaciones con los accionistas pueden haber facilitado la influencia de otros accionistas y, por lo tanto, del emisor, con una participación de menor participación. Por otro lado, otros han afirmado que la mayor presencia de inversores institucionales puede dificultar el ejercicio del control, sin el apoyo de estos inversores, con una baja participación en la propiedad.

Según al menos un estudio, no ha habido cambios sustanciales en el nivel promedio de beneficiarios reales reportado en las presentaciones del Anexo 13D entre 1994, el advenimiento de la presentación electrónica, y 2007. Nuestro propio análisis de cómo las estadísticas reportadas en este estudio se comparan con la propiedad beneficiaria informada en las presentaciones iniciales más recientes del Anexo 13D, de 2011 a 2021, respalda la observación de que el nivel promedio de propiedad real informado en las presentaciones del Anexo 13D no ha cambiado significativamente en las últimas décadas.

Si bien no está claro si una participación de menor participación en la propiedad se ha vuelto más o menos consecuente con el tiempo, los investigadores han observado que el mercado actual de control corporativo, en contraste con el momento de la promulgación de la Ley Williams y la adopción original de las reglas relacionadas por parte de la Comisión, presenta prominentemente a los inversores que buscan influir en la gobernanza de los emisores a través de la acumulación de participaciones minoritarias estrictas en lugar del control total.

2. Efectos potenciales asociados con las campañas activistas

En la publicación propuesta, la Comisión discutió una serie de posibles efectos económicos de las enmiendas propuestas. Varios comentaristas sugirieron que el análisis económico en la Propuesta de Liberación podría haberse mejorado si se hubieran examinado más a fondo los estudios existentes sobre las campañas de activistas y la cuantificación de los posibles efectos de las enmiendas propuestas en las campañas de activistas. 36 En esta sección, proporcionamos un análisis adicional sobre la investigación existente y las características de las campañas activistas bajo los plazos de presentación actuales, con un enfoque en el cambio propuesto en la fecha límite para las presentaciones iniciales del Anexo 13D y las campañas que podrían verse afectadas por ese cambio propuesto, incluidas sus posibles implicaciones para el valor para los accionistas. Sin embargo, observamos que este análisis refleja un aspecto de la posible repercusión general de las enmiendas propuestas, y que es posible que no se cuantifiquen fácilmente otros efectos de las enmiendas propuestas. Además, no podemos determinar la probabilidad de los posibles impactos en el activismo discutidos en esta sección porque no podemos predecir con un grado razonable de certeza cómo responderían los activistas y otros participantes del mercado a los cambios propuestos.

a. Investigación académica sobre los efectos de las campañas activistas

Existe una gran cantidad de literatura que encuentra que las campañas activistas están, en promedio, asociadas con un aumento económicamente significativo en el valor para los accionistas alrededor de la fecha de presentación u otro anuncio. Los investigadores también han encontrado que el grado de impacto que estas actividades tienen en el valor para los accionistas varía significativamente con la capitalización de mercado de un emisor, con emisores de menor capitalización que experimentan rendimientos porcentuales significativamente mayores en torno a la divulgación de una campaña activista que los emisores de mayor capitalización. Los investigadores han debatido si las acciones de los activistas son responsables de cualquier aumento en el valor. Algunos investigadores argumentan que cualquier reacción del precio de las acciones puede representar la capacidad de los activistas para seleccionar emisores que probablemente serán adquiridos o que se recuperarán del bajo rendimiento por otras razones. Sin embargo, otras investigaciones académicas indican que las acciones de los activistas son responsables de cualquier aumento de valor.

Hay menos investigación, y hay más hallazgos mixtos, con respecto al efecto de las campañas activistas en los inversores que no son accionistas de los emisores objetivo. Por un lado, algunas investigaciones han asociado las campañas activistas con un efecto positivo en el desempeño operativo y financiero, así como en el valor para los accionistas de emisores distintos de los emisores objetivo, sobre la base de la amenaza percibida de una posible campaña activista dirigida a estos otros emisores. Por otro lado, otra investigación ha encontrado que los emisores que son los proveedores y competidores cercanos de los emisores objetivo, en ciertas circunstancias, experimentan disminuciones en el valor para los accionistas en torno a una campaña activista, que los investigadores han asociado con la reducción de costos y el aumento de la eficiencia en el emisor objetivo. Del mismo modo, otra literatura ha encontrado que las campañas activistas tienen un impacto mixto en los tenedores de deuda del emisor objetivo, dependiendo de la naturaleza de los objetivos de la campaña y cómo afectan el rendimiento, pero también el nivel de riesgo financiero, del emisor. Por lo tanto, cualquier reducción en el activismo puede ir acompañada de efectos positivos o negativos adicionales en otros inversores.

b. Análisis cuantitativo de los efectos potenciales de la fecha límite de presentación del Anexo 1D inicial acortado propuesto en las campañas activistas

Actualmente se requiere que se presente un Anexo 13D inicial antes del décimo día calendario después de que una persona cruce el umbral del cinco por ciento. Para las personas que cumplen con este plazo de notificación, el tiempo transcurrido entre la activación de la obligación de informar y la fecha de presentación real oscila actualmente entre menos de un día completo y diez (o un poco más de diez) días calendario. Si bien es difícil predecir cómo los declarantes pueden cambiar su comportamiento ante una posible reducción del plazo de presentación a cinco días calendario, podemos usar datos extraídos de las presentaciones del Anexo 13D para examinar los patrones actuales de compra de acciones de los declarantes y proporcionar información sobre el porcentaje de casos que tienen negociación entre la fecha límite propuesta y su fecha de presentación real y, por lo tanto, podrían verse afectados por dicho cambio. Se extrajeron dichos datos de las presentaciones del Anexo 13D desde 2011 hasta 2021 reflejadas en la primera fila.

Como se discutió en la Sección 1.b. anterior, nuestro análisis a continuación se centra en esas 3,067 presentaciones del Anexo 13D que clasificamos como presentaciones de acciones no corporativas (a diferencia de las presentaciones de acciones corporativas), 46 que representan aproximadamente el 20 por ciento de las presentaciones iniciales del Anexo 13D (según la primera fila de la Tabla 2). Perfeccionamos aún más la muestra de solicitudes presentadas para excluir a los declarantes tardíos y a los declarantes sin titularidad real notificados a partir de la fecha de presentación y ajustar las solicitudes múltiples en la misma fecha. Nuestros ajustes dieron como resultado un tamaño de muestra de 2.371 solicitudes de acciones no corporativas, que utilizamos para las Figuras 3, 4a y 4b, y la Tabla 4 a continuación. La Figura 3 muestra el porcentaje de presentaciones de acciones no corporativas para las cuales los solicitantes completaron la adquisición de la propiedad real total informada en su presentación inicial del Anexo 13D para el día especificado después de la fecha de activación.

Las barras grises oscuras de la Figura 3 representan a los declarantes que completaron la adquisición de su participación total informada antes de la fecha límite propuesta, es decir, el día cinco después de su fecha de activación o, si el día cinco cae en un fin de semana o día festivo, en el siguiente día hábil. Sumando las barras grises oscuras de la figura, encontramos que alrededor de dos tercios de los declarantes completaron la adquisición de su participación informada antes de la fecha límite propuesta. Por lo tanto, acortar el plazo de presentación como se propone probablemente no afectaría tales patrones de acumulación, incluso si estos solicitantes presentan actualmente el Anexo 13D después de la fecha límite propuesta. El restante aproximadamente un tercio de los declarantes (representados en las barras grises claras) continuaron acumulando acciones después de la fecha límite propuesta.

A continuación, exploramos la importancia de las acumulaciones adicionales de acciones después de la fecha límite propuesta. Las figuras 4a y 4b muestran, para la misma muestra de presentaciones que en la figura 3, el porcentaje de declarantes que completan la adquisición del 90 por ciento y el 75 por ciento, respectivamente, de su participación en el día indicado después de la fecha de activación.

Las barras grises oscuras en las Figuras 4a y 4b representan a los declarantes que completaron la adquisición del 90 por ciento o el 75 por ciento, respectivamente, de su participación informada antes de la fecha límite propuesta. Sumando las barras grises oscuras de la Figura 4a, encontramos que alrededor del 92 por ciento de los declarantes completaron la adquisición del 90 por ciento de su participación reportada antes de la fecha límite propuesta, mientras que el 8 por ciento restante de los declarantes (representados en las barras grises claras) continuaron acumulando acciones que constituyen el diez por ciento o más de su participación informada después de la fecha límite propuesta. De manera similar, sumando las barras grises oscuras de la Figura 4b, encontramos que alrededor del 98 por ciento de los declarantes completaron la adquisición del 75 por ciento de su participación reportada antes de la fecha límite propuesta, mientras que el 2 por ciento restante de los declarantes continuó acumulando acciones que representan el 25 por ciento o más de su participación reportada después de esa fecha. Los declarantes en las barras grises claras de las figuras 4a y 4b pueden tener más probabilidades que aquellos que acumulan menos (o ninguna) participación en la última parte de la ventana de presentación de la ventana de presentación de verse afectados significativamente por una reducción de la ventana de presentación a cinco días calendario.

En el cuadro 4 se proporciona información sobre las características de las campañas actuales delineadas por su grado de acumulación de acciones en el plazo propuesto, lo que puede proporcionar algunas ideas sobre los posibles efectos de un entorno de plazos de presentación más cortos. La muestra de solicitudes presentadas incluida en el cuadro es la misma que la que subyace.

La columna presenta información sobre las campañas en las que el declarante completó la acumulación de sus acciones en el plazo propuesto (cinco días naturales después de cruzar el umbral del 5%) y, por lo tanto, son las que tienen menos probabilidades de verse afectadas por el cambio propuesto. La columna 2 (que representa las mismas presentaciones que las de las barras grises claras de la Figura 3) presenta información sobre el resto de las campañas, en las que el declarante continuó acumulando acciones después de la fecha límite propuesta. Las columnas 3 y 4 (que representan las mismas presentaciones que las de las barras grises claras de la figura 4a y 4b, respectivamente) presentan los subconjuntos de las campañas de la columna 2 en las que el declarante había acumulado menos del 90 o el 75 por ciento, respectivamente, de su participación en el plazo propuesto (es decir, 10 por ciento o 25 por ciento, respectivamente, o más de su participación se acumuló entre el plazo propuesto y su fecha real de presentación).

No podemos predecir cómo, en todo caso, un declarante en particular puede cambiar su comportamiento en respuesta a un plazo de presentación más corto. Si asumimos, por ejemplo, que el promedio de cuatro declarantes al año que acumulan el 25 por ciento o más de su participación después del quinto día (Columna 4) abandonarían por completo tales campañas debido a un plazo de presentación más corto, estimamos que se puede renunciar al aumento neto agregado asociado en el valor para los accionistas de aproximadamente $ 810 millones por año (Fila 12). Como se discute en la sección anterior, los accionistas de compañías no objetivo y los tenedores de deuda del objetivo también pueden enfrentar beneficios o costos asociados. Sin embargo, también es posible que, en lugar de abandonar estas campañas, los declarantes puedan adaptarse a la fecha límite de presentación propuesta, por ejemplo, reduciendo su participación económica total, aumentando su participación después de la fecha de presentación o acumulando acciones más rápidamente durante la nueva ventana de presentación propuesta. El hecho de que un solicitante se adapte o no a la fecha límite de presentación propuesta puede basarse en su evaluación de sus propios costos y beneficios de adaptación, y la frecuencia general con la que y las formas en que los solicitantes se adaptan probablemente afecten los costos y beneficios generales de la fecha límite acortada. Por ejemplo, si bien ciertos beneficios del plazo acortado se conservarían en los casos en que el solicitante se adapte simplemente procediendo con una participación más pequeña, los estudios académicos han encontrado que los niveles más bajos de propiedad activista están asociados con aumentos más pequeños en el valor para los accionistas.

3. Efectos potenciales asociados con ciertos accionistas vendedores

Varios comentaristas sugirieron que el análisis económico en la Propuesta de Liberación podría haberse mejorado con un análisis cuantitativo de los daños potenciales a los accionistas vendedores bajo la fecha límite actual de presentación del Anexo 13D. En consecuencia, en esta sección, proporcionamos un análisis cuantitativo de los daños potenciales, bajo las reglas actuales, a los accionistas que venden a comerciantes oportunistas que no son el declarante pero que se dan cuenta de una posible campaña antes de que la propiedad y las intenciones del declarante se hagan públicas en el Anexo 13D. Nos centramos en los daños que pueden acumularse entre la fecha límite de presentación propuesta y la fecha límite de presentación actual. Este análisis cuantitativo de los daños actuales proporciona información sobre un aspecto del impacto potencial de las enmiendas propuestas, ya que estos daños pueden evitarse bajo la fecha límite de presentación propuesta. Sin embargo, no podemos predecir con un grado razonable de certeza cómo es probable que los activistas y otros participantes del mercado respondan a los cambios propuestos y, por lo tanto, predecir la probabilidad de que se eviten estos daños.

Al igual que en el caso del análisis de la sección 2 supra, observamos que este análisis refleja un aspecto de la repercusión general de las enmiendas propuestas, y que es posible que no se cuantifiquen fácilmente otros efectos de las enmiendas propuestas.

a. Investigación académica sobre el comercio potencialmente informado antes de la presentación del Anexo 13D

Fecha Los investigadores han presentado datos y análisis que sugieren que los operadores potencialmente informados y oportunistas pueden comprar acciones del emisor objetivo justo antes de las presentaciones del Anexo 13D. Por ejemplo, los estudios han identificado una actividad de búsqueda EDGAR inusual durante los diez días anteriores a una presentación del Anexo 13D58 y un volumen de negociación anormalmente alto el mismo día en que el declarante cruza el umbral del cinco por ciento como evidencia de que ciertos comerciantes distintos del declarante están al tanto de las intenciones del declarante. Si bien los investigadores señalan que algunos de los comportamientos comerciales investigados en estos estudios pueden reflejar la reacción de los inversores sofisticados a los datos inusuales del mercado público (como los asociados con las compras del declarante) antes de una presentación del Anexo 13D, la evidencia adicional los llevó a sugerir que al menos parte del aumento de la negociación es por parte de inversores potencialmente informados.

Otras investigaciones identifican tipos específicos de comerciantes potencialmente informados o evidencia más directa de la fuente de información de esos comerciantes. Por ejemplo, un estudio presentó evidencia que sugiere que el corredor de un declarante puede filtrar información sobre las operaciones del declarante a otros comerciantes antes de la presentación del Anexo 13D. Otro estudio observó una correlación entre las compras realizadas por personas con información privilegiada y por el declarante antes de la presentación del Anexo 13D, y sugirió que esta negociación reflejaba información privilegiada y vigilancia interna del volumen de negociación y los datos de propiedad de las acciones del emisor.

b. Análisis cuantitativo de los daños potenciales a ciertos accionistas vendedores bajo la fecha límite de presentación inicial actual del Anexo 13D

Para comprender las implicaciones cuantitativas de la asimetría de la información derivada de la fecha límite inicial actual de presentación del Anexo 13D, examinamos los volúmenes de negociación anormales63 en los días previos a una presentación para estimar los daños potenciales que podrían prevenirse mediante una ventana de presentación más corta. Nos centramos en el comercio antes de la fecha de presentación para excluir el comercio en reacción a la información en la presentación, y utilizamos la información sobre las operaciones del declarante del Anexo 13D para excluir sus acumulaciones de acciones de este análisis.

Como se discutió en la Sección 1.b. anterior, nuestro análisis se centra en aquellas presentaciones del Anexo 13D que clasificamos como «presentaciones de acciones no corporativas» (a diferencia de las presentaciones de acciones corporativas), que representan aproximadamente el 20 por ciento de las presentaciones iniciales del Anexo 13D (según la primera fila de la Tabla 2). Para estas presentaciones, la Figura 5 compara el volumen de negociación promedio excluyendo las acumulaciones del declarante («Volumen total de operaciones del declarante»), en comparación con el patrón promedio de acumulaciones de los declarantes («Volumen de negociación del declarante»). Ambas medidas se escalonan por el nivel normal de volumen de negociación diario en las acciones del emisor, de modo que un valor de uno para el «Volumen total de negociación del no declarante» significaría que no hay un volumen de negociación anormal fuera de las operaciones del declarante, mientras que un valor de dos para el «Volumen total de negociación del no declarante» significaría que el volumen de negociación es el doble del nivel habitual (es decir,  Hay una cantidad de volumen de negociación anormal igual a la cantidad de volumen de negociación normal

El volumen de negociación anormal en las acciones de un emisor por parte de operadores que no sean el declarante alcanza su punto máximo el mismo día en que el declarante alcanza su punto máximo de negociación (es decir, en la fecha de activación, cuando el declarante cruza el umbral del cinco por ciento). Sin embargo, los volúmenes de negociación anormales continúan siendo elevados durante el resto de la ventana de presentación de diez días, incluso después del quinto día, lo que puede representar compras por parte de operadores oportunistas que sospechaban o estaban al tanto de la campaña inminente. Observamos que también hay operaciones anormales mucho antes de la fecha de activación, y que este y otro volumen de negociación anormal en el gráfico podría reflejar el comercio de operadores potencialmente informados y oportunistas, pero también podría reflejar que otros operadores simplemente reaccionan a las mismas noticias, condiciones de mercado o tendencias en el rendimiento del emisor que pueden atraer al declarante.

Para comprender los daños potenciales a los accionistas vendedores que pueden prevenirse o reducirse con un plazo más corto, nos centraremos en el volumen de negociación anormal de los comerciantes que no sean el declarante en los días entre el quinto día después de que el declarante cruce el umbral del cinco por ciento y la fecha de presentación real. Excluimos el comercio en la fecha de presentación real porque generalmente hay un volumen de negociación significativo en reacción a la presentación en esa fecha. Si bien es posible que haya una negociación adicional por parte de operadores potencialmente informados y oportunistas en la fecha de presentación real, pero antes del momento real en que la presentación se hace pública, no podemos distinguir dicha negociación de la negociación en reacción a la presentación. Por esta razón, excluimos esta negociación, y nuestro análisis no reflejará ningún daño asociado con la negociación en la fecha de presentación real.

Con el fin de estimar los daños a los accionistas vendedores, también recopilamos información sobre rendimientos anormales para comprender la cantidad de apreciación perdida por la negociación antes de que la presentación se convirtiera en información pública. El patrón de devoluciones anormales varía según los escenarios en los que el declarante completó la acumulación de su participación informada para el día cinco después de la fecha de activación, pero presentó su presentación del Anexo 13D más tarde, y aquellos en los que el declarante todavía estaba acumulando acciones después del día cinco. Las figuras 6a y 6b presentan el patrón promedio de rendimientos anormales para estos dos escenarios por separado. A fin de alinear las fechas de activación y presentación en todas las presentaciones en el gráfico, limitamos las presentaciones en la figura a aquellas que usaron la ventana de presentación completa de diez días para presentar.

El daño a un accionista que vende a un comerciante potencialmente informado y oportunista entre la fecha límite de presentación propuesta y la fecha de presentación actual consistiría en la devolución de acciones entre el día en que vende y el día después de la fecha de presentación, cuando la información previamente conocida por su contraparte comercial es conocida por todo el mercado. Con base en las Figuras 6a y 6b, hay retornos anormales significativos entre la fecha límite de presentación propuesta y la fecha de presentación real para ambas submuestras de los declarantes en nuestro análisis, con una mayor declaración de este tipo cuando el declarante todavía está acumulando acciones después del quinto día.

Para estimar los daños a los accionistas vendedores que pueden estar ocurriendo entre la fecha límite de presentación propuesta y las fechas reales de presentación, y por lo tanto podrían evitarse mediante las enmiendas propuestas a la fecha límite de presentación, utilizamos los datos discutidos anteriormente para realizar el análisis.

Las columnas reflejan las mismas submuestras de solicitudes que las columnas correspondientes del cuadro, con la restricción adicional de que las solicitudes sólo se incluyen si hubiera habido una oportunidad de comerciar entre el plazo propuesto y la fecha de presentación real.

Las filas presentan información sobre los rendimientos anormales y el volumen de negociación anormal entre el día cinco después de la fecha de activación y la fecha de presentación en cada subconjunto de campañas. Tanto los rendimientos anormales (que impulsarían el alcance de la riqueza transferida al operar con un operador oportunista en este período de tiempo) como el volumen anormal (que caracteriza el número potencial de tales operaciones) son más altos para las campañas en las que el declarante todavía está acumulando una parte significativa de su participación después del día cinco después de la fecha de activación. Las estimaciones en la fila 5 de la tabla 5 representan daños potenciales para los accionistas vendedores después del quinto día después de la fecha de activación para cada subconjunto de campañas basado en un análisis diario del volumen anormal y el rendimiento potencial perdido para cada campaña subyacente. Por ejemplo, la estimación agregada de los daños potenciales que podrían evitarse acortando el plazo de presentación a cinco días calendario si ningún solicitante abandona las campañas (y los declarantes no se adaptan de tal manera que los daños aún puedan acumularse) es de aproximadamente $ 93 millones por año ($ 27 millones de la Columna 1 más $ 66 millones de la Columna 2). Alternativamente, si asumimos que los contribuyentes que acumulan el 25 por ciento o más de su participación después del quinto día abandonan por completo tales campañas, la estimación agregada de los daños potenciales que podrían evitarse sería de aproximadamente $ 66 millones por año.

Las estimaciones suponen que todo volumen de negociación anormal en los días entre la fecha límite propuesta y la fecha de presentación real, excepto el que representa las propias operaciones del declarante, representa operaciones realizadas por operadores potencialmente informados y oportunistas. Como se mencionó anteriormente, es posible que parte del volumen de negociación anormal represente las reacciones de otros operadores a noticias, condiciones de mercado y tendencias similares a las del declarante. Por ejemplo, los investigadores han descubierto que los declarantes programan sus acumulaciones para que coincidan con los shocks de liquidez institucional, por lo que es posible que parte de este volumen anormal pueda representar simplemente el alcance de esta presión de venta institucional. También reconocemos que los operadores oportunistas, como los declarantes, pueden adaptarse a las enmiendas propuestas y condensar estas operaciones en el período anterior al quinto día siguiente a la fecha de activación, lo que puede limitar la cantidad de daños evitados.

Los daños a los accionistas vendedores de operar frente a operadores oportunistas potencialmente informados, y la asimetría de información asociada, pueden tener implicaciones más amplias para la confianza en los mercados y la liquidez. En particular, reducir una ventaja informativa que algunos participantes en el mercado pueden percibir como injusta podría aumentar la confianza en los mercados de valores, promoviendo así la formación de capital. Además, bajo las reglas actuales, el riesgo de enfrentar a estos operadores oportunistas y soportar estos daños puede llevar a los creadores de mercado a cobrar diferenciales de oferta y demanda más amplios y, por lo tanto, reducir la liquidez. Estos efectos potenciales de las modificaciones propuestas pueden atenuarse un poco en la medida en que las contrapartes de estos operadores oportunistas sean instituciones con necesidades de liquidez. Estos efectos también estarían acompañados por otros beneficios potenciales del plazo de presentación acelerado, principalmente la mejora de la eficiencia de la asignación debido a la incorporación anterior de la información contenida en la presentación del Anexo 13D en las decisiones de inversión y los precios.

Por qué cerrar la brecha de datos es importante para todos

Equidad digital 2.0: cómo cerrar la brecha de datos

Introducción

Durante la última década, cerrar la brecha digital, o la brecha entre quienes se suscriben a banda ancha y quienes no se suscriben, ha sido una de las principales prioridades para los formuladores de políticas. Pero el acceso a Internet de alta velocidad y los dispositivos informáticos ya no son las únicas barreras para participar plenamente y beneficiarse de la economía digital. Los datos también son cada vez más esenciales, incluso en la atención médica, los servicios financieros y la educación. Al igual que la brecha digital, ha surgido una brecha entre los que tienen datos y los que no tienen, y esta brecha ha introducido un nuevo conjunto de desigualdades: la brecha de datos.

Los formuladores de políticas se han esforzado mucho en cerrar la brecha digital, y ahora existe una aceptación casi universal de la noción de que obtener un acceso generalizado a Internet genera beneficios sociales y económicos. Pero cerrar la brecha de datos ha recibido poca atención. Además, los esfuerzos para mejorar la recopilación de datos suelen verse eclipsados ​​por las advertencias de los defensores de la privacidad contra la recopilación de datos. De hecho, a diferencia de la brecha digital, muchos ignoran la brecha de datos o argumentan que la forma de cerrarla es recopilar muchos menos datos. Pero sin esfuerzos sustanciales para aumentar la representación y el acceso a los datos, ciertas personas y comunidades se quedarán atrás en un mundo cada vez más impulsado por los datos.

La necesidad de una sociedad rica en datos

Los datos conducen a una mejor comprensión y toma de decisiones entre las personas, las empresas y el gobierno. Las personas usan los datos para tomar mejores decisiones, sobre todo, desde lo que compran hasta cómo planifican el futuro. Las empresas usan datos para encontrar nuevos clientes, automatizar procesos, desarrollar y mejorar productos y servicios e informar decisiones comerciales. Las agencias gubernamentales usan datos para reducir costos, mejorar los servicios sociales y mantener seguros a los ciudadanos. Para garantizar que todos los estadounidenses reciban estos beneficios, los legisladores deben comprometerse a cerrar la brecha de datos.

Políticas para cerrar la brecha digital

Las agencias estatales y federales han estado trabajando durante más de una década para respaldar el despliegue de banda ancha de alta velocidad. Estos esfuerzos se centran en tres áreas principales: conectividad digital, habilidades digitales y dispositivos digitales. Quince agencias federales administran 133 programas para combatir la brecha digital. Algunos tienen el acceso de banda ancha como propósito principal, otros como un propósito (de muchos) y otros incluyen el acceso de banda ancha como un propósito secundario.

Desde la década de 1990, las preocupaciones sobre las brechas en el acceso y uso de Internet y las tecnologías conectadas a Internet han persistido en las discusiones académicas y de políticas. Tomando nota de los enormes beneficios de la banda ancha y las desigualdades potencialmente crecientes, el Congreso ordenó a la Comisión Federal de Comunicaciones (FCC) en 2009 que desarrollara una estrategia nacional para garantizar que todos los estadounidenses tengan «acceso a la capacidad de banda ancha». En 2010, la FCC publicó el Plan Nacional de Banda Ancha para delinear las formas en que el gobierno puede influir en el ecosistema de banda ancha. Este plan incluye el establecimiento de políticas de competencia, innovación y bienestar del consumidor, así como políticas relativas a la asignación de las distintas infraestructuras necesarias para el acceso a la banda ancha. El Plan Nacional de Banda Ancha también analiza específicamente la importancia de la banda ancha para sectores clave, como la educación, la atención médica y las operaciones gubernamentales.

El panorama de las telecomunicaciones ha evolucionado significativamente en más de una década desde el lanzamiento del plan. En 2010, aproximadamente el 65 por ciento de los estadounidenses se suscribieron a la banda ancha. A partir de 2019, el 90 por ciento de los hogares se suscribieron. La comprensión de que el acceso de banda ancha mejorado sirve al interés público fue fundamental para esta evolución positiva. En un esfuerzo más reciente para promover la equidad digital, el Plan Lewis Latimer para la Equidad e Inclusión Digital de la Liga Nacional Urbana, una organización no partidista de derechos civiles analiza la opinión de que “la exclusión digital agrava las desigualdades para los grupos históricamente marginados”, una opinión de que la tanto el sector público como el privado han adoptado. El Plan Latimer enfatiza la importancia de implementar redes en todas partes, obtener una conectividad casi universal y utilizar las redes de manera efectiva para brindar servicios esenciales.

El gobierno federal ha respaldado estos objetivos, como lo demuestra una importante afluencia de inversiones para programas de banda ancha. La Ley de Inversión en Infraestructura y Empleos de 2021 (IIJA), también conocida como la Ley de Infraestructura Bipartidista, es la mayor inversión en implementación y adopción de banda ancha en la historia de EE. UU. La Administración Nacional de Telecomunicaciones e Información (NTIA), la FCC, los estados y otras agencias relevantes supervisarán esta financiación. Un inventario de 2022 de programas federales de banda ancha realizado por la Oficina de Responsabilidad Gubernamental detalla el suministro de fondos que existe para tales programas: más de $48.9 mil millones para programas en los que la banda ancha es el objetivo principal. Ese número incluso excluye nuevos esfuerzos de 2020 y 2021 creados por la Ley CARES, la Ley de Asignaciones Consolidadas de 2021, la Ley del Plan de Rescate Estadounidense de 2021, el IIJA y otros programas nuevos relevantes.

Los programas apoyados por esta afluencia de fondos apuntan a la conectividad digital, la alfabetización digital y los dispositivos. Muchos de los programas, particularmente los creados desde 2020, incluyen múltiples áreas de enfoque y la mayoría de ellos también incluyen «asequibilidad» en sus descripciones. Incluir la asequibilidad en el propósito de un programa significa que el programa tiene un alcance específico para incluir a personas y comunidades de bajos ingresos. La financiación de la asequibilidad puede provenir de descuentos, reembolsos o programas de subvenciones. (Consulte el apéndice para obtener más detalles sobre estos programas).

Políticas para cerrar la brecha de datos

Al igual que la brecha digital impide que ciertas poblaciones accedan a los servicios de banda ancha, la brecha de datos impide que ciertas poblaciones se beneficien de los servicios basados ​​en datos. Pero si bien la brecha digital ha recibido una gran afluencia de financiamiento e interés en los últimos años, pocos esfuerzos políticos han abordado la brecha de datos.

La brecha entre los que tienen datos y los que no tienen datos seguirá creciendo a menos que cerrar la brecha de datos se convierta en una prioridad política clave para quienes promueven la equidad digital. Debido a la continua falta de recopilación equitativa de datos, los servicios basados ​​en datos no benefician a algunas personas y comunidades. Si bien la brecha digital ha recibido una gran cantidad de apoyo y recursos de los formuladores de políticas, los datos todavía se consideran en gran medida como una entrada única, en lugar de un elemento central de la infraestructura digital.

En 2014, el Centro para la Innovación de Datos destacó por primera vez cómo las personas y las comunidades que carecen de datos de alta calidad corren el riesgo de quedarse atrás en un mundo cada vez más impulsado por los datos. En los años transcurridos desde entonces, la economía de datos se ha desarrollado a un ritmo acelerado, transformando aulas y hospitales y permitiendo una mejor seguridad pública y monitoreo ambiental. Pero una serie de desigualdades sociales y económicas pueden resultar de la falta de recopilación o uso de datos, y estas desigualdades (la división de datos) significan que los servicios basados ​​en datos no funcionan para ciertas personas y comunidades. A pesar de la introducción de la Estrategia Federal de Datos (FDS, por sus siglas en inglés) para acelerar el uso de datos en el interés público, persisten importantes lagunas en los datos y las actualizaciones sobre la implementación de FDS han sido limitadas. Además, un informe del Centro para la Innovación de Datos de 2022 encuentra que se ha avanzado poco para cerrar la brecha de datos, con brechas que afectan las estadísticas federales e incluso sistemas de datos completos en atención médica, educación y servicios financieros.

Cerrar la brecha de datos requerirá un enfoque holístico que aborde un nuevo conjunto de desafíos asociados con la economía de datos. Los formuladores de políticas también deben investigar formas de reforzar la aceptación de la recopilación y el intercambio de datos para el bien social. Los programas de brecha digital han tenido éxito en gran parte debido a la noción universal de que el acceso de banda ancha es de interés público. Deberían aplicar esa misma vista a la división de datos.

Si bien no existe una solución única para superar las inequidades digitales, la elaboración de una respuesta política que aborde las brechas críticas en la cantidad de datos, el acceso a los datos y la calidad de los datos mientras se reformulan los debates sobre políticas de privacidad es un buen comienzo. En primer lugar, los formuladores de políticas deben repensar su concepto de privacidad y aceptar los datos como un habilitador fundamental del bien social. Estados Unidos necesita más datos, pero eso debe ir de la mano con la legislación nacional de privacidad de datos. El aumento de la recopilación de datos a través de una mejor distribución y uso de dispositivos garantizará que más estadounidenses puedan aprovechar los beneficios de la innovación basada en datos. Eliminar las cláusulas de minimización de datos también ayudará a garantizar que ningún individuo o comunidad experimente pobreza de datos. Al mejorar el acceso a los datos a través de la portabilidad de datos, políticas de datos abiertos y API abiertas, más comunidades podrán participar en la economía de datos. Además, los formuladores de políticas deben pensar en aumentar la representación de grupos históricamente desatendidos.

Crear regulaciones de privacidad amigables con los datos

Los activistas de la privacidad argumentan habitualmente que la recopilación, el intercambio y el uso de datos personales sin consentimiento afirmativo violan los derechos humanos de las personas. Estos activistas ignoran los beneficios tanto individuales como sociales de los datos. Por ejemplo, las personas pueden beneficiarse de una mejor atención médica si sus médicos tienen mejor información sobre ellos y la sociedad puede beneficiarse del desarrollo de tratamientos médicos más efectivos cuando todos contribuyen con datos de salud para la investigación. Pero los activistas de la privacidad argumentan que estos beneficios colectivos son secundarios a los derechos de privacidad individuales. Como resultado, las leyes y regulaciones de privacidad tienen un sesgo anti-datos que impide los usos beneficiosos de los datos, incluso en los casos en que existen riesgos mínimos para la privacidad, pero beneficios sociales positivos. Por ejemplo, EE. UU.

Los formuladores de políticas deberían reconsiderar las leyes y regulaciones de privacidad que pueden perpetuar la brecha de datos. Por ejemplo, en Illinois, la Ley de privacidad de la información biométrica prohíbe la recopilación de datos biométricos sin obtener primero el consentimiento informado. Para evitar infringir esta ley, las empresas han tenido que restringir a los consumidores del estado el uso de productos y servicios populares que utilizan datos de consumidores. O considere cómo la Ley Federal de Privacidad de 1974 y otras regulaciones restringen al Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano de EE. UU. de informar los pagos de alquiler a tiempo a las agencias de crédito sin el consentimiento previo de la persona, incluso cuando informar el historial de alquiler puede mejorar la precisión de los informes. de puntajes de crédito para inquilinos de viviendas públicas.

El Reglamento General de Protección de Datos (GDPR) de la Unión Europea limita significativamente la recopilación y el uso de datos personales. Por ejemplo, requiere que las empresas solo recopilen la cantidad mínima de datos necesarios para un propósito específico y no los utilicen para ningún otro propósito sin el consentimiento previo del usuario. En efecto, el RGPD prohíbe a las empresas hacer algo nuevo e innovador con los datos. El RGPD también exige que las empresas lleven a cabo una evaluación del impacto en la privacidad de cualquier procesamiento de datos de «alto riesgo». Estas evaluaciones de impacto requieren que las empresas evalúen los riesgos para un individuo de las actividades de recopilación de datos propuestas, la necesidad de la recopilación y las medidas de mitigación para reducir el riesgo. Como reflejo de la priorización del RGPD de los derechos de privacidad de datos individuales por encima de los beneficios personales o colectivos, la ley en ninguna parte exige que las empresas también evalúen los beneficios de las actividades de recopilación de datos, ya sea para los individuos o para la sociedad.

Cerrar la brecha de datos requerirá que los formuladores de políticas miren más allá de las preocupaciones limitadas de privacidad de datos para considerar los innumerables beneficios de la recopilación y el uso de datos tanto para organizaciones como para individuos. Los formuladores de políticas deben evitar demonizar la recopilación de datos y perpetuar los estigmas que rodean a las tecnologías basadas en datos, como etiquetarlas como «tecnología de vigilancia». En lugar de diseñar políticas que restrinjan los datos, los formuladores de políticas deberían buscar formas de expandir su recopilación y uso equitativos.

Recomendación: Aprobar legislación nacional de privacidad de datos que equilibre la privacidad y el uso de datos

El Congreso debe aprobar una legislación federal sobre privacidad de datos que equilibre los derechos de privacidad de las personas con la innovación de datos. Idealmente, una ley federal de privacidad establecería derechos básicos de datos del consumidor, se adelantaría a las leyes estatales, garantizaría una aplicación confiable, agilizaría la regulación y minimizaría el impacto en la innovación. Un paso en esta dirección es la Ley Estadounidense de Privacidad y Protección de Datos, un proyecto de ley bipartidista publicado para discusión pública en junio de 2022 que lograría muchos de estos objetivos. El Congreso debería aprobar una versión refinada de este proyecto de ley en lugar de permitir que el mosaico de leyes estatales de privacidad de datos se expanda y reduzca aún más la recopilación y el uso de datos y, por lo tanto, exacerbe la brecha de datos.

Recomendación: establecer estándares y mejores prácticas para tecnologías de mejora de la privacidad

Las tecnologías de mejora de la privacidad (PET) son herramientas que permiten el uso de datos al tiempo que reducen los riesgos de datos. Los PET son una solución al dilema central de división de datos de equilibrar un aumento en la recopilación y el uso de datos mientras se protege la privacidad individual. Los ejemplos de PET incluyen el cálculo multipartito seguro (es decir, realizar análisis de datos en poder de diferentes entidades), desidentificación de datos personales (es decir, usar métodos estadísticos para anonimizar datos de identificación personal) y cifrado homomórfico (es decir, realizar operaciones matemáticas en datos cifrados). datos). Los avances en PET, así como una mayor adopción y aceptación de estas tecnologías, pueden fomentar un mayor uso de datos confidenciales en sectores como la atención médica y la educación. Por ejemplo, un mayor uso de PET podría permitir a los investigadores médicos acelerar el desarrollo de fármacos basados ​​en datos, creando medicamentos que salvan vidas. Mientras que algunos PET, como la privacidad diferencial, han ganado mayor reconocimiento y aceptación entre académicos y profesionales, otros no. La Oficina del Censo se ha asociado con el Laboratorio de tecnología de mejora de la privacidad de las Naciones Unidas para poner a prueba diferentes técnicas de mejora de la privacidad. Establecer estándares y mejores prácticas para PET, incluida la desidentificación, fomentaría un mayor uso por parte de todas las agencias federales, no solo del Censo.

Recomendación: Reformar las Leyes Federales Sectoriales de Privacidad

Los investigadores necesitan acceso a los datos, pero las leyes de privacidad sectoriales a menudo limitan la recopilación y el intercambio de datos en campos como la educación y la atención médica. Estas leyes pueden aumentar los costos de recopilación de datos, lo que obliga a los investigadores a hacer concesiones, como buscar poblaciones a las que sea más fácil llegar, para las cuales cuesta menos obtener el consentimiento para usar sus datos. Los formuladores de políticas deberían reformar las leyes de privacidad, como la Ley de Portabilidad y Responsabilidad del Seguro Médico (HIPAA, por sus siglas en inglés) para permitir mejor el intercambio de datos con fines beneficiosos, como mejorar la atención al paciente y la investigación médica. En educación, la Ley de Privacidad y Derechos Educativos de la Familia (FERPA) y la Ley de Educación Superior rigen el acceso a los datos educativos. Aunque FERPA solo cubre información que identifica directamente a los estudiantes, la mayoría de las instituciones operan bajo el supuesto de que todos los datos educativos son registros de FERPA. Asimismo, el Congreso prohibió al Departamento de Educación implementar una base de datos a nivel de estudiante sobre resultados de educación superior bajo la Ley de Educación Superior. En el futuro, las leyes sectoriales de privacidad no deberían obstruir los datos, particularmente en casos de alto valor.

Crear más datos

Una economía de datos robusta y equitativa es aquella en la que la mayoría de las personas viven en entornos ricos en datos. Para construir estos entornos, los formuladores de políticas deben invertir en programas que aumenten la cantidad de datos recopilados por los sectores público y privado. Dichos programas deben apuntar a aumentar los tipos de dispositivos de recopilación de datos utilizados por individuos y comunidades y garantizar que dicha distribución llegue a los grupos tradicionalmente desatendidos que son los que más se benefician. Los datos pueden impulsar el crecimiento económico y mejorar la calidad de vida, pero solo si suficientes personas pueden crearlos, recopilarlos y usarlos.

Recomendación: Invertir en Ciudades Inteligentes

Los formuladores de políticas deberían invertir en ciudades inteligentes para mejorar la recopilación de datos. Mejores datos sobre las comunidades pueden empoderar a los residentes y líderes cívicos para tomar mejores decisiones sobre problemas locales, como el crimen y el tráfico. Los sensores pueden automatizar la recopilación de datos que no se pueden recopilar manualmente de manera fácil o suficiente. Por ejemplo, las estaciones de monitoreo de la calidad del aire utilizan sensores inteligentes para recopilar puntos de datos continuos sobre las partículas en el aire en tiempo real. Un grupo de trabajo interinstitucional en el gobierno federal debe crear una estrategia nacional integral para Internet de las cosas (IoT) para garantizar que las comunidades locales puedan aprovechar al máximo las oportunidades creadas por los dispositivos conectados a IoT. Las agencias federales, como el Departamento de Transporte y el Departamento de Energía, también deberían financiar redes de investigación para desarrollar soluciones de ciudades inteligentes para desafíos urbanos relacionados con cosas como el transporte y el clima. Los gobiernos de las ciudades también deberían crear programas piloto para varias iniciativas de recopilación de datos basadas en sensores, como los sistemas de detección de disparos y el monitoreo de la calidad de los alimentos.

Recomendación: identificar y adquirir más datos del sector privado

La demanda de datos por parte del gobierno puede crear un mercado que impulse la oferta de datos. Las agencias federales deben emitir una solicitud anual de información solicitando comentarios sobre qué conjuntos de datos del sector privado podrían agregar valor a sus respectivas misiones. Por ejemplo, la Administración de Alimentos y Medicamentos debe examinar qué datos del sector privado son necesarios para monitorear el inventario de bienes de consumo y el estado de la cadena de suministro de los productos que supervisa, como la fórmula infantil. La Oficina de Administración y Presupuesto debe ordenar a las agencias federales que informen sobre el uso que hacen de los datos del sector privado como parte de los futuros planes de acción anuales para cumplir con el FDS. Un mayor uso de los datos del sector privado es especialmente importante para llenar los vacíos de datos.

Recomendación: crear oportunidades para compartir datos entre organizaciones y sectores

Muchas organizaciones, incluidas empresas, organizaciones sin fines de lucro, agencias gubernamentales y universidades, no comparten sus datos con otros. Las agencias federales deben crear asociaciones de intercambio de datos para aumentar el intercambio de datos entre diferentes grupos para abordar problemas importantes dentro de su misión, como rastrear mejor la propagación de enfermedades infecciosas, comprender el cambio climático y detectar envíos de productos falsificados. Las agencias federales deben experimentar con diferentes modelos de intercambio de datos, como consorcios de datos y fideicomisos de datos, para fomentar la participación. Las asociaciones de intercambio de datos utilizan acuerdos formalizados para desglosar los silos y agregar datos para crear más datos disponibles para su uso mientras se protege la información sensible o confidencial.

Recomendación: Facilite que los estadounidenses donen sus datos

Los legisladores deberían facilitar que los estadounidenses contribuyan voluntariamente con sus datos personales confidenciales a terceros. Por ejemplo, aunque muchos estadounidenses están dispuestos a contribuir con sus datos de salud para su uso en investigaciones médicas, existen pocas opciones para este tipo de donación. El Departamento de Salud y Servicios Humanos debe exigir que todos los sistemas de registros médicos electrónicos certificables brinden a los pacientes la opción de donar sus datos a investigaciones médicas de terceros. Además, la Oficina de Política Científica y Tecnológica (OSTP) debe buscar otras áreas más allá de la atención médica donde la donación de datos personales confidenciales pueda ser útil e identificar qué tipos de mecanismos técnicos y legales pueden facilitar el proceso. Permitir que las personas donen sus datos empodera a las personas y las comunidades para abordar la brecha de datos.

Recomendación: Cree conjuntos de datos para casos de uso de IA de alto valor

Estados Unidos necesita más datos para construir modelos de IA exitosos. Los formuladores de políticas deberían financiar la creación de conjuntos de datos específicos de aplicaciones de alta calidad para acelerar el desarrollo de herramientas habilitadas para IA. La innovación en ciertas industrias, como la atención médica, la educación y la defensa, depende de conjuntos de datos sólidos y representativos. Del mismo modo, la representatividad de los datos también es fundamental para garantizar que los servicios basados ​​en datos, como la IA, funcionen para todas las personas y comunidades. Por ejemplo, el desarrollo de nuevos medicamentos requiere conjuntos de datos representativos para garantizar que el medicamento beneficie correctamente a todos los grupos. Del mismo modo, la IA para los sistemas de defensa autónomos necesita conjuntos de datos actualizados para garantizar la optimización y la precisión. Las agencias federales deben trabajar con los actores de la industria y la sociedad civil para desarrollar conjuntos de datos compartidos que pueden ser un recurso importante para entrenar nuevos modelos de IA.

Mejore el acceso a los datos

Los formuladores de políticas deben garantizar que tanto los consumidores como las empresas puedan acceder a los datos y darles un uso productivo. El acceso a los datos se refiere a la disponibilidad de fuentes de datos para el público, ya sean datos gubernamentales o datos recopilados por actores privados. Los formuladores de políticas deben mejorar el acceso a los datos apoyando las políticas de portabilidad de datos, aumentando los datos gubernamentales abiertos y brindando acceso a datos gubernamentales confidenciales (con las salvaguardas adecuadas).

Recomendación: crear más políticas de portabilidad de datos específicas del sector

Los legisladores de EE. UU. deberían crear más políticas de portabilidad de datos específicas del sector a nivel nacional, basándose en las leyes de protección de datos sectoriales existentes que incluyen disposiciones de portabilidad de datos. La portabilidad de datos requiere que los controladores de datos hagan que los datos de los usuarios estén disponibles en un formato estandarizado y legible por máquina. Los controladores de datos también deben poner los datos de los usuarios a disposición de los consumidores sin ninguna restricción técnica o legal sobre su uso. Una forma de habilitar la portabilidad de datos es con interfaces de programación de aplicaciones (API) abiertas. Las API abiertas permiten que terceros accedan a los datos en nombre de los usuarios desde los sistemas informáticos en un formato legible por máquina. Cuando sea práctico, los reguladores deben exigir el uso de API abiertas para implementar los requisitos de portabilidad de datos.

Algunos sectores ya tienen requisitos de portabilidad de datos. Por ejemplo, en el sector de la atención de la salud, la Ley de tecnología de la información sanitaria para la salud económica y clínica (HITECH) otorga a los consumidores el derecho a solicitar su información médica personal en un formato electrónico legible por máquina y enviar esa información a un tercero designado. Del mismo modo, en el sector de los servicios financieros, la Ley Dodd-Frank exige que las instituciones financieras proporcionen a los consumidores acceso a sus registros financieros en un formato electrónico utilizable, aunque la Oficina de Protección Financiera del Consumidor (CFPB, por sus siglas en inglés) aún necesita hacer más reglamentaciones sobre la implementación de este requisito. Los formuladores de políticas deberían expandir la portabilidad de datos en otros sectores, como el sector energético. Por ejemplo, los consumidores deberían poder acceder a sus datos de servicios públicos recopilados por medidores inteligentes en sus hogares para administrar su consumo de energía de manera más efectiva y así ahorrar dinero.

Recomendación: apoyar los datos abiertos a nivel estatal y local

Los «datos abiertos» se refieren a los datos que están disponibles gratuitamente para su uso sin restricciones y juegan un papel fundamental en la transparencia del gobierno. Los datos abiertos benefician a muchos actores, incluidas empresas, organizaciones de la sociedad civil, académicos y periodistas. Si bien las agencias federales han hecho que los datos del gobierno estén disponibles de forma gratuita y accesibles de manera predeterminada, los gobiernos estatales y locales también deben continuar desarrollando e implementando políticas de datos abiertos. Solo 42 estados tienen portales de datos abiertos, y solo 48 ciudades o condados de los Estados Unidos publican datos abiertos. Los estados restantes deben desarrollar políticas y portales de datos abiertos para hacer que más datos estén disponibles públicamente de manera predeterminada. El Congreso debería crear programas de subvenciones para ayudar a más ciudades a lanzar iniciativas de datos abiertos.

Recomendación: Proporcionar acceso a datos gubernamentales confidenciales con las garantías adecuadas

Si bien la información confidencial del gobierno no debe ponerse a disposición del público, los investigadores deben tener acceso seguro a ciertos datos confidenciales. Solo mirar datos agregados puede ocultar matices importantes entre grupos. Como resultado, los formuladores de políticas deberían permitir un mayor intercambio de datos gubernamentales confidenciales con las salvaguardas apropiadas y expandir los ejemplos existentes de intercambio de datos confiables a otras agencias federales. Por ejemplo, el Censo permite compartir microdatos confidenciales para su uso en investigaciones de ciencias sociales. En la actualidad, los investigadores pueden acceder a los datos a través de Centros Federales de Datos de Investigación Estadística seguros. Según la Ley de fundamentos para la formulación de políticas basadas en evidencia de 2018, todas las agencias estadísticas federales deben hacer que sus datos restringidos estén disponibles después de un proceso de solicitud estándar.52 El Congreso debe monitorear la implementación del proceso de solicitud estándar y garantizar que todas las agencias cubiertas cumplan con este requisito de manera oportuna.

De manera similar, en virtud de la Ley de Ciencias y CHIPS de 2022, la Fundación Nacional de Ciencias debe crear un proyecto de demostración del Servicio Nacional de Datos Seguros (NSDS) para agilizar el intercambio de datos en todo el gobierno federal y, al mismo tiempo, mantener sólidas prácticas de privacidad y confidencialidad. Dependiendo de los resultados del período de prueba de la demostración, los legisladores deben continuar financiando una NSDS para reducir la carga del intercambio de datos y al mismo tiempo proteger la privacidad. Una NSDS opera bajo la Ley de Protección de Información Confidencial y Eficiencia Estadística (CIPSEA) de 2018 y la Ley de Privacidad de 1974. Permitir que continúe este tipo de intercambio de datos formalizado significa que los datos que no pueden hacerse públicos por razones de privacidad aún pueden estar disponibles para los investigadores. bajo ciertas condiciones.

Mejore la calidad de los datos

Mejorar la calidad de los datos, es decir, garantizar que los datos sean aptos para su uso, incluida la exactitud, la puntualidad, la precisión y la representación, es importante para cerrar la brecha de datos y garantizar que todas las comunidades estén incluidas en conjuntos de datos importantes. Algunas comunidades quedan excluidas de los conjuntos de datos críticos, o la calidad de los datos recopilados los hace menos útiles. En ambos casos, la calidad de los datos impide que ciertos individuos y grupos reciban los beneficios de los datos y, por lo tanto, exacerba la brecha de datos.

Recomendación: Promover la interoperabilidad de datos entre gobiernos federales, estatales y locales

Las estadísticas gubernamentales a menudo tienen un formato incorrecto, están incompletas o son inconsistentes. Los formuladores de políticas deben corregir las variaciones innecesarias en la metodología y la terminología tanto en el gobierno federal como en los gobiernos estatales y locales que reciben fondos federales. Por ejemplo, las agencias federales usan 23 variaciones para describir casos de agresión sexual, y la diferenciación a menudo no tiene un propósito sustancial. Estos tipos de inconsistencias terminológicas también pueden afectar los datos educativos y obstruir la toma de decisiones efectivas por parte de las familias y los educadores. Los estados reciben fondos federales para construir sistemas de datos longitudinales en todo el estado que estandaricen los datos educativos dentro de un estado, pero los legisladores deben exigir que estos sistemas estatales individuales también operen con el mismo léxico y formato para permitir la interoperabilidad y el análisis entre estados. Los formuladores de políticas deberían aplicar este tipo de estandarización a otras industrias, como la mano de obra y la manufactura, para crear una mejor cobertura de datos para las áreas de interés nacional. Los gobiernos federal, estatal y local también deben buscar asociaciones para promover los estándares de datos y la interoperabilidad de datos en torno a intereses comunes, incluso en áreas como el transporte, la educación, el medio ambiente y la justicia penal.

Recomendación: Fortalecer las Prácticas de Estandarización de Datos Público-Privados

Los formuladores de políticas también deberían trabajar para fortalecer las prácticas de estandarización de datos tanto entre agencias como dentro del sector privado. Para hacer esto, OSTP debe convocar un grupo de trabajo con partes interesadas clave de la industria para crear una serie de estándares para sectores críticos que las organizaciones públicas y privadas pueden usar para hacer que los datos sean más interoperables y útiles. Por ejemplo, la Ley de Transparencia y Responsabilidad Digital (DATA) de 2014 crea estándares relacionados con el informe de gastos para las agencias gubernamentales para que las agencias divulguen los gastos de manera simplificada. OSTP debe crear un grupo de trabajo público-privado para crear definiciones consistentes y convenciones de nomenclatura estándar para varios temas a fin de facilitar una mayor comunicación entre los sistemas de datos y un mayor intercambio de datos en general.

Recomendación: aprobar medidas de protección de datos específicos demográficos

Muchos grupos siguen estando insuficientemente representados en los datos debido a un muestreo insuficiente oa la exclusión de ciertos detalles sobre una población.  Los formuladores de políticas deberían aprobar protecciones demográficas específicas para formalizar la representación de ciertos grupos en los datos para llenar los vacíos de datos históricos. La representación en los conjuntos de datos afecta qué tan bien funciona un servicio para una comunidad determinada o cómo impacta en ella.

Algunos legisladores han comenzado a introducir este tipo de legislación. Por ejemplo, la Ley de Inclusión de Datos LGBTQI+ (HR 4176) fue aprobada por la Cámara de Representantes en julio de 2022 para mejorar las deficiencias en las encuestas federales relacionadas con la recopilación de información sobre orientación sexual e identidad de género. Del mismo modo, las recomendaciones del Grupo de Trabajo de Datos Equitativos dirigieron a las agencias ejecutivas a desarrollar la Agenda Federal de Evidencia sobre Equidad LGBTQI+. Los datos de mayor calidad para este grupo ayudarán a monitorear las tendencias de la población e identificar las necesidades de la comunidad, como los servicios de atención médica específicos para LGBTQ. Asimismo, proyectos de ley presentados, como la Ley de recopilación y divulgación equitativas de datos sobre el COVID-19 de 2021 (HR 1370), buscaron ampliar la recopilación de información demográfica durante la pandemia para reducir las disparidades en los resultados de salud. El Congreso debería aprobar este tipo de legislación para garantizar una mejor representación en los datos.

Recomendación: use datos sintéticos para llenar los vacíos de datos críticos

Invertir en el uso de datos sintéticos para conjuntos de datos confidenciales podría ayudar a las agencias a llenar los vacíos de datos críticos, al tiempo que protege la privacidad de las personas. Los datos sintéticos se refieren a datos creados artificialmente que reflejan información del mundo real. Estos datos tienen las mismas propiedades estadísticas que su lámina del mundo real sin contener ninguna información real, lo que significa que todavía se pueden desagregar o combinar como un conjunto de datos estándar mientras se preserva la privacidad. La Oficina del Censo ya ofrece múltiples productos que utilizan datos sintéticos, como la aplicación OnTheMap que mapea dónde viven los trabajadores en los Estados Unidos. El sector privado también utiliza datos sintéticos cuando maneja información sensible. Por ejemplo, las leyes de privacidad impiden que las empresas de software accedan a los datos de los pacientes, por lo que las organizaciones que crean herramientas para sistemas de registros médicos electrónicos utilizan datos alternativos para probar sus productos y, a menudo, enfrentan dificultades imprevistas al implementarlos con datos reales de pacientes. Los datos sintéticos eliminan esas dificultades como sustituto de alta calidad con las mismas propiedades estadísticas que los datos originales. Los jefes de tecnología y estadísticas del gobierno deben invertir en datos sintéticos para el desarrollo de nuevos productos y servicios.

Recomendación: mantener rutinariamente los conjuntos de datos del gobierno

Las agencias federales deben proporcionar mantenimiento de rutina a los conjuntos de datos para aumentar la calidad y la utilidad de los datos. Así como el gobierno trata el mantenimiento de la infraestructura como un proceso continuo que requiere mantenimiento de rutina para garantizar la calidad y la seguridad, los recolectores de datos de la agencia deben monitorear continuamente los conjuntos de datos para garantizar que estén actualizados, limpios y protegidos. Además, las agencias deben mantener una lista de limitaciones y errores conocidos en los conjuntos de datos para aclarar la calidad de los datos y ayudar a los investigadores que buscan utilizar datos públicos. Revelar las limitaciones de los conjuntos de datos ayudará a quienes los usan a comprender quién no está representado en los datos, así como también cómo mejorarlos con el tiempo.

Conclusión

Poner demasiado énfasis en una sola área de solución a la vez conducirá a un desequilibrio. Aumentar la cantidad de datos recopilados sin mejorar la calidad de los datos creará una vigilancia innecesaria, y mejorar el acceso a los datos por sí solo será inútil sin datos mejores y más representativos. Además, cerrar la brecha de datos no será posible sin repensar y reformular la privacidad por completo. Como se explicó, los formuladores de políticas han encontrado en gran medida un enfoque exitoso para cerrar la brecha digital, pero han carecido de un enfoque concertado y cohesivo para cerrar la brecha de datos. Es hora de tomar las lecciones aprendidas de la brecha digital y aplicarlas a la economía de datos y garantizar que ningún individuo o comunidad se quede atrás.

Aumente la conectividad digital

Los programas de conectividad digital tienen como objetivo maximizar la cantidad de hogares en los Estados Unidos que pueden usar servicios de banda ancha. Las políticas de conectividad representan la mayor parte del financiamiento destinado a cerrar la brecha digital, con más de $43,600 millones disponibles para programas con la conectividad como propósito exclusivo.

Los programas de conectividad digital se centran en la planificación y el despliegue de la infraestructura de banda ancha, la velocidad de los servicios y la asequibilidad de dichos servicios. Los programas de planificación evalúan la viabilidad de los proyectos de despliegue de banda ancha y los trabajos preliminares de ingeniería. La financiación para la implementación se centra en la construcción de infraestructura y las operaciones en curso, que pueden incluir todo, desde la gestión de la red hasta el servicio al cliente y la administración.

Cuarenta y dos programas con banda ancha como objetivo principal o uno de sus principales objetivos se encuentran bajo el paraguas de la conectividad, incluidos 11 programas en curso y 5 creados por legislación reciente con banda ancha como objetivo principal. La FCC y el Departamento de Agricultura de EE. UU. (USDA), entre otras agencias, ejecutan programas continuos. Para los programas recién creados, la NTIA, la FCC y numerosas agencias más pequeñas serán responsables de la implementación. Los programas de conectividad pueden ser específicos a nivel nacional o regional, o hacer que los destinatarios elegibles sean miembros de grupos demográficos específicos, como nativos americanos o nativos hawaianos.

Los programas de conectividad en curso notables incluyen el Programa de alto costo de la FCC y el Programa ReConnect del USDA. El programa High Cost tiene como objetivo subsidiar a los operadores de telecomunicaciones por el costo de construcción, operación y mantenimiento de infraestructura en áreas de difícil acceso y recibió $28.3 mil millones en financiamiento entre el año fiscal 2015 y el año fiscal 2020.72 El Programa ReConnect se enfoca en entidades más pequeñas un meta similar de construir y operar instalaciones de banda ancha para áreas rurales y recibió $1.4 mil millones durante el mismo período. Los programas más nuevos han aumentado enormemente los fondos disponibles para proyectos de conectividad, con el Programa de Equidad, Acceso e Implementación de Banda Ancha dirigido por la NTIA que recibe $42.45 mil millones para apoyar proyectos relacionados con la planificación, implementación, mapeo y adopción de banda ancha en todo el país. Asimismo, el Programa de Conectividad de Banda Ancha Tribal recibió $1 mil millones de la Ley de Asignaciones Consolidadas de 2021 y $2 mil millones del IIJA para expandir la adopción y el despliegue de banda ancha en tierras tribales, entre otros esfuerzos.

Mejorar la alfabetización digital

La alfabetización digital se refiere a las habilidades y la capacidad de utilizar las tecnologías de la información y la comunicación para encontrar, evaluar y comunicar información. En los años transcurridos desde el Plan Nacional de Banda Ancha, los formuladores de políticas y otros expertos han llegado a reconocer la importancia de la alfabetización digital para cerrar la brecha digital. Aunque el plan de 2010 destaca la importancia de las habilidades de alfabetización digital en la adopción de la banda ancha, aún persisten brechas en la alfabetización digital, especialmente entre ciertos grupos de edad e ingresos.

Cinco de los nuevos programas creados por la legislación reciente con banda ancha como objetivo principal se dirigen específicamente a las habilidades digitales. Por ejemplo, la Ley de Equidad Digital proporciona $2750 millones a tres programas de subvenciones para apoyar la planificación e implementación de planes de equidad digital para incluir a más comunidades y estimular una mayor adopción de la banda ancha. La ley revela que algunas comunidades se quedarán atrás, a menos que se tomen medidas para cerrar la brecha de habilidades y alfabetización digital. La NTIA, el Departamento de Educación y grupos más pequeños, como el Instituto de Servicios de Museos y Bibliotecas, rigen la mayoría de los programas de alfabetización digital.

Ampliar el acceso a dispositivos digitales

Para utilizar los servicios de banda ancha, los estadounidenses necesitan acceso a dispositivos conectados a Internet que puedan crear, generar y enviar información. Dichos dispositivos incluyen teléfonos inteligentes, tabletas y computadoras personales. Varios programas federales han buscado aumentar la propiedad de dispositivos digitales en comunidades desatendidas. Este esfuerzo se ha vuelto especialmente importante a raíz de la pandemia de COVID-19 que requiere que muchos estudiantes y profesionales completen sus actividades diarias de forma remota. Y, sin embargo, todavía existe el uso de dispositivos digitales entre adultos de diferentes niveles de ingresos. Según el Centro de Investigación Pew, el 24 por ciento de los adultos con ingresos anuales de menos de $30,000 informa que no posee un teléfono inteligente y el 41 por ciento no tiene una computadora de escritorio o portátil. En contraste, el 97 por ciento de los adultos que ganan más de $100,000 al año poseen un teléfono inteligente y el 92 por ciento posee una computadora de escritorio o portátil.

La afluencia de nuevos fondos para programas de banda ancha enfatiza los dispositivos digitales. De los programas cuyo objetivo principal es la banda ancha, nueve pertenecen a la categoría de dispositivos. Para programas con banda ancha como un propósito posible, 25 se relacionan con dispositivos. Muchos programas de conectividad incluyen la necesidad de dispositivos digitales, como el Programa de conectividad de banda ancha tribal de la NTIA. Los programas administrados por la FCC, como el Programa de Telesalud COVID-19, el Programa de Conectividad Asequible, el Fondo de Conectividad de Emergencia y el Piloto de Atención Conectada, se enfocan en la asequibilidad y los dispositivos para garantizar que las personas y las comunidades puedan acceder a los servicios esenciales de atención médica a través de banda ancha.

Políticas para cerrar la brecha digital

Las agencias estatales y federales han estado trabajando durante más de una década para respaldar el despliegue de banda ancha de alta velocidad. Estos esfuerzos se centran en tres áreas principales: conectividad digital, habilidades digitales y dispositivos digitales. Quince agencias federales administran 133 programas para combatir la brecha digital. Algunos tienen el acceso de banda ancha como propósito principal, otros como un propósito (de muchos) y otros incluyen el acceso de banda ancha como un propósito secundario.

Desde la década de 1990, las preocupaciones sobre las brechas en el acceso y uso de Internet y las tecnologías conectadas a Internet han persistido en las discusiones académicas y de políticas. Tomando nota de los enormes beneficios de la banda ancha y las desigualdades potencialmente crecientes, el Congreso ordenó a la Comisión Federal de Comunicaciones (FCC) en 2009 que desarrollara una estrategia nacional para garantizar que todos los estadounidenses tengan «acceso a la capacidad de banda ancha». En 2010, la FCC publicó el Plan Nacional de Banda Ancha para delinear las formas en que el gobierno puede influir en el ecosistema de banda ancha. Este plan incluye el establecimiento de políticas de competencia, innovación y bienestar del consumidor, así como políticas relativas a la asignación de las distintas infraestructuras necesarias para el acceso a la banda ancha. El Plan Nacional de Banda Ancha también analiza específicamente la importancia de la banda ancha para sectores clave, como la educación, la atención médica y las operaciones gubernamentales.

El panorama de las telecomunicaciones ha evolucionado significativamente en más de una década desde el lanzamiento del plan. En 2010, aproximadamente el 65 por ciento de los estadounidenses se suscribieron a la banda ancha. A partir de 2019, el 90 por ciento de los hogares se suscribieron. La comprensión de que el acceso de banda ancha mejorado sirve al interés público fue fundamental para esta evolución positiva. En un esfuerzo más reciente para promover la equidad digital, el Plan Lewis Latimer para la Equidad e Inclusión Digital de la Liga Nacional Urbana, una organización no partidista de derechos civiles analiza la opinión de que “la exclusión digital agrava las desigualdades para los grupos históricamente marginados”, una opinión de que la tanto el sector público como el privado han adoptado. El Plan Latimer enfatiza la importancia de implementar redes en todas partes, obtener una conectividad casi universal y utilizar las redes de manera efectiva para brindar servicios esenciales.

El gobierno federal ha respaldado estos objetivos, como lo demuestra una importante afluencia de inversiones para programas de banda ancha. La Ley de Inversión en Infraestructura y Empleos de 2021 (IIJA), también conocida como la Ley de Infraestructura Bipartidista, es la mayor inversión en implementación y adopción de banda ancha en la historia de EE. UU. La Administración Nacional de Telecomunicaciones e Información (NTIA), la FCC, los estados y otras agencias relevantes supervisarán esta financiación. Un inventario de 2022 de programas federales de banda ancha realizado por la Oficina de Responsabilidad Gubernamental detalla el suministro de fondos que existe para tales programas: más de $48.9 mil millones para programas en los que la banda ancha es el objetivo principal. Ese número incluso excluye nuevos esfuerzos de 2020 y 2021 creados por la Ley CARES, la Ley de Asignaciones Consolidadas de 2021, la Ley del Plan de Rescate Estadounidense de 2021, el IIJA y otros programas nuevos relevantes.

Los programas apoyados por esta afluencia de fondos apuntan a la conectividad digital, la alfabetización digital y los dispositivos. Muchos de los programas, particularmente los creados desde 2020, incluyen múltiples áreas de enfoque y la mayoría de ellos también incluyen «asequibilidad» en sus descripciones. Incluir la asequibilidad en el propósito de un programa significa que el programa tiene un alcance específico para incluir a personas y comunidades de bajos ingresos. La financiación de la asequibilidad puede provenir de descuentos, reembolsos o programas de subvenciones. (Consulte el apéndice para obtener más detalles sobre estos programas).

Políticas para cerrar la brecha de datos

Al igual que la brecha digital impide que ciertas poblaciones accedan a los servicios de banda ancha, la brecha de datos impide que ciertas poblaciones se beneficien de los servicios basados ​​en datos. Pero si bien la brecha digital ha recibido una gran afluencia de financiamiento e interés en los últimos años, pocos esfuerzos políticos han abordado la brecha de datos.

La brecha entre los que tienen datos y los que no tienen datos seguirá creciendo a menos que cerrar la brecha de datos se convierta en una prioridad política clave para quienes promueven la equidad digital. Debido a la continua falta de recopilación equitativa de datos, los servicios basados ​​en datos no benefician a algunas personas y comunidades. Si bien la brecha digital ha recibido una gran cantidad de apoyo y recursos de los formuladores de políticas, los datos todavía se consideran en gran medida como una entrada única, en lugar de un elemento central de la infraestructura digital.

En 2014, el Centro para la Innovación de Datos destacó por primera vez cómo las personas y las comunidades que carecen de datos de alta calidad corren el riesgo de quedarse atrás en un mundo cada vez más impulsado por los datos. En los años transcurridos desde entonces, la economía de datos se ha desarrollado a un ritmo acelerado, transformando aulas y hospitales y permitiendo una mejor seguridad pública y monitoreo ambiental. Pero una serie de desigualdades sociales y económicas pueden resultar de la falta de recopilación o uso de datos, y estas desigualdades (la división de datos) significan que los servicios basados ​​en datos no funcionan para ciertas personas y comunidades. A pesar de la introducción de la Estrategia Federal de Datos (FDS, por sus siglas en inglés) para acelerar el uso de datos en el interés público, persisten importantes lagunas en los datos y las actualizaciones sobre la implementación de FDS han sido limitadas. Además, un informe del Centro para la Innovación de Datos de 2022 encuentra que se ha avanzado poco para cerrar la brecha de datos, con brechas que afectan las estadísticas federales e incluso sistemas de datos completos en atención médica, educación y servicios financieros.

Cerrar la brecha de datos requerirá un enfoque holístico que aborde un nuevo conjunto de desafíos asociados con la economía de datos. Los formuladores de políticas también deben investigar formas de reforzar la aceptación de la recopilación y el intercambio de datos para el bien social. Los programas de brecha digital han tenido éxito en gran parte debido a la noción universal de que el acceso de banda ancha es de interés público. Deberían aplicar esa misma vista a la división de datos.

Si bien no existe una solución única para superar las inequidades digitales, la elaboración de una respuesta política que aborde las brechas críticas en la cantidad de datos, el acceso a los datos y la calidad de los datos mientras se reformulan los debates sobre políticas de privacidad es un buen comienzo. En primer lugar, los formuladores de políticas deben repensar su concepto de privacidad y aceptar los datos como un habilitador fundamental del bien social. Estados Unidos necesita más datos, pero eso debe ir de la mano con la legislación nacional de privacidad de datos. El aumento de la recopilación de datos a través de una mejor distribución y uso de dispositivos garantizará que más estadounidenses puedan aprovechar los beneficios de la innovación basada en datos. Eliminar las cláusulas de minimización de datos también ayudará a garantizar que ningún individuo o comunidad experimente pobreza de datos. Al mejorar el acceso a los datos a través de la portabilidad de datos, políticas de datos abiertos y API abiertas, más comunidades podrán participar en la economía de datos. Además, los formuladores de políticas deben pensar en aumentar la representación de grupos históricamente desatendidos.

Crear regulaciones de privacidad amigables con los datos

Los activistas de la privacidad argumentan habitualmente que la recopilación, el intercambio y el uso de datos personales sin consentimiento afirmativo violan los derechos humanos de las personas. Estos activistas ignoran los beneficios tanto individuales como sociales de los datos. Por ejemplo, las personas pueden beneficiarse de una mejor atención médica si sus médicos tienen mejor información sobre ellos y la sociedad puede beneficiarse del desarrollo de tratamientos médicos más efectivos cuando todos contribuyen con datos de salud para la investigación. Pero los activistas de la privacidad argumentan que estos beneficios colectivos son secundarios a los derechos de privacidad individuales. Como resultado, las leyes y regulaciones de privacidad tienen un sesgo anti-datos que impide los usos beneficiosos de los datos, incluso en los casos en que existen riesgos mínimos para la privacidad, pero beneficios sociales positivos. Por ejemplo, EE. UU.

Los formuladores de políticas deberían reconsiderar las leyes y regulaciones de privacidad que pueden perpetuar la brecha de datos. Por ejemplo, en Illinois, la Ley de privacidad de la información biométrica prohíbe la recopilación de datos biométricos sin obtener primero el consentimiento informado. Para evitar infringir esta ley, las empresas han tenido que restringir a los consumidores del estado el uso de productos y servicios populares que utilizan datos de consumidores. O considere cómo la Ley Federal de Privacidad de 1974 y otras regulaciones restringen al Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano de EE. UU. de informar los pagos de alquiler a tiempo a las agencias de crédito sin el consentimiento previo de la persona, incluso cuando informar el historial de alquiler puede mejorar la precisión de los informes. de puntajes de crédito para inquilinos de viviendas públicas.

El Reglamento General de Protección de Datos (GDPR) de la Unión Europea limita significativamente la recopilación y el uso de datos personales. Por ejemplo, requiere que las empresas solo recopilen la cantidad mínima de datos necesarios para un propósito específico y no los utilicen para ningún otro propósito sin el consentimiento previo del usuario. En efecto, el RGPD prohíbe a las empresas hacer algo nuevo e innovador con los datos. El RGPD también exige que las empresas lleven a cabo una evaluación del impacto en la privacidad de cualquier procesamiento de datos de «alto riesgo». Estas evaluaciones de impacto requieren que las empresas evalúen los riesgos para un individuo de las actividades de recopilación de datos propuestas, la necesidad de la recopilación y las medidas de mitigación para reducir el riesgo. Como reflejo de la priorización del RGPD de los derechos de privacidad de datos individuales por encima de los beneficios personales o colectivos, la ley en ninguna parte exige que las empresas también evalúen los beneficios de las actividades de recopilación de datos, ya sea para los individuos o para la sociedad.

Cerrar la brecha de datos requerirá que los formuladores de políticas miren más allá de las preocupaciones limitadas de privacidad de datos para considerar los innumerables beneficios de la recopilación y el uso de datos tanto para organizaciones como para individuos. Los formuladores de políticas deben evitar demonizar la recopilación de datos y perpetuar los estigmas que rodean a las tecnologías basadas en datos, como etiquetarlas como «tecnología de vigilancia». En lugar de diseñar políticas que restrinjan los datos, los formuladores de políticas deberían buscar formas de expandir su recopilación y uso equitativos.

Recomendación: Aprobar legislación nacional de privacidad de datos que equilibre la privacidad y el uso de datos

El Congreso debe aprobar una legislación federal sobre privacidad de datos que equilibre los derechos de privacidad de las personas con la innovación de datos. Idealmente, una ley federal de privacidad establecería derechos básicos de datos del consumidor, se adelantaría a las leyes estatales, garantizaría una aplicación confiable, agilizaría la regulación y minimizaría el impacto en la innovación. Un paso en esta dirección es la Ley Estadounidense de Privacidad y Protección de Datos, un proyecto de ley bipartidista publicado para discusión pública en junio de 2022 que lograría muchos de estos objetivos. El Congreso debería aprobar una versión refinada de este proyecto de ley en lugar de permitir que el mosaico de leyes estatales de privacidad de datos se expanda y reduzca aún más la recopilación y el uso de datos y, por lo tanto, exacerbe la brecha de datos.

Recomendación: establecer estándares y mejores prácticas para tecnologías de mejora de la privacidad

Las tecnologías de mejora de la privacidad (PET) son herramientas que permiten el uso de datos al tiempo que reducen los riesgos de datos. Los PET son una solución al dilema central de división de datos de equilibrar un aumento en la recopilación y el uso de datos mientras se protege la privacidad individual. Los ejemplos de PET incluyen el cálculo multipartito seguro (es decir, realizar análisis de datos en poder de diferentes entidades), desidentificación de datos personales (es decir, usar métodos estadísticos para anonimizar datos de identificación personal) y cifrado homomórfico (es decir, realizar operaciones matemáticas en datos cifrados). datos). Los avances en PET, así como una mayor adopción y aceptación de estas tecnologías, pueden fomentar un mayor uso de datos confidenciales en sectores como la atención médica y la educación. Por ejemplo, un mayor uso de PET podría permitir a los investigadores médicos acelerar el desarrollo de fármacos basados ​​en datos, creando medicamentos que salvan vidas. Mientras que algunos PET, como la privacidad diferencial, han ganado mayor reconocimiento y aceptación entre académicos y profesionales, otros no. La Oficina del Censo se ha asociado con el Laboratorio de tecnología de mejora de la privacidad de las Naciones Unidas para poner a prueba diferentes técnicas de mejora de la privacidad. Establecer estándares y mejores prácticas para PET, incluida la desidentificación, fomentaría un mayor uso por parte de todas las agencias federales, no solo del Censo.

Recomendación: Reformar las Leyes Federales Sectoriales de Privacidad

Los investigadores necesitan acceso a los datos, pero las leyes de privacidad sectoriales a menudo limitan la recopilación y el intercambio de datos en campos como la educación y la atención médica. Estas leyes pueden aumentar los costos de recopilación de datos, lo que obliga a los investigadores a hacer concesiones, como buscar poblaciones a las que sea más fácil llegar, para las cuales cuesta menos obtener el consentimiento para usar sus datos. Los formuladores de políticas deberían reformar las leyes de privacidad, como la Ley de Portabilidad y Responsabilidad del Seguro Médico (HIPAA, por sus siglas en inglés) para permitir mejor el intercambio de datos con fines beneficiosos, como mejorar la atención al paciente y la investigación médica. En educación, la Ley de Privacidad y Derechos Educativos de la Familia (FERPA) y la Ley de Educación Superior rigen el acceso a los datos educativos. Aunque FERPA solo cubre información que identifica directamente a los estudiantes, la mayoría de las instituciones operan bajo el supuesto de que todos los datos educativos son registros de FERPA. Asimismo, el Congreso prohibió al Departamento de Educación implementar una base de datos a nivel de estudiante sobre resultados de educación superior bajo la Ley de Educación Superior. En el futuro, las leyes sectoriales de privacidad no deberían obstruir los datos, particularmente en casos de alto valor.

Crear más datos

Una economía de datos robusta y equitativa es aquella en la que la mayoría de las personas viven en entornos ricos en datos. Para construir estos entornos, los formuladores de políticas deben invertir en programas que aumenten la cantidad de datos recopilados por los sectores público y privado. Dichos programas deben apuntar a aumentar los tipos de dispositivos de recopilación de datos utilizados por individuos y comunidades y garantizar que dicha distribución llegue a los grupos tradicionalmente desatendidos que son los que más se benefician. Los datos pueden impulsar el crecimiento económico y mejorar la calidad de vida, pero solo si suficientes personas pueden crearlos, recopilarlos y usarlos.

Recomendación: Invertir en Ciudades Inteligentes

Los formuladores de políticas deberían invertir en ciudades inteligentes para mejorar la recopilación de datos. Mejores datos sobre las comunidades pueden empoderar a los residentes y líderes cívicos para tomar mejores decisiones sobre problemas locales, como el crimen y el tráfico. Los sensores pueden automatizar la recopilación de datos que no se pueden recopilar manualmente de manera fácil o suficiente. Por ejemplo, las estaciones de monitoreo de la calidad del aire utilizan sensores inteligentes para recopilar puntos de datos continuos sobre las partículas en el aire en tiempo real. Un grupo de trabajo interinstitucional en el gobierno federal debe crear una estrategia nacional integral para Internet de las cosas (IoT) para garantizar que las comunidades locales puedan aprovechar al máximo las oportunidades creadas por los dispositivos conectados a IoT. Las agencias federales, como el Departamento de Transporte y el Departamento de Energía, también deberían financiar redes de investigación para desarrollar soluciones de ciudades inteligentes para desafíos urbanos relacionados con cosas como el transporte y el clima. Los gobiernos de las ciudades también deberían crear programas piloto para varias iniciativas de recopilación de datos basadas en sensores, como los sistemas de detección de disparos y el monitoreo de la calidad de los alimentos.

Recomendación: identificar y adquirir más datos del sector privado

La demanda de datos por parte del gobierno puede crear un mercado que impulse la oferta de datos. Las agencias federales deben emitir una solicitud anual de información solicitando comentarios sobre qué conjuntos de datos del sector privado podrían agregar valor a sus respectivas misiones. Por ejemplo, la Administración de Alimentos y Medicamentos debe examinar qué datos del sector privado son necesarios para monitorear el inventario de bienes de consumo y el estado de la cadena de suministro de los productos que supervisa, como la fórmula infantil. La Oficina de Administración y Presupuesto debe ordenar a las agencias federales que informen sobre el uso que hacen de los datos del sector privado como parte de los futuros planes de acción anuales para cumplir con el FDS. Un mayor uso de los datos del sector privado es especialmente importante para llenar los vacíos de datos.

Recomendación: crear oportunidades para compartir datos entre organizaciones y sectores

Muchas organizaciones, incluidas empresas, organizaciones sin fines de lucro, agencias gubernamentales y universidades no comparten sus datos con otros. Las agencias federales deben crear asociaciones de intercambio de datos para aumentar el intercambio de datos entre diferentes grupos para abordar problemas importantes dentro de su misión, como rastrear mejor la propagación de enfermedades infecciosas, comprender el cambio climático y detectar envíos de productos falsificados. Las agencias federales deben experimentar con diferentes modelos de intercambio de datos, como consorcios de datos y fideicomisos de datos, para fomentar la participación. Las asociaciones de intercambio de datos utilizan acuerdos formalizados para desglosar los silos y agregar datos para crear más datos disponibles para su uso mientras se protege la información sensible o confidencial.

Recomendación: Facilite que los estadounidenses donen sus datos

Los legisladores deberían facilitar que los estadounidenses contribuyan voluntariamente con sus datos personales confidenciales a terceros. Por ejemplo, aunque muchos estadounidenses están dispuestos a contribuir con sus datos de salud para su uso en investigaciones médicas, existen pocas opciones para este tipo de donación. El Departamento de Salud y Servicios Humanos debe exigir que todos los sistemas de registros médicos electrónicos certificables brinden a los pacientes la opción de donar sus datos a investigaciones médicas de terceros. Además, la Oficina de Política Científica y Tecnológica (OSTP) debe buscar otras áreas más allá de la atención médica donde la donación de datos personales confidenciales pueda ser útil e identificar qué tipos de mecanismos técnicos y legales pueden facilitar el proceso. Permitir que las personas donen sus datos empodera a las personas y las comunidades para abordar la brecha de datos.

Recomendación: Cree conjuntos de datos para casos de uso de IA de alto valor

Estados Unidos necesita más datos para construir modelos de IA exitosos. Los formuladores de políticas deberían financiar la creación de conjuntos de datos específicos de aplicaciones de alta calidad para acelerar el desarrollo de herramientas habilitadas para IA. La innovación en ciertas industrias, como la atención médica, la educación y la defensa, depende de conjuntos de datos sólidos y representativos. Del mismo modo, la representatividad de los datos también es fundamental para garantizar que los servicios basados ​​en datos, como la IA, funcionen para todas las personas y comunidades. Por ejemplo, el desarrollo de nuevos medicamentos requiere conjuntos de datos representativos para garantizar que el medicamento beneficie correctamente a todos los grupos. Del mismo modo, la IA para los sistemas de defensa autónomos necesita conjuntos de datos actualizados para garantizar la optimización y la precisión. Las agencias federales deben trabajar con los actores de la industria y la sociedad civil para desarrollar conjuntos de datos compartidos que pueden ser un recurso importante para entrenar nuevos modelos de IA.

Mejore el acceso a los datos

Los formuladores de políticas deben garantizar que tanto los consumidores como las empresas puedan acceder a los datos y darles un uso productivo. El acceso a los datos se refiere a la disponibilidad de fuentes de datos para el público, ya sean datos gubernamentales o datos recopilados por actores privados. Los formuladores de políticas deben mejorar el acceso a los datos apoyando las políticas de portabilidad de datos, aumentando los datos gubernamentales abiertos y brindando acceso a datos gubernamentales confidenciales (con las salvaguardas adecuadas).

Recomendación: crear más políticas de portabilidad de datos específicas del sector

Los legisladores de EE. UU. deberían crear más políticas de portabilidad de datos específicas del sector a nivel nacional, basándose en las leyes de protección de datos sectoriales existentes que incluyen disposiciones de portabilidad de datos. La portabilidad de datos requiere que los controladores de datos hagan que los datos de los usuarios estén disponibles en un formato estandarizado y legible por máquina. Los controladores de datos también deben poner los datos de los usuarios a disposición de los consumidores sin ninguna restricción técnica o legal sobre su uso. Una forma de habilitar la portabilidad de datos es con interfaces de programación de aplicaciones (API) abiertas. Las API abiertas permiten que terceros accedan a los datos en nombre de los usuarios desde los sistemas informáticos en un formato legible por máquina. Cuando sea práctico, los reguladores deben exigir el uso de API abiertas para implementar los requisitos de portabilidad de datos.

Algunos sectores ya tienen requisitos de portabilidad de datos. Por ejemplo, en el sector de la atención de la salud, la Ley de tecnología de la información sanitaria para la salud económica y clínica (HITECH) otorga a los consumidores el derecho a solicitar su información médica personal en un formato electrónico legible por máquina y enviar esa información a un tercero designado. Del mismo modo, en el sector de los servicios financieros, la Ley Dodd-Frank exige que las instituciones financieras proporcionen a los consumidores acceso a sus registros financieros en un formato electrónico utilizable, aunque la Oficina de Protección Financiera del Consumidor (CFPB, por sus siglas en inglés) aún necesita hacer más reglamentaciones sobre la implementación de este requisito. Los formuladores de políticas deberían expandir la portabilidad de datos en otros sectores, como el sector energético. Por ejemplo, los consumidores deberían poder acceder a sus datos de servicios públicos recopilados por medidores inteligentes en sus hogares para administrar su consumo de energía de manera más efectiva y así ahorrar dinero.

Recomendación: apoyar los datos abiertos a nivel estatal y local

Los «datos abiertos» se refieren a los datos que están disponibles gratuitamente para su uso sin restricciones y juegan un papel fundamental en la transparencia del gobierno. Los datos abiertos benefician a muchos actores, incluidas empresas, organizaciones de la sociedad civil, académicos y periodistas. Si bien las agencias federales han hecho que los datos del gobierno estén disponibles de forma gratuita y accesibles de manera predeterminada, los gobiernos estatales y locales también deben continuar desarrollando e implementando políticas de datos abiertos. Solo 42 estados tienen portales de datos abiertos, y solo 48 ciudades o condados de los Estados Unidos publican datos abiertos. Los estados restantes deben desarrollar políticas y portales de datos abiertos para hacer que más datos estén disponibles públicamente de manera predeterminada. El Congreso debería crear programas de subvenciones para ayudar a más ciudades a lanzar iniciativas de datos abiertos.

Recomendación: Proporcionar acceso a datos gubernamentales confidenciales con las garantías adecuadas

Si bien la información confidencial del gobierno no debe ponerse a disposición del público, los investigadores deben tener acceso seguro a ciertos datos confidenciales. Solo mirar datos agregados puede ocultar matices importantes entre grupos. Como resultado, los formuladores de políticas deberían permitir un mayor intercambio de datos gubernamentales confidenciales con las salvaguardas apropiadas y expandir los ejemplos existentes de intercambio de datos confiables a otras agencias federales. Por ejemplo, el Censo permite compartir microdatos confidenciales para su uso en investigaciones de ciencias sociales. En la actualidad, los investigadores pueden acceder a los datos a través de Centros Federales de Datos de Investigación Estadística seguros. Según la Ley de fundamentos para la formulación de políticas basadas en evidencia de 2018, todas las agencias estadísticas federales deben hacer que sus datos restringidos estén disponibles después de un proceso de solicitud estándar. El Congreso debe monitorear la implementación del proceso de solicitud estándar y garantizar que todas las agencias cubiertas cumplan con este requisito de manera oportuna.

De manera similar, en virtud de la Ley de Ciencias y CHIPS de 2022, la Fundación Nacional de Ciencias debe crear un proyecto de demostración del Servicio Nacional de Datos Seguros (NSDS) para agilizar el intercambio de datos en todo el gobierno federal y, al mismo tiempo, mantener sólidas prácticas de privacidad y confidencialidad. Dependiendo de los resultados del período de prueba de la demostración, los legisladores deben continuar financiando una NSDS para reducir la carga del intercambio de datos y al mismo tiempo proteger la privacidad. Una NSDS opera bajo la Ley de Protección de Información Confidencial y Eficiencia Estadística (CIPSEA) de 2018 y la Ley de Privacidad de 1974 que continúe este tipo de intercambio de datos formalizado significa que los datos que no pueden hacerse públicos por razones de privacidad aún pueden estar disponibles para los investigadores. bajo ciertas condiciones.

Mejore la calidad de los datos

Mejorar la calidad de los datos, es decir, garantizar que los datos sean aptos para su uso, incluida la exactitud, la puntualidad, la precisión y la representación, es importante para cerrar la brecha de datos y garantizar que todas las comunidades estén incluidas en conjuntos de datos importantes. Algunas comunidades quedan excluidas de los conjuntos de datos críticos, o la calidad de los datos recopilados los hace menos útiles. En ambos casos, la calidad de los datos impide que ciertos individuos y grupos reciban los beneficios de los datos y, por lo tanto, exacerba la brecha de datos.

Recomendación: Promover la interoperabilidad de datos entre gobiernos federales, estatales y locales

Las estadísticas gubernamentales a menudo tienen un formato incorrecto, están incompletas o son inconsistentes. Los formuladores de políticas deben corregir las variaciones innecesarias en la metodología y la terminología tanto en el gobierno federal como en los gobiernos estatales y locales que reciben fondos federales. Por ejemplo, las agencias federales usan 23 variaciones para describir casos de agresión sexual, y la diferenciación a menudo no tiene un propósito sustancial. Estos tipos de inconsistencias terminológicas también pueden afectar los datos educativos y obstruir la toma de decisiones efectivas por parte de las familias y los educadores. Los estados reciben fondos federales para construir sistemas de datos longitudinales en todo el estado que estandaricen los datos educativos dentro de un estado, pero los legisladores deben exigir que estos sistemas estatales individuales también operen con el mismo léxico y formato para permitir la interoperabilidad y el análisis entre estados. Los formuladores de políticas deberían aplicar este tipo de estandarización a otras industrias, como la mano de obra y la manufactura, para crear una mejor cobertura de datos para las áreas de interés nacional. Los gobiernos federal, estatal y local también deben buscar asociaciones para promover los estándares de datos y la interoperabilidad de datos en torno a intereses comunes, incluso en áreas como el transporte, la educación, el medio ambiente y la justicia penal.

Recomendación: Fortalecer las Prácticas de Estandarización de Datos Público-Privados

Los formuladores de políticas también deberían trabajar para fortalecer las prácticas de estandarización de datos tanto entre agencias como dentro del sector privado. Para hacer esto, OSTP debe convocar un grupo de trabajo con partes interesadas clave de la industria para crear una serie de estándares para sectores críticos que las organizaciones públicas y privadas pueden usar para hacer que los datos sean más interoperables y útiles. Por ejemplo, la Ley de Transparencia y Responsabilidad Digital (DATA) de 2014 crea estándares relacionados con el informe de gastos para las agencias gubernamentales para que las agencias divulguen los gastos de manera simplificada. OSTP debe crear un grupo de trabajo público-privado para crear definiciones consistentes y convenciones de nomenclatura estándar para varios temas a fin de facilitar una mayor comunicación entre los sistemas de datos y un mayor intercambio de datos en general.

Recomendación: aprobar medidas de protección de datos específicos demográficos

Muchos grupos siguen estando insuficientemente representados en los datos debido a un muestreo insuficiente la exclusión de ciertos detalles sobre una población. Los formuladores de políticas deberían aprobar protecciones demográficas específicas para formalizar la representación de ciertos grupos en los datos para llenar los vacíos de datos históricos. La representación en los conjuntos de datos afecta qué tan bien funciona un servicio para una comunidad determinada o cómo impacta en ella.

Algunos legisladores han comenzado a introducir este tipo de legislación. Por ejemplo, la Ley de Inclusión de Datos LGBTQI+ (HR 4176) fue aprobada por la Cámara de Representantes en julio de 2022 para mejorar las deficiencias en las encuestas federales relacionadas con la recopilación de información sobre orientación sexual e identidad de género. Del mismo modo, las recomendaciones del Grupo de Trabajo de Datos Equitativos dirigieron a las agencias ejecutivas a desarrollar la Agenda Federal de Evidencia sobre Equidad LGBTQI+. Los datos de mayor calidad para este grupo ayudarán a monitorear las tendencias de la población e identificar las necesidades de la comunidad, como los servicios de atención médica específicos para LGBTQ. Asimismo, proyectos de ley presentados, como la Ley de recopilación y divulgación equitativas de datos sobre el COVID-19 de 2021 (HR 1370), buscaron ampliar la recopilación de información demográfica durante la pandemia para reducir las disparidades en los resultados de salud.  El Congreso debería aprobar este tipo de legislación para garantizar una mejor representación en los datos.

Recomendación: use datos sintéticos para llenar los vacíos de datos críticos

Invertir en el uso de datos sintéticos para conjuntos de datos confidenciales podría ayudar a las agencias a llenar los vacíos de datos críticos, al tiempo que protege la privacidad de las personas. Los datos sintéticos se refieren a datos creados artificialmente que reflejan información del mundo real. Estos datos tienen las mismas propiedades estadísticas que su lámina del mundo real sin contener ninguna información real, lo que significa que todavía se pueden desagregar o combinar como un conjunto de datos estándar mientras se preserva la privacidad. La Oficina del Censo ya ofrece múltiples productos que utilizan datos sintéticos, como la aplicación OnTheMap que mapea dónde viven los trabajadores en los Estados Unidos. El sector privado también utiliza datos sintéticos cuando maneja información sensible. Por ejemplo, las leyes de privacidad impiden que las empresas de software accedan a los datos de los pacientes, por lo que las organizaciones que crean herramientas para sistemas de registros médicos electrónicos utilizan datos alternativos para probar sus productos y, a menudo, enfrentan dificultades imprevistas al implementarlos con datos reales de pacientes. Los datos sintéticos eliminan esas dificultades como sustituto de alta calidad con las mismas propiedades estadísticas que los datos originales. Los jefes de tecnología y estadísticas del gobierno deben invertir en datos sintéticos para el desarrollo de nuevos productos y servicios.

Recomendación: mantener rutinariamente los conjuntos de datos del gobierno

Las agencias federales deben proporcionar mantenimiento de rutina a los conjuntos de datos para aumentar la calidad y la utilidad de los datos. Así como el gobierno trata el mantenimiento de la infraestructura como un proceso continuo que requiere mantenimiento de rutina para garantizar la calidad y la seguridad, los recolectores de datos de la agencia deben monitorear continuamente los conjuntos de datos para garantizar que estén actualizados, limpios y protegidos. Además, las agencias deben mantener una lista de limitaciones y errores conocidos en los conjuntos de datos para aclarar la calidad de los datos y ayudar a los investigadores que buscan utilizar datos públicos. Revelar las limitaciones de los conjuntos de datos ayudará a quienes los usan a comprender quién no está representado en los datos, así como también cómo mejorarlos con el tiempo.

Conclusión

Poner demasiado énfasis en una sola área de solución a la vez conducirá a un desequilibrio. Aumentar la cantidad de datos recopilados sin mejorar la calidad de los datos creará una vigilancia innecesaria, y mejorar el acceso a los datos por sí solo será inútil sin datos mejores y más representativos. Además, cerrar la brecha de datos no será posible sin repensar y reformular la privacidad por completo. Como se explicó, los formuladores de políticas han encontrado en gran medida un enfoque exitoso para cerrar la brecha digital, pero han carecido de un enfoque concertado y cohesivo para cerrar la brecha de datos. Es hora de tomar las lecciones aprendidas de la brecha digital y aplicarlas a la economía de datos y garantizar que ningún individuo o comunidad se quede atrás.

Apéndice

Aumente la conectividad digital

Los programas de conectividad digital tienen como objetivo maximizar la cantidad de hogares en los Estados Unidos que pueden usar servicios de banda ancha. Las políticas de conectividad representan la mayor parte del financiamiento destinado a cerrar la brecha digital, con más de $43,600 millones disponibles para programas con la conectividad como propósito exclusivo. 

Los programas de conectividad digital se centran en la planificación y el despliegue de la infraestructura de banda ancha, la velocidad de los servicios y la asequibilidad de dichos servicios. Los programas de planificación evalúan la viabilidad de los proyectos de despliegue de banda ancha y los trabajos preliminares de ingeniería. La financiación para la implementación se centra en la construcción de infraestructura y las operaciones en curso, que pueden incluir todo, desde la gestión de la red hasta el servicio al cliente y la administración.

Cuarenta y dos programas con banda ancha como objetivo principal o uno de sus principales objetivos se encuentran bajo el paraguas de la conectividad, incluidos 11 programas en curso y 5 creados por legislación reciente con banda ancha como objetivo principal. La FCC y el Departamento de Agricultura de EE. UU. (USDA), entre otras agencias, ejecutan programas continuos. Para los programas recién creados, la NTIA, la FCC y numerosas agencias más pequeñas serán responsables de la implementación. Los programas de conectividad pueden ser específicos a nivel nacional o regional, o hacer que los destinatarios elegibles sean miembros de grupos demográficos específicos, como nativos americanos o nativos hawaianos.

Los programas de conectividad en curso notables incluyen el Programa de alto costo de la FCC y el Programa ReConnect del USDA. El programa High Cost tiene como objetivo subsidiar a los operadores de telecomunicaciones por el costo de construcción, operación y mantenimiento de infraestructura en áreas de difícil acceso y recibió $28.3 mil millones en financiamiento entre el año fiscal 2015 y el año fiscal 2020.72 El Programa ReConnect se enfoca en entidades más pequeñas un meta similar de construir y operar instalaciones de banda ancha para áreas rurales y recibió $1.4 mil millones durante el mismo período. Los programas más nuevos han aumentado enormemente los fondos disponibles para proyectos de conectividad, con el Programa de Equidad, Acceso e Implementación de Banda Ancha dirigido por la NTIA que recibe $42.45 mil millones para apoyar proyectos relacionados con la planificación, implementación, mapeo y adopción de banda ancha en todo el país. Asimismo, el Programa de Conectividad de Banda Ancha Tribal recibió $1 mil millones de la Ley de Asignaciones Consolidadas de 2021 y $2 mil millones del IIJA para expandir la adopción y el despliegue de banda ancha en tierras tribales, entre otros esfuerzos.

Mejorar la alfabetización digital

La alfabetización digital se refiere a las habilidades y la capacidad de utilizar las tecnologías de la información y la comunicación para encontrar, evaluar y comunicar información. En los años transcurridos desde el Plan Nacional de Banda Ancha, los formuladores de políticas y otros expertos han llegado a reconocer la importancia de la alfabetización digital para cerrar la brecha digital. Aunque el plan de 2010 destaca la importancia de las habilidades de alfabetización digital en la adopción de la banda ancha, aún persisten brechas en la alfabetización digital, especialmente entre ciertos grupos de edad e ingresos.

Cinco de los nuevos programas creados por la legislación reciente con banda ancha como objetivo principal se dirigen específicamente a las habilidades digitales. Por ejemplo, la Ley de Equidad Digital proporciona $2750 millones a tres programas de subvenciones para apoyar la planificación e implementación de planes de equidad digital para incluir a más comunidades y estimular una mayor adopción de la banda ancha. La ley revela que algunas comunidades se quedarán atrás, a menos que se tomen medidas para cerrar la brecha de habilidades y alfabetización digital. La NTIA, el Departamento de Educación y grupos más pequeños, como el Instituto de Servicios de Museos y Bibliotecas, rigen la mayoría de los programas de alfabetización digital.

Ampliar el acceso a dispositivos digitales

Para utilizar los servicios de banda ancha, los estadounidenses necesitan acceso a dispositivos conectados a Internet que puedan crear, generar y enviar información. Dichos dispositivos incluyen teléfonos inteligentes, tabletas y computadoras personales. Varios programas federales han buscado aumentar la propiedad de dispositivos digitales en comunidades desatendidas. Este esfuerzo se ha vuelto especialmente importante a raíz de la pandemia de COVID-19 que requiere que muchos estudiantes y profesionales completen sus actividades diarias de forma remota. Y, sin embargo, todavía existe el uso de dispositivos digitales entre adultos de diferentes niveles de ingresos. Según el Centro de Investigación Pew, el 24 por ciento de los adultos con ingresos anuales de menos de $30,000 informa que no posee un teléfono inteligente y el 41 por ciento no tiene una computadora de escritorio o portátil. En contraste, el 97 por ciento de los adultos que ganan más de $100,000 al año poseen un teléfono inteligente y el 92 por ciento posee una computadora de escritorio o portátil.

La afluencia de nuevos fondos para programas de banda ancha enfatiza los dispositivos digitales. De los programas cuyo objetivo principal es la banda ancha, nueve pertenecen a la categoría de dispositivos. Para programas con banda ancha como un propósito posible, 25 se relacionan con dispositivos. Muchos programas de conectividad incluyen la necesidad de dispositivos digitales, como el Programa de conectividad de banda ancha tribal de la NTIA. Los programas administrados por la FCC, como el Programa de Telesalud COVID-19, el Programa de Conectividad Asequible, el Fondo de Conectividad de Emergencia y el Piloto de Atención Conectada, se enfocan en la asequibilidad y los dispositivos para garantizar que las personas y las comunidades puedan acceder a los servicios esenciales de atención médica a través de banda ancha.

¿Está el euro digital a la vuelta de la esquina?

El Banco Central Europeo (BCE) ha estado explorando la posibilidad de lanzar una versión digital del euro como una forma de mejorar la innovación financiera y brindar a los consumidores un medio de pago seguro y conveniente. En una presentación reciente del Comité en el Parlamento Europeo, el BCE describió algunas características clave del euro digital y cómo podría ser el camino regulatorio por delante.

El euro digital sería una representación digital del euro físico, diseñado para ser accesible a todas las personas y empresas de la zona del euro. Complementaría los sistemas de efectivo y pago existentes, en lugar de reemplazarlos. El objetivo es un sistema de pago resistente, barato y conveniente con amplio acceso y amplia aceptación.

Para lograr la aceptación total del euro digital, de la misma manera que se aceptan los billetes en euros en toda la zona del euro, el BCE destaca la necesidad de un conjunto común de normas denominado plan de pago.

El camino a seguir para el euro digital, entre otros elementos, incluye trabajar con los legisladores europeos sobre regulación para diseñar el alcance de estos estándares de manera que garantice una experiencia de pago armonizada.

Hasta la fecha, el BCE ha publicado numerosos informes que examinan el diseño y los requisitos normativos de un euro digital. A continuación, esperan seguir discutiendo estos temas con el Parlamento Europeo, buscando soluciones técnicas y luz verde legislativa.

Un euro digital: ampliamente disponible y fácil de usar

Declaración introductoria de Fabio Panetta, miembro del Comité Ejecutivo del BCE, en la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios del Parlamento Europeo

Me complace comparecer ante esta Comisión de nuevo hoy como parte de nuestra serie de audiencias sobre el proyecto del euro digital.

Ahora estamos entrando en la etapa final de la fase de investigación del proyecto. El Consejo de Gobierno del BCE aprobó recientemente un tercer conjunto de opciones de diseño para el euro digital, opciones de diseño que también hemos discutido en audiencias anteriores. Así pues, hoy publicamos un informe en el que se exponen las opiniones del Eurosistema sobre cómo las personas pueden acceder, poseer y empezar a utilizar el euro digital. El informe también examina cómo los intermediarios podrían distribuir el euro digital, así como los servicios y características que podría ofrecer.

Nuestro trabajo en los últimos meses no se ha centrado solo en investigar cuestiones técnicas. También hemos realizado grupos de discusión para escuchar a los usuarios potenciales de un euro digital y averiguar qué piensan sobre las diferentes características que debe tener una billetera digital. Esto nos ayudará a diseñar un producto que satisfaga sus necesidades.

En una economía moderna, poder pagar digitalmente es una necesidad básica para las personas.

Con el efectivo, los bancos centrales ya brindan un medio de pago sin riesgos, ampliamente accesible y fácil de usar, y que no deja a nadie atrás. Pero la rápida digitalización de nuestras economías nos obliga a complementar el efectivo con su evolución en el ámbito digital: un euro digital.

Como banco central, debemos estar preparados para futuras evoluciones y asegurarnos de que el dinero que emitimos mantenga su papel como ancla monetaria en la era digital, asegurándonos así que un euro es un euro, cualquiera que sea la forma que adopte y dondequiera que vayamos. . Y consolida la confianza de la gente en nuestra moneda.

Para que esta ancla monetaria sea eficaz, el euro digital debería estar en consonancia con las preferencias de las personas. Todo el mundo en la zona del euro debería poder utilizarlo para los pagos diarios: en línea, en tiendas o de persona a persona.

En mis comentarios de hoy, me centraré en cómo podemos garantizar que todos en la zona del euro puedan acceder y utilizar fácilmente un euro digital, si lo desean y cuándo lo desean, sin importar con quién realicen operaciones bancarias o de qué país provengan. La gente no tendría la obligación de utilizar el euro digital. Pero siempre deben tener la opción de usarlo. Al igual que lo hacen con el dinero en efectivo hoy en día.

Ustedes, como legisladores europeos, tomarán decisiones que serán clave para que alcancemos este objetivo. Por tanto, en mis comentarios examinaré el euro digital también desde el punto de vista normativo.

Garantizar que el euro digital esté ampliamente disponible y sea fácil de usar

Actualmente no existe ningún medio de pago digital único europeo que sea universalmente aceptado en toda la zona del euro. Por lo tanto, no sorprende que los europeos vean la posibilidad de pagar en cualquier lugar como la característica más importante de un potencial euro digital. En otras palabras, están interesados ​​en que una de las características clave de los billetes en euros se reproduzca en el ámbito digital.

En el BCE, hemos estado investigando las soluciones técnicas que permitirían a las personas realizar fácilmente pagos en euros digitales, en cualquier lugar de la zona del euro. Pero si queremos que el euro digital replique estas características similares al efectivo, necesitamos un marco regulatorio adecuado.

Los legisladores asignaron el estatus de moneda de curso legal a los billetes en euros en el Tratado, y por ello los ciudadanos pueden utilizarlos en toda la zona del euro. Son una prueba tangible de que compartimos una moneda única.

Los legisladores también podrían otorgar al euro digital el estatus de moneda de curso legal. Si se introduce, el euro digital sería un bien público y los europeos esperarían poder acceder a él y utilizarlo fácilmente en cualquier lugar de la zona del euro. Por lo tanto, sería más beneficioso y conveniente para todos los usuarios que los comercios que aceptan pagos digitales estuvieran obligados a aceptar el euro digital como moneda de curso legal.

De hecho, el requisito de que los comerciantes acepten el euro digital también podría verse como una oportunidad. Por ejemplo, haría que los pagos europeos fueran más resistentes y mejoraría la competencia. Esto, a su vez, ayudaría a abaratar los pagos, con claros beneficios para todos en la zona del euro.

Pero si queremos que el euro digital sea ampliamente utilizable, la aceptación es solo una cara de la moneda. El otro lado es el acceso.

Los particulares y los comerciantes esperarán poder obtener euros digitales en sus bancos, tal como lo hacen hoy en día con el efectivo. Debería ser sencillo para la gente empezar a utilizar el euro digital y no debería ser necesario cambiar de banco para hacerlo.

En nuestros intercambios regulares, asociaciones de consumidores y comerciantes han señalado que la mejor manera de garantizar un amplio acceso para los consumidores sería exigir a los bancos de la zona del euro y a otros proveedores de servicios de pago que pongan el euro digital a disposición de sus clientes. Los intentos anteriores de crear iniciativas de pago paneuropeas han demostrado que, en última instancia, garantizar un acceso amplio en toda la zona del euro siempre ha requerido medidas regulatorias.

Por lo tanto, ambas caras de la moneda (la aceptación generalizada y el amplio acceso) son necesarias para garantizar que el euro digital sea un bien público que satisfaga las expectativas de los consumidores y comerciantes.

Estos dos aspectos también son claves para lograr otros objetivos de política pública. Por ejemplo, son esenciales para garantizar que el euro digital pueda respaldar la inclusión financiera y generar oportunidades para los intermediarios financieros.

Un euro digital ofrecería una nueva plataforma para la innovación que es verdaderamente europea. Permitiría a estos intermediarios crear servicios para sus clientes que estén disponibles al instante en toda Europa. Podría ayudar a los proveedores de pagos nacionales y a las nuevas soluciones de pago instantáneo a expandirse y operar a nivel europeo. Y reduciría la dependencia de unos pocos proveedores dominantes, aumentando la competencia y la resiliencia.

Garantizar una experiencia de pago europea fluida

Durante los últimos 20 años, los billetes en euros han permitido a todas las personas de la zona del euro reconocer y utilizar fácilmente el dinero público, independientemente del país en el que vivan o del lugar donde paguen.

Lo mismo debería ser cierto para el euro digital. Las personas deberían poder pagar y recibir pagos en euros digitales en cualquier lugar de la zona del euro, independientemente del intermediario que utilicen para acceder al euro digital o del país en el que se encuentren.

Para lograr esto, necesitamos un conjunto común de estándares, que llamamos un «esquema de pago»

El alcance de estos estándares se limitará a lo estrictamente necesario para establecer y ofrecer a los usuarios una experiencia de pago armonizada y conveniente, al tiempo que permite e invita a los intermediarios supervisados ​​a desarrollar más servicios y soluciones.

Incluso si los intermediarios supervisados ​​distribuirán el euro digital, no se debe olvidar que será responsabilidad del banco central. El Eurosistema, como su emisor, sería responsable ante los ciudadanos de la zona del euro de su correspondencia con sus necesidades de pago. Por lo tanto, el Eurosistema debería poder regular los estándares para garantizar que el uso de un euro digital en el futuro esté tan estandarizado como el uso de efectivo en la actualidad. Lo haría dirigiendo el consenso entre todas las partes interesadas involucradas: consumidores, minoristas, bancos y no bancos.

Garantizar una amplia disponibilidad a través de los incentivos económicos adecuados

Deben utilizarse incentivos económicos para fomentar la distribución activa del euro digital y garantizar su amplia disponibilidad. Ya hemos propuesto un conjunto de cuatro principios básicos para un modelo de compensación digital en euros.

Usted solicitó más detalles sobre estos principios en audiencias anteriores, por lo que compartiré nuestros pensamientos sobre ellos ahora. En última instancia, sin embargo, la decisión sobre el marco regulador de las tasas es principalmente un asunto de ustedes, como legisladores europeos.

El primer principio es que, como bien público, el euro digital debe servir a la sociedad. Creemos que los consumidores deberían poder usarlo de forma gratuita para los fines básicos del día a día.

En segundo lugar, los intermediarios deben recibir una compensación por los servicios que brindan, al igual que sucede con otros pagos digitales.

En tercer lugar, las salvaguardias legislativas deben evitar que los intermediarios cobren de más a los comerciantes si se ven obligados a aceptar el euro digital como moneda de curso legal. Si bien creemos que el euro digital permitiría tarifas más competitivas, este principio garantizaría que las tarifas para los comerciantes no puedan superar los niveles actuales para medios de pago comparables.

Por último, el Eurosistema correría con sus propias costas, por ejemplo, para la liquidación actividades y gestionar los estándares comunes para realizar y recibir pagos en euro digital. Esto reflejaría la naturaleza de bien público del euro digital y seguiría la misma lógica que se aplica actualmente al efectivo. Los ahorros que se deriven de que el Eurosistema cubra sus propios costes beneficiarán en última instancia a los usuarios finales.

El camino por delante

Permítanme concluir.

El diseño del euro digital y su marco regulatorio son clave para garantizar que conserve sus características clave como bien público.

Entonces serán los legisladores europeos los que decidan si el euro digital será un medio de pago verdaderamente europeo e inclusivo, ampliamente utilizable y accesible en toda la zona del euro, gratuito para uso básico y que ofrezca los más altos niveles de privacidad. El éxito de un euro digital estará en tus manos.

El BCE está dispuesto a seguir debatiendo todas estas cuestiones con usted durante el proceso legislativo. A lo largo de la próxima fase del proyecto, que se espera que se lance a finales de este año, realizaremos los ajustes necesarios en el diseño del euro digital que puedan surgir de las deliberaciones legislativas. En esa fase, desarrollaremos y probaremos las posibles soluciones técnicas y acuerdos comerciales necesarios para proporcionar un euro digital.

Estos dos procesos, el legislativo y el de diseño, deben avanzar en paralelo para que podamos estar en condiciones de comenzar a emitir un euro digital de inmediato, cuando sea necesario. La posible decisión del Consejo de Gobierno de emitir un euro digital solo se tomaría después de que se haya adoptado el acto legislativo.

Tomaremos todas las medidas necesarias para garantizar que el euro digital actúe como un verdadero bien público. Pero todas las instituciones europeas tienen que desempeñar su papel para lograr nuestro objetivo común de hacer que el euro digital sea un éxito. Por eso esperamos con interés la propuesta legislativa de la Comisión Europea. Será un paso adelante decisivo para el euro digital y pondrá a Europa al frente del trabajo sobre las monedas digitales de los bancos centrales en el G7.

Políticas macroprudenciales para abordar los riesgos financieros relacionados con el clima – Desafíos y compensaciones

Los riesgos financieros relacionados con el clima (CRFR) pueden afectar la seguridad y la solidez de las instituciones financieras individuales a través de dos conjuntos diferentes de factores de riesgo. En primer lugar, los bancos están expuestos a riesgos físicos. En particular, pueden sufrir los costos económicos y las pérdidas financieras resultantes de condiciones climáticas cada vez más erráticas, incluidos eventos más severos y frecuentes relacionados con el cambio climático extremo. En segundo lugar, los esfuerzos para mitigar el cambio climático mediante la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero pueden generar riesgos de transición. Esto se debe a que los efectos acumulativos de los cambios en las políticas gubernamentales, la tecnología y el comportamiento y las preferencias de los consumidores e inversores podrían deteriorar las perspectivas comerciales de las empresas afectadas y sectores enteros. Esto, a su vez, puede erosionar el valor de algunos de los activos de los bancos.

Además, los CRFR pueden tener implicaciones más amplias para la estabilidad financiera. En principio, la materialización de los riesgos físicos y de transición podría dar lugar a perturbaciones en todo el sistema, angustiar a los mercados financieros y desencadenar fuertes correcciones de los precios de los activos que afectaran simultáneamente a múltiples entidades financieras que posean dichos activos. Además, el riesgo de transición puede alterar la estructura de correlación del riesgo de crédito entre exposiciones y reducir las oportunidades de diversificación. En términos más generales, las interdependencias económicas y el circuito de retroalimentación entre el sistema financiero y la economía real significan que es poco probable que la endogeneidad de los CRFR y sus implicaciones sean plenamente tenidas en cuenta por las empresas individuales cuando evalúan sus exposiciones y gestionan sus riesgos.

A la luz de los riesgos potencialmente materiales y crecientes que plantea el cambio climático para la seguridad y la solidez de las empresas individuales, hay razones de peso para que las autoridades financieras ajusten sus marcos microprudenciales. Las políticas tendrían por objeto aumentar la resiliencia de los bancos promoviendo la gestión eficaz de los CRFR y garantizando que las empresas tengan suficiente capacidad de absorción de pérdidas frente a ellos. En principio, esos objetivos de política podrían alcanzarse mediante ajustes en los tres pilares del Marco de Basilea.

Además, los posibles riesgos para la estabilidad financiera de todo el sistema que plantea el cambio climático sugieren que las autoridades también pueden necesitar tener a su disposición instrumentos macroprudenciales para abordar las implicaciones sistémicas de los CRFR. En particular, el efecto acumulativo de los préstamos a actividades intensivas en carbono conducirá a externalidades negativas en forma de más emisiones y, por lo tanto, mayores riesgos agregados para la economía y el sistema financiero en su conjunto. Además, en un escenario de transición desordenado en el que la financiación a los sectores intensivos en carbono de repente se vuelve escasa y menos asequible, las empresas tendrían dificultades para limpiar sus actividades para que sus modelos de negocio sean sostenibles. Esto, a su vez, socavaría su capacidad para pagar y pagar su deuda y reduciría el valor de las garantías prometidas. Tales desarrollos probablemente darían lugar a importantes pérdidas crediticias y efectos de contagio con el potencial de convertirse en sistémicos por naturaleza, socavando la estabilidad financiera.

Es importante destacar que esas medidas no deben diseñarse con miras a perseguir objetivos más amplios relacionados con el cambio climático. De hecho, a través de una combinación de instrumentos de política, como impuestos al carbono, subsidios, garantías e infraestructura pública, los gobiernos están en una mejor posición para crear un marco de incentivos (y desincentivos) que podrían fomentar la innovación y dirigir a los consumidores y las empresas hacia sus objetivos de sostenibilidad. El diseño y la aplicación del marco macroprudencial deben basarse únicamente en consideraciones de estabilidad financiera. Si bien este marco ciertamente interactuaría con las medidas de supervisión impuestas a cada institución financiera y las políticas gubernamentales generales relacionadas con el clima, su despliegue siempre debe basarse en la evaluación de que los CRFR plantean riesgos para la estabilidad financiera que no pueden abordarse únicamente con requisitos microprudenciales.

Sin embargo, la aplicación de instrumentos estándar para abordar las implicaciones macro prudenciales de los CRFR puede estar sujeta a complejas compensaciones. Por ejemplo, los intentos de mitigar el impacto sistémico de los riesgos físicos y de transición mediante la contención de las exposiciones directas e indirectas de los bancos a contrapartes intensivas en carbono podrían afectar a la disponibilidad y asequibilidad de la financiación y, por lo tanto, a la viabilidad de una vía de transición ordenada.

Política macro prudencial: definiciones, objetivos e instrumentos

Un elemento clave de las reformas posteriores a la crisis financiera, los marcos macro prudenciales se han convertido en una parte esencial de los acuerdos operativos destinados a salvaguardar la estabilidad financiera en la mayoría de las jurisdicciones. Estos marcos se centran en la estabilidad del sistema financiero en su conjunto y sus interacciones con la economía real, más que solo en la seguridad y solidez de las instituciones financieras individuales. En particular, mediante el uso de herramientas prudenciales, los marcos macro prudenciales tienen como objetivo aumentar la resiliencia del sistema financiero y limitar el riesgo sistémico, es decir, el riesgo de interrupción generalizada de la prestación de servicios financieros causado por un deterioro de todos los o partes del sistema financiero, que pueden causar graves consecuencias negativas para la economía real. Obsérvese que el primer objetivo de las políticas macro prudenciales (aumentar la resiliencia de los bancos) es compartido con las acciones micro prudenciales. En última instancia, las políticas macro prudenciales y micro prudenciales cooperan para reducir la frecuencia y la gravedad de las crisis financieras sistémicas.

Las autoridades macro prudenciales buscan alcanzar sus objetivos mediante el despliegue de políticas que operan a través de las dimensiones transversal y temporal del riesgo sistémico y contribuyen a tres objetivos de política intermedios. Dentro de la dimensión transversal, las autoridades apuntan principalmente a reducir la probabilidad de que un shock se propague entre las entidades financieras. Las políticas destinadas a lograr este objetivo a menudo se dirigen a las vulnerabilidades estructurales del sistema financiero que surgen de exposiciones e interrelaciones comunes, así como a las externalidades que las empresas individuales imponen al sistema financiero como resultado de su importancia sistémica. Los instrumentos comúnmente utilizados para lograr este objetivo de política intermedia incluyen recargos de capital para instituciones financieras de importancia sistémica y requisitos para que las contrapartes centrales mantengan suficientes recursos financieros para resistir un incumplimiento por parte del participante o participantes a los que tienen la mayor exposición.

Dentro de la dimensión temporal del riesgo sistémico, las autoridades despliegan instrumentos macroprudenciales con dos objetivos principales. El primero es aumentar la resiliencia del sistema financiero ante los shocks agregados mediante el fortalecimiento de la capacidad de absorción de pérdidas del banco. En segundo lugar, contener la acumulación de riesgos sistémicos (es decir, reducir la probabilidad y la intensidad de posibles shocks). Este último objetivo a menudo requiere el despliegue de instrumentos que afectan a los incentivos de asunción de riesgos y al comportamiento colectivo de los bancos como una forma de amortiguar la acumulación de desequilibrios financieros. Fundamental para esta definición es la noción de fracaso de la coordinación y, en particular, el hecho de que las decisiones de las empresas que pueden parecer óptimas desde su perspectiva individual pueden generar un resultado subóptimo para el sistema financiero en su conjunto.

Los instrumentos macroprudenciales que operan a través de la dimensión temporal pueden ayudar a lograr uno o ambos objetivos de política de aumentar la resiliencia del sistema financiero y amortiguar la acumulación de riesgos sistémicos. Las medidas basadas en el prestatario (por ejemplo, los límites a la relación entre el servicio de la deuda y los ingresos), por ejemplo, apuntan a este último objetivo. Otras políticas macroprudenciales tienen como objetivo principal aumentar la resiliencia del sistema financiero, pero también pueden contribuir a contener la acumulación de riesgo sistémico. Este es el caso, por ejemplo, cuando las autoridades aumentan la tasa del colchón de capital anticíclico en respuesta a una situación de aumento de los riesgos sistémicos resultantes de un crecimiento excesivo del crédito agregado, o cuando se imponen temporalmente mayores requisitos de capital a las exposiciones inmobiliarias más riesgosas (por ejemplo, préstamos con mayores ratios préstamo-valor) para frenar la acumulación de desequilibrios en el mercado de la vivienda.

Desafíos y compensaciones al abordar los CRFR

El diseño y la implementación de instrumentos macroprudenciales conlleva varios desafíos. Entre ellas figuran:

i) la dificultad para definir el objetivo político final;

ii) conflictos con otros objetivos de política, como entre objetivos de política macroprudencial y microprudencial o entre objetivos de política macroprudencial y de política monetaria;

iii) los desafíos asociados con la identificación de vulnerabilidades financieras lo suficientemente temprano y con suficiente certeza para tomar medidas para mitigarlas;

iv) sesgo hacia la inacción derivado de los costos de economía política de la adopción de medidas preventivas e impopulares;

v) dificultad para evaluar el impacto y la eficacia de las medidas macroprudenciales; y

vi) posibles fugas resultantes de una migración de la actividad objetivo fuera del perímetro reglamentario.

Además de estas cuestiones, que son relevantes para las políticas macroprudenciales en general, el diseño y la implementación de medidas macroprudenciales para abordar las RRRC sistémicas conlleva un desafío específico. Si bien es muy probable que tales políticas (en particular las que imponen requisitos de capital adicionales a los bancos) contribuyan a aumentar la resiliencia del sistema financiero, a diferencia de otras herramientas macroprudenciales tradicionales, es posible que no contengan necesariamente la acumulación de tales riesgos. De hecho, dependiendo de su diseño e implementación, tales políticas podrían conducir involuntariamente a mayores riesgos sistémicos tanto en el tiempo como en las dimensiones transversales y,  En términos más generales, generar un resultado contraproducente para el sistema financiero en su conjunto.

En particular, las medidas macroprudenciales consistentes en mayores requisitos de capital para las exposiciones a empresas y sectores intensivos en carbono (colchones sectoriales y medidas que generan resultados regulatorios similares, como las medidas de riesgo de concentración) reducirán la disponibilidad y asequibilidad de los recursos para dichas empresas, obstaculizando así su capacidad para ajustar sus modelos de negocio y haciéndolos menos viables a medio y largo plazo. Por lo tanto, como resultado de un problema de falla de coordinación, tal política podría exacerbar los riesgos de transición a los que está expuesto el sistema financiero. Del mismo modo, a través de las exposiciones comunes de los bancos a sectores específicos, el despliegue de tales políticas puede dar lugar a perturbaciones que se propagarían por todo el sistema financiero. Esto sucedería, por ejemplo, si los bancos se apresuraran a reducir sus exposiciones a las empresas afectadas, con esta dinámica generando más pérdidas para todas las instituciones financieras expuestas a esas empresas.

Opciones políticas

Los desafíos específicos del clima descritos anteriormente parecen sugerir que las políticas macro prudenciales dirigidas a actividades intensivas en carbono deben diseñarse cuidadosamente para mitigar sus posibles efectos secundarios y evitar crear obstáculos a una transición ordenada hacia una economía sostenible. En teoría, tales efectos secundarios podrían moderarse si el ámbito de aplicación del instrumento macro prudencial destinado a abordar los efectos sistémicos de los CRFR pudiera definirse de tal manera que no obstaculice la provisión de financiación de transición (es decir, financiación para ayudar a las empresas a ajustar sus modelos de negocio para hacerlos más sostenibles). En otras palabras, los colchones sectoriales (u otras medidas dirigidas a las contrapartes intensivas en carbono, como los límites de concentración o los recargos) no se centrarían en todas las exposiciones a las industrias y contrapartes intensivas en carbono.

La primera consideración importante en relación con la definición del ámbito de aplicación de dicho instrumento se refiere a la medida en que tales medidas afectarían al volumen existente de exposiciones, además de a los nuevos préstamos a entidades o proyectos intensivos en carbono. En consonancia con la motivación de algunas medidas macro prudenciales basadas en los prestatarios, centrarse en nuevos préstamos crearía incentivos para que las empresas ajusten sus prácticas de suscripción, en particular en relación con sus precios y los tipos y niveles de riesgo que pueden estar dispuestos a aceptar. Además, al centrarse en los nuevos préstamos, las autoridades tendrían más flexibilidad para calibrar tales medidas, ya que el impacto en los requisitos generales de capital sería proporcional al volumen de nuevos préstamos otorgados después de la promulgación de la nueva política. En contraste, la aplicación de tal requisito al stock existente de exposiciones podría acelerar la liquidación de tales exposiciones.  lo que conduce a una transición abrupta y, por lo tanto, genera más riesgos de transición.

Sin embargo, el enfoque en nuevos préstamos por sí solo podría significar que las autoridades no tendrían suficiente poder de fuego para moderar las externalidades negativas derivadas de sus actividades crediticias. Este sería el caso, en particular, si el ámbito de aplicación de la medida no abarcara las renovaciones de créditos y las operaciones de refinanciación. En tal escenario, el stock de tales exposiciones solo disminuiría lentamente con el tiempo. Además, al excluir tales transacciones, habría un mayor riesgo de arbitraje regulatorio en la medida en que la renegociación de los contratos existentes podría utilizarse como base para otorgar nuevos préstamos.

Como resultado, con el fin de aumentar el poder de fuego de las autoridades del sector financiero y mitigar algunos de los inconvenientes descritos anteriormente, las autoridades podrían considerar la posibilidad de apuntar a las acciones además de los nuevos préstamos. En este caso, sin embargo, los requisitos más estrictos dirigidos a tales exposiciones idealmente se calibrarían para evitar una rápida liquidación de las posiciones existentes. En principio, esto podría lograrse si los requisitos más estrictos se introdujeran gradualmente durante un período de transición suficientemente largo, y la calibración de este instrumento se basará en la evaluación de los posibles riesgos de transición que generaría la introducción de la nueva medida. No obstante, al hacerlo, las autoridades tendrían que tener en cuenta la posibilidad de que los bancos concentren anticipadamente la aplicación de la medida, y que tal comportamiento podría dar lugar a más riesgos de transición.

La segunda consideración relevante al diseñar esta medida tiene que ver con el nivel al que apuntará. Hay al menos dos opciones de diseño, cada una con ventajas e inconvenientes. La primera sería definir el ámbito de aplicación a nivel de empresa, utilizando una evaluación del perfil de emisiones actual y futuro de la empresa como base para identificar entidades para las cuales las exposiciones estarían sujetas a requisitos más estrictos. En principio, esta evaluación prospectiva podría basarse en planes de transición creíbles que demuestren cómo las empresas individuales planean ajustar su perfil de emisiones en el futuro. La segunda opción sería aún más granular, ya que el ámbito de aplicación se definiría a nivel de proyectos específicos y no de contrapartes. Bajo este enfoque, los bancos y supervisores tratarían de distinguir la financiación de transición de otros tipos de préstamos a contrapartes intensivas en carbono para mitigar los riesgos de transición.

Sin embargo, desde una perspectiva práctica, para aplicar el enfoque a nivel de empresa o de proyecto, las autoridades tendrían que superar desafíos no despreciables. En particular, tendrían que definir claramente el ámbito de aplicación de esas políticas para identificar contrapartes o proyectos en relación con los cuales se aplicarían los requisitos más estrictos. Como resultado, dicho marco se basaría en la existencia de datos y taxonomías suficientemente claros y granulares para permitir a los bancos y supervisores evaluar si una exposición específica cae dentro del ámbito de aplicación de este instrumento. En el caso del enfoque a nivel de empresa, un desafío adicional se relaciona con la capacidad de los bancos y supervisores para realizar una evaluación prospectiva sobre el perfil de emisiones futuras de las entidades y su capacidad para ajustar sus modelos de negocio. En cuanto al enfoque a nivel de proyecto, las autoridades y los bancos tendrán que distinguir entre la financiación de transición y otras formas de préstamo a contrapartes intensivas en carbono.

Si las autoridades superan con éxito estos desafíos, una medida de este tipo diseñada sobre la base de un ámbito de aplicación estrechamente definido presumiblemente superaría a herramientas similares con un ámbito de aplicación más amplio. Esto se debe a que, si bien ambos tipos de medidas aumentarían la resiliencia del sistema financiero, el instrumento caracterizado por un ámbito de aplicación limitado contribuiría a mitigar los riesgos de transición en lugar de amplificarlos.

En cualquier caso, las políticas macro prudenciales destinadas a contener los riesgos sistémicos deben ser un complemento y no un sustituto del ajuste necesario del marco micro prudencial para hacer frente a los CRFR a los que se enfrentan las instituciones financieras. A este respecto, esa regulación y supervisión micro prudencial –ya sea en forma de medidas cuantitativas o cualitativas– destinadas a reforzar la seguridad y la solidez de los bancos individuales normalmente tendría que dirigir todas sus exposiciones existentes a contrapartes sucias y no podrían centrarse únicamente en nuevos préstamos o proyectos específicos.

Observaciones finales

Las autoridades deben evaluar si necesitan desarrollar políticas macro prudenciales diseñadas específicamente para abordar los riesgos físicos y de transición que podrían dar lugar a shocks sistémicos con implicaciones más amplias para la estabilidad financiera. Tales políticas macro prudenciales pueden ser necesarias para aumentar la resiliencia del sistema financiero en la medida en que los requisitos micro prudenciales puedan ser insuficientes para hacer frente a los riesgos de todo el sistema. Además, y posiblemente más importante, tales políticas macro prudenciales estarían diseñadas para ayudar a contener la acumulación de CRFR de naturaleza sistémica.

Sin embargo, el diseño y la implementación de políticas macro prudenciales para abordar los CRFR vienen con desafíos. Como resultado de las características únicas de los CRFR y el potencial de problemas de fallas de coordinación, es probable que sea una tarea difícil diseñar políticas que ayuden a aumentar la resiliencia del sistema financiero y, al mismo tiempo, ayuden a contener la acumulación de riesgos sistémicos. De hecho, dependiendo de su diseño, las políticas macro prudenciales pueden exacerbar los riesgos de transición y generar un resultado subóptimo para el sistema financiero en su conjunto.

Para mitigar estos desafíos y sus posibles efectos secundarios, las autoridades deben definir cuidadosamente el ámbito de aplicación de dichas políticas macro prudenciales. Al hacerlo, sin embargo, se enfrentarán a importantes compensaciones. En primer lugar, tendrán que evaluar en qué medida una medida macro prudencial de este tipo se centraría en el volumen existente de exposiciones, además de los nuevos préstamos a actividades intensivas en carbono. En segundo lugar, como una forma de mitigar el riesgo de que la medida pueda obstaculizar la provisión de financiamiento de transición para que las empresas adapten su modelo de negocio, las autoridades deberán considerar si aplicar dicho instrumento a nivel de empresa o proyecto.

Independientemente de las opciones de diseño específicas, la implementación de una política macro prudencial de este tipo para los CRFR, que podría complementar de manera útil un marco micro prudencial adecuadamente ajustado, no será una tarea fácil. Esto se debe a que dicho marco se basaría en la existencia de datos y taxonomías suficientemente claros y granulares que permitirían a los bancos y supervisores determinar el ámbito de aplicación de este instrumento. Si bien es probable que cumplir con requisitos tan complejos sea un desafío, al menos en esta etapa, la falta de ajuste del ámbito de aplicación de las políticas macro prudenciales para abordar los CRFR podría hacer que tales políticas macro prudenciales sean ineficaces y potencialmente contraproducentes para la estabilidad financiera.

Las ESA consideran datos digitales para SFDR

Las ESA consideran datos digitales para SFDR. Las Autoridades Europeas de Supervisión (ESA), la Autoridad Bancaria Europea (EBA), la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (EIOPA) y la Autoridad Europea de Valores y Mercados (ESMA), están consultando sobre enmiendas a el Reglamento Delegado de Divulgación de Finanzas Sostenibles (SFDR).

La pregunta 42 de la consulta pregunta si las divulgaciones de SFDR deben hacerse digitalmente y, de ser así, qué divulgaciones. La respuesta (por supuesto) es «La vida, el universo y todo» y «Sí». En el contexto del próximo Punto de acceso único europeo (ESAP), los ESA están considerando exigir un formato de lectura mecánica para algunas divulgaciones SDFR. Señalan que los informes de divulgación digital en datos estructurados podrían permitir una supervisión de cumplimiento más efectiva.

Iremos más allá y señalaremos que solo con la divulgación digital de los fondos será posible que los inversores analicen toda esta información para identificar las mejores opciones posibles para sus circunstancias y preferencias. La divulgación digital de datos SFDR será útil para los reguladores, pero será aún más útil para los usuarios finales, y debería impulsar una variedad de innovaciones para proporcionar herramientas y servicios que agreguen valor a una amplia gama de partes interesadas.

Revisión del Reglamento Delegado SFDR con respecto a PAI y

divulgaciones de productos financieros

Proyectos de normas técnicas de regulación en relación con el contenido, las metodologías y la presentación de la información sobre sostenibilidad con arreglo al artículo 2bis, apartado 3, el artículo 4, apartados 6 y 7, el artículo 8, apartados 3, 4, 5 y 6, el artículo 10, apartados 2 y 4, y 5, del Reglamento (UE) 2019/2088

1. Respuesta a esta consulta

Las Autoridades Europeas de Supervisión (en lo sucesivo, «AES») acogen con agrado los comentarios sobre este documento de consulta en el que se establecen las normas técnicas de regulación propuestas (en lo sucesivo, «RTS») sobre el contenido y la presentación de la información divulgada de conformidad con el artículo 2 bis, apartado 3, el artículo 4, apartados 6 y 7, el artículo 8, apartados 3, 4, 5 y 6, el artículo 10, apartados 2, 4 y 5, del Reglamento (UE) 2019/2088 (en lo sucesivo, «Reglamento sobre divulgación de información sobre finanzas sostenibles»).

El paquete de consulta incluye:

• El documento de consulta

• El proyecto de modificación de RTS [y sus anexos pertinentes].

• Plantilla para comentarios

Las AES invitan a formular observaciones sobre cualquier aspecto de este documento. Los comentarios son más útiles si:

• indicar el punto específico al que se refiere un comentario;

• contener una justificación clara;

• proporcionar pruebas que apoyen las opiniones expresadas/fundamentos propuestos; y

• describir cualquier opción reguladora alternativa que las AES deberían considerar.

Las AES también invitan a formular observaciones específicas sobre las preguntas relativas al proyecto de RTS enumeradas en la sección 4, y cualquier aportación sobre la evaluación de impacto preliminar de la sección 5.

Presentación de respuestas

El documento de consulta está disponible en los sitios web de las tres AES. Los comentarios sobre este documento de consulta deben enviarse utilizando el formulario de respuesta, a través del sitio web de la AEVM bajo el título «Sus aportaciones/consultas». Envíe sus comentarios en el formulario de respuesta proporcionado antes del 4 de julio de 2023.

Las contribuciones no proporcionadas en el formulario de respuesta o después de la fecha límite no serán procesadas.

Publicación de las respuestas

Todas las contribuciones recibidas se publicarán después del cierre de la consulta, a menos que solicite lo contrario en el campo respectivo en la plantilla para comentarios. Una declaración de confidencialidad estándar en un mensaje de correo electrónico no se tratará como una solicitud de no divulgación. Se nos puede solicitar una respuesta confidencial de acuerdo con las normas de las AES sobre el acceso público a los documentos. Podemos consultarle si recibimos dicha solicitud. Cualquier decisión que tomemos de no divulgar la respuesta es revisable por la Sala de Recurso de las AES y el Defensor del Pueblo Europeo.

Protección de datos

La protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las AES se basa en el Reglamento (UE) 2018/1725 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2018, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones, órganos y organismos de la Unión, y a la libre circulación de estos datos.  y por el que se derogan el Reglamento (CE) n.º 45/2001 y la Decisión n.º 1247/2002/CE aplicados por las AES en las normas de desarrollo adoptadas por su Consejo de Administración. Puede encontrar más información sobre la protección de datos en la sección Aviso legal del sitio web de la ABE, la sección Aviso legal del sitio web de la AESPJ y la sección Aviso legal del sitio web de la AEVM.

2. Resumen ejecutivo

Motivos de publicación

1. La Comisión Europea ha encomendado al Comité Mixto de las AES que revise y revise las normas de seguridad técnica establecidas en el Reglamento Delegado (UE) 2022/1288 de la Comisión, de 6 de abril de 2022, por el que se completa el Reglamento (UE) 2019/2088 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta a las normas de seguridad en materia de seguridad en el desarrollo, especificando los pormenores del contenido y la presentación de la información en relación con el principio de «no causar daños significativos».  especificar el contenido, las metodologías y la presentación de la información en relación con los indicadores de sostenibilidad y los impactos adversos en materia de sostenibilidad, y el contenido y la presentación de la información en relación con la promoción de las características medioambientales o sociales y los objetivos de inversión sostenible en documentos precontractuales, sitios web e informes periódicos (en lo sucesivo, «Reglamento Delegado SFDR»).

2. El objetivo de la revisión es ampliar el marco de divulgación de información y abordar algunas cuestiones técnicas que han surgido desde que se acordó originalmente el SFDR, que se refieren a los indicadores de sostenibilidad en relación con los principales impactos adversos1 como, y proponer modificaciones de las RTS sobre documentos precontractuales y periódicos2 o sobre la divulgación de información sobre productos en el sitio web3 para productos financieros.  con el fin de incluir objetivos de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), incluidos objetivos intermedios e hitos y acciones perseguidas.

3. Las AES han aprovechado la oportunidad de este mandato también para introducir ajustes en otras secciones del Reglamento Delegado, como se indica a continuación.

Antecedentes generales

4. La rápida evolución de los mercados ASG y la creciente demanda de inversiones ASG han ido acompañadas de una mayor demanda de información sobre sostenibilidad de alta calidad, aunque esto no va acompañado de una transparencia y comparabilidad adecuadas sobre el impacto en la sostenibilidad de los productos financieros disponibles en el mercado, en el perfil de sostenibilidad subyacente de los emisores y en las metodologías que sustentan las calificaciones ASG y los datos en general.

5. A la luz de estos acontecimientos, la Comisión ha anunciado en la «Estrategia para financiar la transición hacia una economía sostenible» la revisión de las normas de servicio de mantenimiento de la ley de desarrollo publicadas anteriormente para tener en cuenta la creciente petición de transparencia en ámbitos que van más allá del medio ambiente.

6. En el mandato, la Comisión ha solicitado una revisión de las normas de desarrollo sostenible establecidas en el Reglamento Delegado sobre el SFDR, cuyo objetivo es ampliar el marco de divulgación de información y abordar las principales cuestiones técnicas que han surgido desde que se acordó originalmente el SFDR, que se refieren a los indicadores de sostenibilidad en relación con los impactos adversos a que se refiere el artículo 4, apartados 6 y 7, del SFDR; y el examen de la información facilitada en relación con los productos financieros en los documentos precontractuales, en los sitios web y en los informes periódicos sobre los objetivos de reducción de las emisiones de GEI, incluidos los objetivos e hitos intermedios, y las medidas adoptadas; las disposiciones de RTS relativas a los productos financieros a que se refieren los artículos 5 y 6 del Reglamento sobre taxonomía abordan suficientemente la divulgación y la información sobre actividades económicas sostenibles desde el punto de vista ambiental.

7. La Comisión ha sugerido adoptar como principio rector las modificaciones de las RTS para reducir el riesgo de «falsa certeza» y el posible «lavado de salvaguardias» exigiendo pruebas bien fundamentadas de que las inversiones se ajustan a las salvaguardias, y que se realizan esfuerzos de ejecución y aplicación. No obstante, las RTS modificadas deben calibrarse cuidadosamente para que la divulgación de información basada en estos indicadores sea proporcionada y factible para los participantes en los mercados financieros (en lo sucesivo, «FMP»).

8. Al elaborar las RTS revisadas, además de los principios rectores sugeridos por la Comisión, las AES también han utilizado los conocimientos de las preguntas y respuestas adoptadas sobre la aplicación práctica de las normas, las cuestiones planteadas por las ANC y los resultados de la investigación documental realizada en el proceso de redacción del informe anual sobre el alcance de la presentación de informes PAI en el marco del SFDR4.

9. Por estas razones, las AES han ido más allá del mandato explícito de la Comisión en la revisión de las RTS y han propuesto en el presente documento de consulta reflexiones sobre las divulgaciones existentes de que no perjudican significativamente, consideradas como dejar demasiada discrecionalidad a los PMF, reflexiones sobre posibles simplificaciones de las plantillas actuales, a menudo consideradas demasiado complejas y difíciles de entender por los inversores minoristas.  y una serie de otros ajustes técnicos destinados a facilitar el uso de las plantillas y la aplicación de las normas.

Proceso seguido para el Documento de Consulta

10. Durante la preparación del presente documento de consulta, las AES solicitaron aportaciones de la Agencia Europea de Medio Ambiente y del Centro Común de Investigación de la Comisión Europea y, en su caso, de agencias descentralizadas, como la Agencia de los Derechos Fundamentales de la UE, la Autoridad Laboral Europea, la Fundación Europea para las Condiciones de Vida y de Trabajo, la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo.  el Instituto Europeo de la Igualdad de Género y la Agencia Europea de Seguridad Marítima.

3. Análisis de antecedentes

3.1 Introducción

11. El ámbito de la divulgación de información sobre finanzas sostenibles es un ámbito en rápida evolución y, para reflejar la creciente demanda de información de alta calidad relacionada con la sostenibilidad, la Comisión ha invitado a las AES a revisar las normas de información sobre sostenibilidad presentadas por las AES el 4 de febrero de 2021 y el 22 de octubre de 2021, adoptadas por la Comisión el 6 de abril de 2022 y publicadas en el Diario Oficial como Reglamento Delegado (UE) 2022/1288 de la Comisión (denominado en el presente documento el CDSF). Reglamento Delegado). El Reglamento Delegado SFDR fue modificado el 17 de febrero de 2023 por el Reglamento Delegado (UE) 2023/363 de la Comisión con respecto a las inversiones en taxonomía de la UE en gas fósil y energía nuclear.

12. Para responder a la petición de la Comisión, las AES proponen los siguientes cambios:

• Ampliación de la lista de indicadores sociales para los principales impactos adversos;

• Refinamiento del contenido de varios de los otros indicadores de efectos adversos y sus respectivas definiciones, metodologías aplicables, métricas y presentación;

• Enmiendas relativas a los objetivos de descarbonización (el término preferido de las AES es «reducción de emisiones de GEI»).

13. Además de lo solicitado explícitamente por la Comisión, las AES han considerado la posibilidad de introducir nuevos cambios en el Reglamento Delegado sobre el SFDR sobre la base de las experiencias compartidas por las partes interesadas a través de preguntas y respuestas y observaciones, tanto directamente a través de la investigación documental como de la información recibida de las autoridades nacionales competentes. Esos cambios propuestos se refieren a:

• Opciones de diseño de divulgación DNSH;

• Simplificación de las plantillas; y

• Otros ajustes técnicos.

3.2 Ampliación de la lista de indicadores sociales para los principales impactos adversos

14. Las AES han reflexionado sobre las formas de mejorar y ampliar la lista de indicadores sociales, incluidos los indicadores que serían pertinentes tanto desde la perspectiva de la UE como desde la internacional (como la elusión fiscal). Conscientes de la falta de problemas de datos planteada por los FMP durante las iteraciones anteriores de las RTS, el enfoque utilizado por las AES para definir posibles nuevos indicadores sociales fue utilizar como base el primer conjunto de proyectos de Normas Europeas de Información de Sostenibilidad (ESRS) publicado por el Grupo Consultivo Europeo de Información Financiera (EFRAG) en noviembre de 2022.  exigido por la Directiva de Informes de Sostenibilidad Corporativa (CSRD).

15. El proyecto de RSE ha sido una fuente valiosa para la definición de los nuevos indicadores de IPA sociales, ya que los requisitos de divulgación del SERS deberán ser comunicados por todas las empresas en el ámbito de aplicación de la ERT, lo que permitirá una divulgación menos onerosa. Sin embargo, las AES han considerado la posibilidad de sugerir indicadores adicionales obligatorios y de inclusión voluntaria que, por el momento, no se notifican en el marco del ESRS y recaban la opinión de las partes interesadas.

16. Con arreglo al RTS actual, no existe ningún indicador de IPA social aplicable a una inversión en un activo inmobiliario. Para que estas inversiones puedan tener debidamente en cuenta los factores sociales, las AES desean plantear la cuestión de si los indicadores de IPA social podrían aplicarse a la entidad que gestiona este activo inmobiliario. Esta entidad podría ser el propio participante del mercado financiero o cualquier otra empresa que contrate con vistas a gestionarla.

17. Además, la definición actualmente aplicable de «activos inmobiliarios ineficientes», diseñada para el indicador PAI 22 del cuadro 1 del anexo I del Reglamento Delegado SFDR, marca la diferencia entre los activos inmobiliarios construidos antes y después del 31 de diciembre de 2020. Para mejorar la interacción entre el SFDR y los criterios técnicos de selección de la taxonomía de la UE y para ayudar a la aplicación de este indicador PAI 22 del cuadro 1, las AES desean plantear la cuestión de si sería pertinente ampliar la definición de activos inmobiliarios ineficientes construidos antes del 31 de diciembre de 2020 y alinearla aún más con los criterios de taxonomía de la UE diseñados para la mitigación del cambio climático DNSH en la sección 7.7 («Adquisición y propiedad de edificio») del anexo II del Reglamento Delegado (UE) 2021/2139 de la Comisión.

18. Con arreglo a tal modificación, un edificio construido antes del 31 de diciembre de 2020 se consideraría «activo inmobiliario ineficiente» si cumple los dos requisitos acumulativos:

a. el edificio tiene un certificado de eficiencia energética (EPC) por debajo de C; y

b. el edificio no se encuentra dentro del 30% superior del parque inmobiliario nacional o regional, expresado como demanda operativa de energía primaria (DEP) y demostrado mediante pruebas adecuadas.

19. Al igual que con los demás cambios, las AES han armonizado la redacción de una serie de indicadores PAI actuales para armonizar el texto con los puntos de datos notificados en el marco del ESRS (es decir, el número de días perdidos por lesiones relacionadas con el trabajo, accidentes, muertes por accidentes relacionados con el trabajo, enfermedades relacionadas con el trabajo y muertes por mala salud) o formulaciones mejoradas (es decir, Operaciones y proveedores con un riesgo significativo de incidentes de utilización de mano de obra que califican como trabajo infantil en lugar de «operaciones y proveedores con riesgo significativo de trabajo infantil»).

20. Con el fin de garantizar la coherencia con los demás actos legislativos sobre finanzas sostenibles (es decir, el Reglamento sobre taxonomía y el Reglamento sobre los índices de referencia climáticos), las AES también han propuesto cambiar el indicador PAI 10 del cuadro 1 del anexo I (Violaciones de los principios del Pacto Mundial de las Naciones Unidas y de las directrices de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) para empresas multinacionales) y el indicador #11 (Falta de procesos y mecanismos de cumplimiento para supervisar el cumplimiento del Pacto Mundial de las Naciones Unidas  principios y Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales) en el cuadro I del anexo I, sustituyendo los principios del Pacto Mundial de las Naciones Unidas por los Principios Rectores de las Naciones Unidas sobre las empresas y los derechos humanos, incluidos los principios y derechos establecidos en los ocho convenios fundamentales identificados en la Declaración de la Organización Internacional del Trabajo relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y la Carta Internacional de Derechos Humanos. Las AES también añadieron un nuevo indicador que mide el impacto adverso de la exposición a las empresas dedicadas al cultivo y la producción de tabaco, en consonancia con las exclusiones previstas en el Reglamento Delegado sobre índices de referencia climáticos.

21. Por último, para mejorar la viabilidad de las disposiciones relativas al cálculo del PAI, las AES agradecerían recibir comentarios sobre si la definición de «valor de empresa» que figura en el anexo I, punto 4, del Reglamento Delegado del SFDR tiene algún impacto en relación con la definición de «valor actual de la inversión» que figura en el mismo anexo.

3.3 Revisión técnica del marco PAI

22. Nuevas fórmulas: Para facilitar el cálculo de los indicadores PAI, las AES han introducido nuevas fórmulas para los indicadores PAI que aún no los tenían, ya que los FMP han solicitado una mayor claridad sobre los numeradores y denominadores.

23. Cambios técnicos o aclaraciones de los indicadores actuales: Las AES han propuesto ajustar una serie de indicadores que se considera que merecen una aclaración o una definición aclaratoria. A modo de lista no exhaustiva de ejemplos: ajuste de los indicadores en los que la métrica se «expresa como media ponderada» en lugar de «expresada por millón de euros»; la distinción entre residuos peligrosos y residuos radiactivos, que se proponen como dos indicadores separados con dos fórmulas de cálculo diferentes; especificación de los parámetros para el indicador sobre inversiones en empresas sin prácticas sostenibles de tierra/agricultura y para el indicador sobre inversiones en  empresas sin prácticas sostenibles de océanos/mares.

24. Divulgación de la parte de la información recibida directamente de las empresas en las que se invierte: como se indica en las AES descritas en la pregunta II.1 en las preguntas y respuestas de noviembre de 2022, es una buena práctica mostrar la proporción de inversiones para las que el FMP se basa en información directamente de las empresas en las que se invierte. Por lo tanto, en esta propuesta se requiere que esto se muestre en la columna «explicación» de las divulgaciones PAI.

25. Definición de «valor actual de todas las inversiones»: Las AES desean recabar información sobre el concepto de «valor actual de todas las inversiones» (punto 4 del anexo I) a efectos de los denominadores en los distintos cálculos del IPA.

26. Con arreglo al Reglamento Delegado actualmente aplicable, el concepto de «todas las inversiones» tiene por objeto abarcar todas las inversiones realizadas por el participante en los mercados financieros (para la definición exacta, véase el punto 3 del anexo I del Reglamento Delegado del SFDR, que es objeto de la pregunta I.2 de las preguntas y respuestas de las AES sobre el Reglamento Delegado del SFDR9 publicadas en noviembre de 2022).

27. En opinión de las AES, esta definición tiene dos ventajas principales. En primer lugar, permite la comparabilidad entre FMP: los inversores conocen el impacto de 1 millón de euros invertido por dos FMP diferentes y pueden compararlos. Además, facilita el cálculo para los participantes en los mercados financieros, ya que el mismo denominador se aplica a todos los indicadores, aunque podría decirse que esto introduce inconsistencia entre el numerador y el denominador.

28. También podría entenderse por «todas las inversiones» las inversiones en el tipo concreto de entidad o activo inmobiliario (es decir, sociedades participadas, entidades soberanas y supranacionales, o activos inmobiliarios) que causan el impacto adverso. La idea sería centrar los cálculos del PAI en las categorías relevantes de exposiciones (empresas participadas, soberanas y supranacionales, activos inmobiliarios).

29. Este enfoque tendría una ventaja: cada indicador se centraría en las inversiones para las que es pertinente. No obstante, las AES consideran que la adopción de este enfoque puede obstaculizar la comparabilidad entre los PMF y limitar la pertinencia de los datos divulgados (véase el ejemplo siguiente).

30. Un cambio de enfoque afectaría a los indicadores PAI. En cuanto al PAI 3, la intensidad de carbono de las decisiones de inversión tomadas por FMP n°2 es significativamente mayor en el segundo enfoque, mientras que el impacto en la divulgación realizada por FMP n°1 es insignificante. Esto afecta significativamente la información proporcionada a los inversores. Tal resultado también es observable para el PAI 19.

31. Tratamiento de las cadenas de valor de las empresas en las que se invierte: las AES recibieron muchas preguntas de las partes interesadas y las instituciones públicas sobre si los cálculos del PAI para los PAI de las empresas en las que se invierte deberían incluir las contribuciones de esas cadenas de valor (o cadenas de suministro) de esas empresas a los efectos adversos.

32. A fin de aportar cierta claridad a esta situación y en consonancia con el proyecto de VSG de la CDSR, las AES proponen aclarar en el texto normativo que la contribución de las cadenas de valor de las empresas en las que se invierte a los IPA debe tenerse en cuenta cuando la empresa en la que se invierte informa de impactos en su cadena de valor con arreglo al SERS con arreglo a su propia evaluación de materialidad realizada de conformidad con el ERS. Los participantes en los mercados financieros deben incluir información sobre las cadenas de valor de las empresas en las que se invierte que no presentan informes con arreglo al SERS cuando dicha información esté fácilmente disponible, por ejemplo, en la información pública de dichas empresas en las que se invierte. La consecuencia de dicha propuesta es que, si la empresa en la que se invierte no informa de los efectos adversos de su cadena de valor en virtud del SERS o si esto se revela en otros informes, no es necesario tenerlos en cuenta para los cálculos del PAI. Sin embargo, una excepción a este principio serían los indicadores 1-3, 15 y 18 en la Tabla 1, ya que requieren emisiones de GEI de alcance 3 en todos los casos.

33. Tratamiento de los derivados en los indicadores PAI: ha habido una serie de conversaciones con las ANC sobre el tratamiento de los derivados en el cálculo de los indicadores PAI. El punto de partida fue considerar los derivados como una decisión de inversión. Las AES señalan que, en el marco de los OICVM y la GFIA12, los derivados se convierten en una posición equivalente en el activo subyacente para medir su exposición a los activos subyacentes y su contribución al perfil de riesgo del fondo de inversión.

34. La solución propuesta consistiría en exigir la inclusión de cualquier derivado con una exposición neta larga equivalente en el numerador del indicador PAI, ya que en tales casos la operación habría dado lugar a que el dinero se destinara a los impactos adversos identificados en los indicadores. Cuando los FMP puedan demostrar que este derivado no da lugar en última instancia a una inversión física en el valor subyacente por parte de la contraparte –o de cualquier otro intermediario de la cadena de inversión–, se permitiría al FMP considerar que esta inversión en derivados no tiene un impacto adverso y, por lo tanto, se le debe permitir excluirla del numerador. Esto no afectaría al cálculo del denominador, que siempre debería incluir todas las inversiones, incluidos los derivados (véase el análisis anterior sobre la noción de «todas las inversiones»). En la mayoría de los casos, la contraparte con la que un FMP concluye una transacción de derivados se cubre con exposiciones cortas o largas sobre los mismos activos subyacentes, pero dicha cobertura no es automática.

35. El enfoque propuesto tiene por objeto evitar la elusión de la declaración de PAI por parte de los FMP que establecen operaciones con derivados con el fin de reducir artificialmente sus PAI. Sin normas adecuadas relativas a la inclusión de derivados en los cálculos del IPA, los FMP podrían verse incentivados a lograr exposiciones largas a través de derivados, lo que daría lugar a una subestimación de los principales impactos adversos de sus decisiones de inversión.

36. Además, las AES consideran conveniente aclarar cómo deben realizar los PMF la compensación por saldos netos para garantizar que su notificación de los principales efectos adversos refleje lo más fielmente posible las decisiones de inversión que hayan adoptado. De acuerdo con las preguntas y respuestas 3.1 de las preguntas y respuestas de noviembre de 2022, los impactos adversos deben compensarse al nivel de una contraparte individual sin caer por debajo de cero.

37. Tratamiento de los derivados en general: el tratamiento de los derivados se ha debatido durante mucho tiempo en el marco europeo de las finanzas sostenibles. En el contexto de la revisión del Reglamento Delegado del SFDR, esta cuestión se ha considerado en relación con tres cálculos diferentes: i) la proporción de inversiones de un producto financiero alineadas con la taxonomía; ii) la proporción de inversiones sostenibles de un producto financiero; y iii) la información sobre los principales efectos adversos.

38. Tener en cuenta los derivados en estos cálculos es fundamental para evitar el lavado ecológico. Para la alineación de la taxonomía y la proporción de inversiones sostenibles, el riesgo de lavado verde proviene de los participantes en los mercados financieros, incluidos los derivados en el numerador, con el fin de sobreestimar la alineación de los productos o la participación en las inversiones sostenibles. Por otro lado, para los indicadores PAI se aplica lo contrario: el riesgo de lavado verde proviene de que los participantes del mercado financiero excluyen los derivados del numerador para subestimar los indicadores PAI.

39. En el cuadro que figura a continuación se resumen los riesgos del blanqueo ecológico relacionados con estas circunstancias, así como las sugerencias de las AES para abordarlos:

40. Por lo que respecta al cálculo de la armonización taxonómica de los productos financieros en el artículo 17 del Reglamento Delegado SFDR, las AES señalan que las disposiciones sobre compensación por compensación establecidas en el apartado 1, letra g), del presente artículo hacen referencia cruzada al artículo 3, apartados 4 y 5, del Reglamento (UE) n.º 236/2012 (Reglamento sobre ventas en corto), que establece el método que debe utilizarse para calcular las posiciones cortas netas relativas al capital social y la deuda soberana. Tal remisión podría interpretarse en el sentido de que la compensación sólo está permitida con respecto a acciones e instrumentos de deuda soberana.

3.4 Opciones de diseño de divulgación de DNSH

41. Con arreglo al SFDR, la definición de «inversión sostenible» establecida en el artículo 2, apartado 17, deja a los FMP un margen de apreciación significativo en la forma en que evalúan los requisitos que debe cumplir una inversión para calificarse de sostenible y cómo divulgarlos.

42. A pesar de la facultad de las AES para crear divulgaciones para no causar daños significativos (DNSH) establecida en el artículo 2 bis, el cumplimiento del principio DNSH también deja margen para la discrecionalidad:

i) Requisitos de divulgación: los productos financieros deben describir cómo «tienen en cuenta los principales indicadores de impacto adverso («IPA») para demostrar que sus inversiones respetan el principio DNSH;

(ii) Marco de evaluación DNSH: debido a que SFDR es un marco de divulgación, los participantes en los mercados financieros no pueden basarse en criterios comunes predefinidos para evaluar la conformidad de sus inversiones sostenibles con el principio DNSH, ya que solo tienen que tener en cuenta los indicadores PAI en su evaluación. Teniendo en cuenta el hecho de que «tener en cuenta» sigue sin definirse, los FMP tienen discreción sobre los criterios que aplicarán al realizar la evaluación.

43. Dentro de este marco basado en la divulgación, los inversores tienen formas limitadas de comparar productos financieros, y las empresas participadas tienen poca previsibilidad sobre cómo los FMSH aplicarán los criterios DNSH basados en PAI. Las AES están preocupadas por esto, ya que puede socavar la comparabilidad de los productos financieros y podría conducir al lavado verde de las «inversiones sostenibles» en SFDR. Por esta razón, las AES están considerando requisitos de divulgación más específicos con respecto a DNSH bajo PAI para inversiones sostenibles, con el fin de aumentar la transparencia y apoyar cierto grado de comparabilidad.

44. Las cuestiones antes mencionadas son especialmente preocupantes en el caso de los indicadores PAI ambientales, debido a la interrelación con la taxonomía de la UE. En ausencia de una taxonomía social, el uso de indicadores PAI sociales para la prueba DNSH no enfrenta preguntas similares. Un desafío conceptual clave es que los indicadores PAI se diseñaron sobre una base independiente del sector, es decir, no diferencian entre los impactos adversos de un sector de la economía en comparación con otro. No establecen qué nivel de un impacto adverso específico debe considerarse que causa un daño significativo al medio ambiente y a la sociedad. Esto tiene sentido en el contexto de las revelaciones del PAI, que consisten en las consecuencias adversas totales agregadas de las decisiones de inversión de un participante en el mercado financiero a nivel de entidad. Sin embargo, esto contrasta con el enfoque adoptado para los Criterios Técnicos de Selección (CET) para la contribución sustancial y DNSH de la taxonomía de la UE, que se adaptan a actividades económicas específicas. Además, el TSC se aplica a nivel de actividad económica, mientras que el principio DNSH de SFDR se aplica a nivel de inversión. Esta diferencia dificulta la interacción entre estos dos principios: parece que una empresa puede tener una proporción de sus actividades económicas alineadas con la taxonomía de la UE, mientras que invertir en su capital no califica como una inversión sostenible bajo SFDR.

45. Si bien el requisito de que la divulgación del DNSH del SFDR sea coherente con los indicadores del PAI se deriva de la habilitación otorgada a las AES en virtud del artículo 2 bis del SFDR, el uso de umbrales de IPA independientes del sector como umbrales de «aprobado o no superado» para el DNSH podría dar lugar a resultados potencialmente incompatibles con los criterios de sostenibilidad medioambiental establecidos por la taxonomía de la UE. Por ejemplo, sobre la base de un umbral dado para el indicador PAI 3 (intensidad de gases de efecto invernadero), una empresa totalmente alineada con la taxonomía en un sector de alta emisión (por ejemplo, una empresa de cemento) podría «fallar» la prueba, si el umbral PAI 3 se establece demasiado bajo. Paralelamente, si se establece demasiado alto, dicho umbral podría no filtrar las inversiones en una empresa con actividades que no cumplen con DNSH TSC bajo la taxonomía de la UE, en otro sector relativamente menos emisor. Estas cuestiones reducen la comprensibilidad y la comparabilidad de los productos financieros para los inversores y pueden aumentar los riesgos de lavado ecológico o los riesgos de inversión en activos varados y causar bloqueos de carbono relacionados con activos incompatibles con la neutralidad climática para 2050. Además, una sola empresa podría superar el umbral del indicador PAI 3 (calculado sobre la base de las emisiones por millón de euros de ingresos) pero no alcanzar el umbral del indicador PAI 2 (huella de carbono, que se calcula sobre la base del valor de la empresa).

46. Además, las pruebas del trabajo de investigación realizado por las ONG muestran que una parte significativa de los productos financieros del SFDR del artículo 9 están expuestos a los combustibles fósiles y, en particular, a las actividades relacionadas con el carbón 14. Las divulgaciones de DNSH a nivel de producto sobre cómo las inversiones sostenibles tienen en cuenta el indicador PAI 4 de la Tabla 1 «exposición a empresas activas en el sector de los combustibles fósiles», apoyarán la transparencia sobre las inversiones que realizan en el sector de los combustibles fósiles.

47. Como consecuencia de estas incoherencias inherentes entre los dos conceptos paralelos de sostenibilidad, las AES consideran que es necesaria una reforma del SFDR de nivel 1 para resolverlas. En consecuencia, las AES acogen con satisfacción la «evaluación exhaustiva» del SFDR anunciada por la Comisión Europea en enero de 2023. Las AES están considerando la posibilidad de aportar sus puntos de vista a la evaluación global a través de un dictamen específico del Comité Mixto.

48. En el contexto de esta revisión del Reglamento Delegado del SFDR, las AES han considerado varias alternativas: mantener sin cambios las disposiciones del Reglamento Delegado del SFDR, proporcionar divulgaciones más específicas e introducir un puerto seguro opcional para el DNSH ambiental de las actividades alineadas con la taxonomía. Las AES también consideraron algunas cuestiones a más largo plazo relacionadas con el marco DNSH.

Statu quo

49. Las AES son conscientes de que la divulgación de información sobre el Reglamento Delegado del SFDR solo será plenamente aplicable el 1 de enero de 2023 (y las primeras declaraciones PAI con arreglo al capítulo II y al anexo I del Reglamento Delegado del SFDR no vencen hasta el 30 de junio de 2023 a más tardar). Por lo tanto, puede haber mérito en preservar el statu quo por el momento, mientras que los participantes del mercado financiero se están acostumbrando a las divulgaciones y la taxonomía se está volviendo más utilizable y utilizada en todas las empresas. El trabajo analítico podría ayudar a las AES y a las partes interesadas a comprender mejor las mejoras necesarias. Además, las AES señalan que la Comisión está llevando a cabo una evaluación exhaustiva del SFDR.

50. El statu quo evita la perturbación del mercado y nuevos esfuerzos de aplicación significativos para la industria (sobre la base de que no existe una opción claramente preferible que pueda justificar los costes de aplicación). Sin embargo, el statu quo preserva las debilidades ya identificadas del marco actual durante probablemente varios años más: los riesgos del lavado verde y que la divulgación de DNSH bajo SFDR no es lo suficientemente rigurosa siguen sin abordarse en la espera de soluciones más fundamentales.

Divulgaciones más específicas

51. Las divulgaciones actuales también podrían mejorarse para exigir información más detallada. Las AES han propuesto en este documento de consulta que los umbrales cuantitativos relacionados con los indicadores PAI para determinar que las inversiones sostenibles no perjudican significativamente ningún objetivo medioambiental o social se divulguen en la divulgación del producto financiero en el sitio web. Además, la divulgación de «cómo se tienen en cuenta los indicadores PAI» en las plantillas de divulgación precontractual y periódica debe indicar que los umbrales cuantitativos están disponibles en la divulgación de información del producto financiero en el sitio web.

52. Al aclarar que los PMF deben publicar los umbrales para el uso de indicadores PAI para determinar que sus inversiones sostenibles no causan daños significativos, esta opción permite una mayor transparencia y cierto grado de comparabilidad entre productos financieros. Sin embargo, dado que los FMP aún tienen plena discreción sobre la metodología utilizada para evaluar el cumplimiento de DNSH, esta opción no garantiza la plena comparabilidad. Además, es posible que no evite el riesgo de que los FMP apliquen la prueba DNSH de una manera que aún permita inversiones en lo que algunos aún podrían considerar actividades significativamente dañinas. Las AES quieren escuchar de las partes interesadas sus comentarios sobre esta propuesta.

Puerto seguro opcional para las divulgaciones de DNSH ambiental

53. Las AES desean recabar las opiniones de las partes interesadas sobre la posible aplicación de un «puerto seguro para el DNSH ambiental» opcional para las inversiones en determinadas categorías de actividades económicas consideradas sostenibles desde el punto de vista ambiental con arreglo al artículo 3 del Reglamento sobre taxonomía. Las AES consultaron sobre un concepto similar en el documento de consulta de marzo de 2021 sobre divulgaciones alineadas con la taxonomía (JC 2021 22), pero en ese momento no se consideró una alternativa viable. En ese momento, la preocupación era que el artículo 18(2) del TR exige la adhesión al principio del SFDR DNSH cuando se aplican las salvaguardias mínimas en virtud del artículo 18(1) del TR, por lo que no se consideró posible establecer excepciones a eso en el RTS. Esta vez, la diferencia clave es que la declaración solo se referiría al DNSH ambiental.

54. En términos de divulgación, las AES propusieron en el documento de consulta sobre divulgaciones armonizadas con la taxonomía (JC 2021 22) una declaración normalizada de que determinadas actividades económicas que cumplen con la taxonomía de la UE no requieren más divulgaciones de DNSH. Esta vez, la declaración estandarizada propuesta diría que ciertas actividades económicas que cumplen con la taxonomía de la UE no requieren más divulgaciones de DNSH ambiental.

55. La aplicación de un puerto seguro opcional para la divulgación de información sobre DNSH ambiental para actividades armonizadas con la taxonomía ambiental podría impulsar el uso de instrumentos de ingresos centrados exclusivamente en dichas actividades económicas ambientales.

56. Sin embargo, dado que el puerto seguro para el DNSH ambiental se aplicaría únicamente a la parte de las actividades de las empresas en las que se invierte que están alineadas con la taxonomía de la UE, esto podría dar lugar a una complejidad adicional debido al tratamiento separado de las actividades económicas armonizadas con la taxonomía. Por lo tanto, el recurso a ese puerto seguro sería opcional y los FMP podrían decidir aplicar el enfoque general del SFDR DNSH a todas las actividades.

Consideraciones a más largo plazo

57. Con referencia a las consideraciones más amplias del nivel 1 mencionadas en el apartado 48, las AES consideran que los colegisladores tal vez deseen considerar la posibilidad de cambiar a un sistema único basado en la taxonomía para el DNSH. No obstante, en caso de que se mantengan los dos conceptos paralelos de sostenibilidad, las AES consideran que los criterios técnicos de selección de la taxonomía de la UE deberían constituir la base de las evaluaciones DNSH también para el SFDR.

58. La taxonomía de la UE contiene criterios técnicos de selección a nivel de actividad más detallados para DNSH que son más sensibles a las actividades económicas específicas realizadas por las empresas en las que se invierte. Sin embargo, la aplicación a nivel de inversión de DNSH en SFDR representa un desafío. Es decir, dado que una inversión en un instrumento de financiación general en una empresa participada cubre todas las actividades económicas de esa empresa, la prueba DNSH basada en la taxonomía tendría que cubrir todas sus actividades económicas. Las AES desearían recibir comentarios sobre estas cuestiones.